從“福彩延遲開彩”事件看待彩票監管制度存在的問題及完善

曾祥昌

廣東財經大學，廣東 廣州 510320

2015年1月25日，原定于當日21時30分雙色球第15011期搖獎直播，在沒有事先預告的情況下被取消，引發了極大的震動。雖然民政部門于次日召開例行新聞發布會表示:“是由于重慶福彩銷售系統在數據匯總過程中出現數據索引異常，未能及時完成數據匯總和數據傳輸，導致無法統計全國銷量，2015011期雙色球搖獎未按時進行。”一名張姓網友向中紀委實名舉報中國福利彩票發行管理中心，認為25日晚間福彩雙色球第15011期突然推遲存在不公正的現象，希望中紀委對開獎的公正性進行審查。

一、福彩延遲開獎事件存在的問題

福彩中心作為我國法規授權的行政機關，其依據《彩票管理條例》對由于數據異常所產生的問題采取延遲開獎的措施。從法律上來看是合法的，但是卻為何會遭到如此多人的質疑，是由于福彩中心在此次事件中存在許多的問題:

(一)福彩中心公布延遲開獎不夠及時

在此次的“福彩延遲開彩”事件中，福彩中心卻采取類似“突襲”的方式，在沒有事先預知的情況下，取消開獎。福彩中心作為我國的授權管理彩票的機關，其本身的行為必須符合行政法的相關原則。在發生突發事件的時候其必然有自身的處理機制。而福彩中心沒有及時開獎，要么說明重慶市沒有及時向上通報存在的問題，福彩中心直到開獎前才得知重慶市的數據異常問題，這說明福彩中心本身管理不夠規范;要么就是福彩中心早已得知重慶市的數據異常的前提下，依然不及時發出通知。然而無論哪一種原因都表明福彩中心自身存在的問題。

(二)福彩中心事后開獎不夠規范

福彩中心作為管理福利彩票的機構，其管理的事項是非常之多的。在管理這些事項的時候難免會發生意外，這是不可避免的。在每一期的福利彩票開獎中需要統計全國的數據，如此巨大的數據發生異常也是難以避免的。因此，在數據產生異常后福彩中心延遲開獎也是理應的。但是在此次“福彩延遲開獎”事件中。福彩中心在沒有及時公布延遲開獎的前提下，事后采取的網上開獎的方式。一次福利彩票是否公正公平，其絕大部分是取決了彩票的搖獎。而此次采取的是由網上直接公布開獎，再加上之前的“突襲”式延遲開獎，其公正性必然會受到廣大彩民的質疑。

(三)福彩中心在說明原因時過于簡單

當發生某個事件的時候，政府除了要及時挽救、減少損失之外，還要對引起該項事件進行說明解釋，向民眾說明此次事件發生的具體原因，取得民眾的理解。而反觀此次“福彩延遲開獎”事件，民政部門作為主管部門也進行了相應的解釋。在1月26日上午，民政部門新聞發言人陳日發就此事道歉。對此次事件民政部門官方回應稱，之所以會延遲開獎，是由于重慶福彩銷售系統在數據匯總中出現異常，未能及時完成匯總和傳輸。［1］。民政部門的道歉以及說明僅僅只是告訴民眾延遲開獎的直接原因，并沒有說明發生此次事件的根本原因，這并不能解決民眾的疑惑。

二、產生上述問題的原因

冰封三次非一日之寒，如果福彩中心做的一直都是很好，那么即使發生問題，公眾也會理解這些錯誤。之所以如此，主要是由于我國法律制度不夠完善，缺乏對彩票業的監管，這必然會引起民眾對彩票事業的懷疑。

(一)財政部難以對主管部門起到監管作用

在我國，政府發行的彩票只有中國福利彩票和中國體育彩票兩種，按照我國《彩票管理條例》的規定，其分別由民政部門和體育行政部門管理，兩者的監督機構為財政部。［2］這種監督是遠遠不夠的。首先，財政部本身就是一個龐大的缺乏監督的機構，由其來進行監督，很難得到民眾的信服;其次，從部門的級別來看，財政部與民政部屬于國務院組成部門，而體育行政部門則屬于直屬機構，它們三者屬于平行部門。財政部即使想要進行監管，也很難起到監督的效果;再次，財政部的職能總共有14項之多［3］，這就造成真正負責該項工作的是財政部內設的一個部門，即財政部綜合司彩票處，而該部門僅僅只是一個處級單位。由財政部這個平行機構去監督民政局和體育行政部門都很難得到實現，更不用說由財政部中一個處級部門去監督。

(二)財政部很難直接對發行機構進行監管

從目前的制度而言，彩票監管實際上是由財政部綜合司彩票處負責。然而在級別上，福利彩票發行管理中心和體育彩票發信管理中心在我國屬于正司級的事業單位，而財政部綜合司彩票處僅僅只是一個處級部門。要一個處級部門去管理正司級的事業單位，實際上很難起到作用。按照我國目前適用的彩票發行規則，是由彩票發行機構負責彩票管理的具體管理，當需要申請增加或者變更彩票品種的規則、發行方式、發行范圍時，必須先經民政部門或者體育行政部門審批同意，再提交給財政部。也就是說實際上財政部所面對的往往是民政部門和體育行政部門，而財政部與民政部門和體育行政部門又屬于同級別的部門，這樣也就很難起到監管的作用。而福彩中心與民政部或者體彩中心與體育行政部門之間則存在一定的利益關系，也難以起到監督的作用。

