芻議基層檢察機關金融檢察專業化的定位

徐 悅

平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

一、基層金融檢察專業化的動因考量

(一)基層金融檢察專業化是遏制金融犯罪、降低金融風險的需要

以縣級市平湖為樣本，目前的金融犯罪呈現兩大趨勢:

1.案件數量總體增長

據統計，平湖市檢察院批捕受理的金融犯罪案件在2004-2008五年共計8件，到2009-2013五年已上升到共計23件;公訴受理的金融犯罪案件在2004-2008五年共計8件，到2009-2013五年已上升到共計60件。2009-2013年與2004-2008年相比，批捕受理金融犯罪案件環比增長187.5%，公訴受理金融犯罪案件環比增長650%;金融犯罪在批捕受理案件中占比環比增長109.09%，在公訴受理案件中占比環比增長356.67%。

數據顯示，平湖金融犯罪案件絕對數較少;但近五年，金融犯罪案件總體增幅較大，折射出基層檢察機關打擊金融犯罪的作用正在凸顯并且日趨重要，也表明基層檢察機關正在逐步轉變觀念，積極發揮職能，介入金融監管。

2.案件性質趨向復雜

據統計，平湖市檢察院在2004-2008五年批捕、公訴受理的金融案件，罪名比較單一，集中在持有、使用假幣罪、貸款詐騙罪、票據詐騙罪、信用卡詐騙罪四種類型，且數量不多;在2009-2013五年批捕、公訴受理的金融案件中，出現了非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪、騙取票據承兌罪等涉眾、新型金融案件，且信用卡詐騙案件呈爆棚式增長。在2004-2008五年公訴受理的金融案件中，沒有因事實不清、證據不足、法律適用爭議等原因需要退回公安機關補充偵查或提交檢委會討論的情況，2009-2013五年公訴受理的金融案件中，退回補充偵查或提交檢委會討論的有8件，占13.33% 。

數據顯示，平湖金融犯罪案件復雜性總體不高;但近五年，開始出現定性爭議大、區分罪名難，起訴要求高的個案，折射出基層檢察機關檢察人員金融知識和法律技術更新和完善的日趨必要性和緊迫性，也預示了未來金融刑事案件的發展方向和法制需求。

因此，基層檢察機關亟需以專業化來應對日益增長的金融犯罪和日趨復雜的實務難題，從而推動案件高效處理，及時修復金融秩序，有效降低金融風險。

(二)基層金融檢察專業化是促進金融監管、完善金融制度的需要

檢察機關雖然具有法定的偵查權、批捕權和公訴權，但是，對于密切關注金融犯罪的新情況、新特點和新動向給金融市場和金融監管帶來的影響、及時研判金融監管真空地帶可能引發的金融不法行為、定期開展對一類案件一類問題的專項調查研究、結合辦案幫助監管部門和金融機構堵漏建制、為完善金融監管法律體系建言獻策等系統化工作，非現有的檢察職能和組織體系所能解決。

尤其是東南沿海地區基層檢察院，案多人少矛盾異常突出，以平湖市檢察院為例，2004-2008五年，批捕部門人均辦案量平均為86件/人/年，公訴部門人均辦案量平均為60件/人/年;2009-2013五年，批捕部門人均辦案量平均為132件/人/年，公訴部門人均辦案量平均為89件/人/年，以一年264個工作日計算，批捕和公訴部門分別以2天/件和3天/件的人均辦案速度運轉。

數據顯示，傳統業務歸口模式下，很難在金融檢察這塊新型業務上做精、做強、做透。從現代刑法在金融市場上的規制功能考慮，美國在懲治金融犯罪領域推行對單位犯罪的暫緩起訴協議(DPAs)，無疑是對起訴裁量權和司法救濟機制的一種有益探索。《聯邦起訴商業組織的原則》要求檢察官在裁量是否起訴公司時，合理考量刑事定罪的連帶影響，用刑事追訴以外的其他手段避免受害者和公眾承擔公司犯罪的嚴重后果。如果我們從刑法規制功能出發做這方面的探索，必然要從基層檢察機關開始實踐，而這種實踐無論是從國際通行做法還是國內檢察現實考慮，依托于專業化的金融檢察平臺是必由之路。

(三)基層金融檢察專業化是打擊金融腐敗、構建行業預防的需要

進入檢察視野的金融腐敗，不僅會造成國有資產流失，更易引起公眾不滿，激化社會矛盾。依法查處金融領域職務犯罪案件，特別是金融資源配置過程中發生的貪污賄賂，金融監管過程中出現的權錢交易、徇私舞弊等行為，是檢察機關的職責所在。但是，金融犯罪日趨上升化、復雜化、專業化的輻射效應，致使金融領域的職務犯罪案件存在潛伏性和爭議性，單兵作戰查處金融腐敗資源緊、難度高、風險大。

據統計，平湖市檢察院在2004-2008五年共查處職務犯罪38件，均未從普通刑事案件中獲取線索;2009-2013五年共查處職務犯罪40件，從普通刑事案件中獲取線索的有3件，其中，從金融犯罪案件中獲取線索的2件，占66.67%，從金融犯罪案件中獲取金融領域職務犯罪線索的1件，占 33.33%。

數據顯示，平湖市檢察院查辦的金融領域職務犯罪案件線索來自金融犯罪案件的總體不多;但近五年來，相對于源自普通刑事案件的線索，占比明顯上升，查辦金融腐敗案件對檢察機關內部聯動和資源整合的依賴性日趨增強。

同時，近年來，基層檢察機關對行業預防的探索日益擴展，發案行業監管漏洞梳理、類案行業系統警示教育、金融腐敗風險評估預警等行業長效化預防機制的實踐和完善，亟需依托金融檢察專業化的平臺，實現從單兵作戰到多兵聯戰的華麗轉身。

二、金融檢察專業化的區域模式類比

(一)域外模式

在金融檢察的專業化發展上，域外采取了不同于傳統刑事司法的區域性制度安排，主要有三方面值得借鑒:

1.設立專業化的金融檢察機構

(1)英美法系。在美國，州檢察機關設有特別起訴處(局)，負責涉及政府官員腐敗、工會官員腐敗、侵犯民權、復雜的銀行內部欺詐以及復雜的金融和白領犯罪等刑事案件的偵查和起訴［4］。

在英國，設有重大欺詐犯罪調查署，作為獨立的政府部門，在檢察總長的監督下專門負責調查包括金融犯罪在內的嚴重、復雜欺詐犯罪案件。

(2)大陸法系。在德國，地方法院的檢察署設有專門處理經濟刑事案件的科組，檢察官需接受經濟犯罪偵查的特別教育。同時，對特別復雜重大、影響范圍廣的經濟刑事訴訟，需委派特別職務的檢察官予以處理［5］。

在法國，地方檢察機關設有專門處理經濟金融案件的公訴部門、商事案件的調查部門、與商事法院的聯系部門等。

2.搭建專業化的信息共享平臺

在美國，在財政部下設有金融犯罪執法網絡組織。該組織是一個在金融機構和各執法機關之間互通金融情報的網絡，參與主體包括行業監管部門、調查機構和司法機構。其中，在整合金融領域、執法機關和工商業三個不同源頭的基礎上形成情報來源，通過通信平臺和門戶讓執法機關分享金融犯罪執法網絡的信息和技術資源，進而為檢察機關對金融犯罪的處理提供信息支撐。

在臺灣，由法務部與金管會合作成立“法務部駐金管會檢察官辦公室”，共同建立打擊金融犯罪的聯系機制，成為檢察機關與金管會間的聯系溝通平臺。

3.建立專業化的檢察輔助機制

在英國，早在18世紀，刑事檢控體制中就啟用了專門化的職業律師代為刑事檢控的模式，對偽造貨幣、偽造支票等犯罪，由造幣局、英格蘭國家銀行聘請專門的職業律師代表本部門提出刑事指控、參與刑事訴訟。