(三)公證機構沒有發揮監督銷售機構的作用

在實踐中，公證機構發揮著監管彩票運行的作用。從彩票被印刷出來到運送至銷售機構，彩票搖獎的過程，都能看得到公證機構的身影。財政部是作為宏觀的監管機構，而公證機構則代替了財政部，在彩票制度具體運行中針對銷售機構進行監督，其是通過作為第三者的方式負責證明彩票的公正性。對于普通民眾而言，財政部或者財政部綜合司等等機構跟他們太過遙遠，他們更為相信他們真正能看得見的公證機構。然而，公證機構在實踐中卻沒有發揮真正的作用。如2004年的西安寶馬案就是由于公證機構沒有如實進行公證。［4］首先，在制度上而言，我國的公證制度不夠完善，造成公證機構很難與政府部門抗衡，公證機構往往處于被動的狀態;其次，在我國相關的彩票管理法律規范中并沒有任何有關公證機構的規范，彩票發行機構尋找公證機構進行公證完全是其自我監督的行為。在這種情況下，公證機構很難發揮其作用，從而造成民眾對公證機構的信任度的降低。

三、對完善我國彩票監管制度的建議

十八屆四中全會報告去問中指出要“依法治國”，其精神就在于要將所有的政府管理納入法律的規范之下。彩票制度作為我國為政府創收的一項制度，更有民眾將其稱為“無痛的稅收”，就應該建立完善的彩票監管制度，促使彩票制度能夠健康發展。

(一)全國人大制定《彩票法》

我國是自1987年開始發行福利彩票，發行體育彩票已有28年。然后，并一項專門的法律法規來規范彩票制度的發展。時至今日，制定《彩票法》已經是迫在眉睫。首先，從國內看，行政法規并不能滿足彩票事業的發展，在1987年開始發行福利彩票之時，可能由于缺乏相關經驗以及害怕直接進行彩票立法所帶來的負面效應，政府采取行政法規、部門規章等方式來進行嘗試。然而至今已有25年，相信政府對于彩票事業有了充足的認識。其次，從國際上看，國際經驗告訴我們，彩票立法勢在必行。現代國家，如日本、英國、芬蘭等國家都采用立法的方式來引導彩票事業的發展。［5］這些國家發達的彩票事業與其健全的法律體制是分不開的。最后，彩票立法的時機也已經相對成熟。目前的行政法規、部門規章雖然存在許多缺陷，但是它們的存在為彩票進行立法提供了充足的經驗。全國人大理應趁著此次“福彩延遲開獎”事件，專門制定一部《彩票法》，規范和完善我國彩票事業的發展。

(二)國務院設立彩票監督機構負責監督主管機構和發行機構

從世界各國的經驗來看，監管機構的模式主要有3種:(1)國家的某個部門負責監管，如法國由預算部進行監管，芬蘭由財政部進行監管;(2)國家設立專門機構進行監管，如瑞士設立博彩委員會，西班牙則設立彩票管理局;(3)采取雙軌模式，如英國分別設立博彩管理局與彩票委員會聯合管理。從模式上來看，我國采取的似乎是第一種模式。然財政部無法發揮監管主管機構的作用。并且由于財政部門職能眾多以及民政部與體育行政部門的存在，財政部也難以直接對發行機構進行監督。彩票事業經過28年的的發展，彩票事業的規模也已經逐漸擴大，其管理的事項也逐漸增多，財政部也分身乏術。也不應當繼續由財政部進行監管。第一種模式已經逐漸不符合我國的國情。而第三種模式采取雙軌的模式，同樣也不符合我國的國情，監管部門過多一來最終將造成部門之間的職能混亂，二來也容易浪費資源。據此，國務院應當設立一個專門的彩票監督機構，由于其是專職的彩票部門，在彩票管理方面，其權限相對更大;并且由于其能夠更加專業地、專一地監管主管機構與發行機構。

(三)建立健全的彩票公證制度

公證制度理應在彩票監督方面發揮著極大的作用。但是由于制度的不完善造成其難以發揮作用。建立一套完善的彩票公證制度就顯得非常必要。首先，采取強制公證方式。在我國目前的相關法律法規中，并沒有關于公證的規定，現今所有的所謂公證都是福彩中心與體彩中心的一種自我監督手段;其次，明確公證的內容。僅僅要求必須進行公證是不夠的，更為重要的是對公證的內容進行規定，對公民最為關注的地方進行公證才能真正發揮公證的作用。再次，明確公證機構的責任。公證機構是審核和進行公證的部門，申請人提交公證申請后，公證機構應該對申請要求進行調查審核，受理后派公證員對其申請要求進行公證。在上述兩項規定在某種程度上都是賦予公證機構監督彩票銷售機構的權力。既然賦予了其權力，那么就必須得到相應的監管以及對沒有如實履行職責的行為進行處罰。然而更為重要的是國家對公證制度的重視。在以往中，國家缺乏對公證制度的重視，造成公證機構在與政府機構對抗的過程中往往處于被動弱勢的地位，這必然會影響公民對公證機構的信任。因此，除了在建立一套完善的彩票公證制度之外，更為重要的是建立一套完善的公證制度。

［1］“開獎事件”緣何演變為公信力危機［N］.法制日報，2015-1-28.

［2］＜彩票管理條例＞第五條規定:國務院財政部門負責全國的彩票監督管理工作.國務院民政部門門、體育行政部門按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作.

［3］主要職能資料來源于中華人民共和國財政部官方網站［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/benbugaikuang.

［4］特別報道:西安寶馬案中的公證缺失［N］.人民日報，2004-08-18.

［5］日本有＜中彩金付票證法＞、英國有＜1993年國家彩票業法＞、法國由＜取締隨機性游戲法＞、瑞士有＜彩票與職業賭博聯邦法＞，雖然具體條文有所不同，但是主要的內容基本是一致的.