在德國，通常將警察分為檢察機關輔助人員和一般警察人員，前者專門協助檢察機關進行相關案件的偵查活動，特別是經濟、金融等疑難、復雜案件。

(二)域內模式

1.模式類型

(1)捕訴分立。金融檢察專門機構以公訴職能為主，兼具金融法制宣傳、檢察監管、專項調研職能。此類模式的典型代表是北京市二分院公訴金融科、上海市浦東新區檢察院金融、知識產權犯罪公訴處、上海市黃浦區檢察院金融犯罪案件檢察科、義烏市檢察院金融知識產權科。

(2)捕訴合一。金融檢察專門機構以批捕、公訴職能為主，兼具金融法制宣傳、檢察監管、專項調研職能。此類模式的典型代表是上海市浦東新區陸家嘴地區檢察院金融檢察科。

實踐中，還有對“捕訴合一”模式的拓展和深化。在履行批捕、公訴職能的基礎上，向民行檢察職能延伸，并在兼顧金融法制宣傳、檢察監管、專項調研的基礎上，向金融犯罪預防職能升華。此類“捕訴合一”分支模式又被稱為“三檢合一”，其典型代表是上海市楊浦區檢察院金融檢察科、上海市靜安區檢察院金融和知識產權檢察科。

第一，專業化優勢。專業化優勢主要體現在其服務的精準化、個性化，平臺以海量數據作為養老需求分析的依據，再通過對智慧養老服務過程中不斷反饋回來的服務數據的動態監測，實時更新和完善服務需求信息，優化配置服務需求供給，需求得到及時回應，使得智慧養老服務受益群體產生積極的服務體驗。以服務需求提供者的專業化服務，打造服務對象心中的專業化服務形象。此外，通過提高服務提供者(第三方)的專業準入門檻，采用服務準入的專業化評估、專業服務水平考核的方式，不斷地提高智慧養老服務平臺的專業化水平。

(3)綜合事務。金融檢察專門機構作為派出綜合業務部門，主要承擔轄區內金融案件受理、信訪接待、法制宣傳、專項調研、法律服務等職能。此類模式的典型代表是上海市黃浦區檢察院外灘金融檢察工作室。

2.捕訴分合之爭博弈

批捕和公訴是金融檢察最重要的職能要素，金融檢察專業化的有序推進需要捕訴權能的自身完善和相互協調［6］。

捕訴分立的優勢在于符合檢察機關傳統職能模式設定和刑事訴訟運行規律，有利于檢察機關內部權力制約和犯罪嫌疑人權利保障;其弊端在于偵查監督不到位、介入引導偵查能力不足、訴訟效率不高。

捕訴合一的優勢體現在便于對金融案件提前介入引導偵查、平衡批捕、起訴標準、提高訴訟效率;其弊端在于有損逮捕權能的獨立價值、批捕和公訴制約關系失衡。

因此，“捕訴分立”和“捕訴合一”之爭，實質上是批捕權和公訴權相互配合和制約關系之間的博弈。從檢察權內部制約的視角來看，檢察權的內部制約包括三方面:一是捕訴檢察環節之間的制約;二是承辦檢察官之間的制約;三是上下級檢察業務條線之間的制約?！安对V合一”的跨環節辦案模式，在承辦檢察官之間和上下級檢察業務條線之間制約能力不變的情況下，會導致檢察內部制約功能弱化的問題;但在這兩個變量發生變化的情況下，則不能一概而論。

三、基層金融檢察專業化的定位選擇

筆者認為，基層檢察機關對金融檢察專業化的職能定位和模式選擇，可以五年為段點，嘗試捕訴為主→偵捕訴為主→偵捕訴監合一的遞進模式。

(一)第一個五年:起步階段——以捕訴職能為主

該模式下，由金融檢察專門機構承擔金融案件的批捕和起訴職能，兼具宣傳、調研職能。有條件的基層院，可直接開啟“捕訴合一”模式，在專門機構中分設偵查監督組和公訴組，或指定不同承辦人分別負責批捕和公訴，輪流交叉分案，宣傳、調研職能共同承擔;沒有條件的基層院，可先實行“捕訴分立”，待條件成熟后再進入“捕訴合一”模式。

對于低階的“捕訴分立”模式，有兩種做法供選:一是成立獨立的專門機構，主要承擔金融案件的公訴職能，批捕職能仍由偵查監督部門承擔;另一是在公訴部門下設專門機構，專門承擔金融案件的公訴職能，同時在偵查監督部門也下設專門機構，專門承擔金融案件的批捕職能。

同時，在“捕訴分立”模式中，應注意“捕訴銜接”問題。筆者建議，就金融案件在偵查監督和公訴部門間建立銜接和配合機制，從而以捕促訴、以訴強捕。要點有三:一是立案監督信息共享，二是常態案件信息通報，三是重大疑難案件提前介入。

(二)第二個五年:發力階段——以偵捕訴職能為主

該模式下，由金融檢察專門機構承擔金融職務犯罪的立案偵查和公訴、金融犯罪的批捕和公訴職能，兼具宣傳、調研、預防職能。有條件的基層院，可分設立案偵查組、偵查監督組、公訴組，分工明確、專司其職;沒有條件的基層院，可以指定不同承辦人分別負責偵查、批捕、公訴，輪流交叉辦案。

在金融職務犯罪的立案偵查和公訴職能上，要有“借助外腦”的理念。金融職務犯罪，不同于一般的職務犯罪，專業性強、取證要求高、庭審任務重，偵查和公訴疑難、復雜案件時，在金融檢察專門機構下設的辦案組或承辦人基礎上，可以“盤活內部存量”，借助反貪、反瀆、公訴部門的精英力量組成專案組;同時，可以借鑒國外“檢察之友”制度，引入“第三方力量”，把能提供金融專業性意見的專家列為智囊團，發揮專家對金融職務犯罪案件的輔助功能。

(三)第三個五年:推進階段——偵捕訴監一體化

該模式下，由金融檢察專門機構承擔金融職務犯罪的立案偵查和公訴、金融犯罪的批捕和公訴、以及金融檢察監管職能，兼具宣傳、調研、預防職能。

檢察機關的憲法定位是法律監督機關，強調法律監督效果是金融檢察的應有之意。除依法監督刑事活動外，依法保護金融犯罪、金融職務犯罪嫌疑人、被告人的合法權利和金融消費者的合法利益，乃至整個金融市場秩序，更能體現金融檢察利用法律監督職能保護金融安全的社會價值①。

筆者認為，在金融檢察專業化的高階模式中，應凸顯金融檢察三大特色:一是針對金融監管漏洞，通過檢察建議、督促起訴、督促監管等方式，加強對金融機構的檢察監管和對金融監管部門的法律監督;二是針對金融職務犯罪，通過行、受賄檔案雙向查詢、風險評估預測預警等方式，建立金融行業職務犯罪預防體系;三是針對單位金融犯罪，探索起訴裁量權標準和檢察救濟機制，通過風險評估、暫緩起訴、相對不訴、督促退贓等方式，對單位彈性追訴。

［注 釋］

①佟曉琳.金融檢察職能定位［J］.中國檢察官，2013(12):23.

［1］蕭凱.美國金融檢察的監管功能:以暫緩起訴協議為例［J］.法學，2012(5):150.

［2］范衛國，王婷婷.論我國金融檢察專業化發展及制度設計［J］.湖北行政學院學報，2014(1):65.

［3］吳衛軍.金融檢察介入金融監管的實踐與探索［J］.法學，2012(5):154.

［4］吳常青.論金融刑事司法制度完善——比較法視角［J］.浙江金融，2008(8):54.

［5］［德］克勞思·羅科信.刑事訴訟法［M］.吳麗琪譯.北京:法律出版社，2003:126.

［6］張勇.檢察一體化與金融檢察專門機構職能模式選擇［J］.法學，2012(5):157.