融資性擔(dān)保公司監(jiān)管問題的法律分析

何翠萍

西南科技大學(xué)法學(xué)院，四川 綿陽 621010

融資性擔(dān)保是指擔(dān)保人與債權(quán)人銀行等金融機(jī)構(gòu)約定，當(dāng)被擔(dān)保人在不履行其對(duì)債權(quán)人所負(fù)有的融資性債務(wù)時(shí)，擔(dān)保人依約承擔(dān)相應(yīng)擔(dān)保責(zé)任的行為。融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的主體是獲得有關(guān)機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)的企業(yè)法人機(jī)構(gòu)，屬商事主體，其融資業(yè)務(wù)活動(dòng)將受相關(guān)部門的監(jiān)管。融資性擔(dān)保公司在中小企業(yè)債務(wù)人與銀行金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人之間起著牽線搭橋的作用。一方面，融資性擔(dān)保公司為銀行金融機(jī)構(gòu)提供銀行金融機(jī)構(gòu)沒有掌握的有關(guān)中小企業(yè)發(fā)展信息，發(fā)揮其信息優(yōu)勢作用;另一方面，融資性擔(dān)保公司為中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保，增大中小企業(yè)的貸款可能性，同時(shí)一定程度上分擔(dān)銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)份額。

在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，中小企業(yè)扮演著十分舉足輕重的作用。中小企業(yè)發(fā)展最主要的問題在于融資難，融資渠道選擇少。而融資性擔(dān)保公司的成長與發(fā)展在一定程度上可以緩解中小企業(yè)的外源性融資難問題，增強(qiáng)其貸款能力。我國的融資性擔(dān)保公司起步較晚，截止2012年末共有融資性擔(dān)保公司8590家，中小企業(yè)融資性擔(dān)保貸款額為11445億元，占總擔(dān)保貸款額78.4%。①融資性擔(dān)保公司在中小企業(yè)的融資難問題上提供了很大的幫助，但在成績的背后融資性擔(dān)保公司的運(yùn)營依然存在著很多問題。2011年華鼎系事件，有關(guān)、關(guān)聯(lián)的三家擔(dān)保公司倒閉破產(chǎn)。同時(shí)不少擔(dān)保公司以擔(dān)保為幌子卻不從事?lián)Ｊ聞?wù)，有些則為了高利潤而進(jìn)行非法集資、非法吸存資金，更有甚者以擔(dān)保為名義而進(jìn)行高利放貸等違法行為。造成融資性擔(dān)保公司進(jìn)行以上違法行為的原因是多方面的，本文將從外部監(jiān)管角度對(duì)其進(jìn)行相關(guān)法律分析。

我國有關(guān)融資性擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管主要存在于相關(guān)法規(guī)以及配套制度中，2010年出臺(tái)的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》(以下稱《辦法》)和8個(gè)基礎(chǔ)配套制度，針對(duì)該行業(yè)法人機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)、監(jiān)管工作等進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，初步形成了該行業(yè)監(jiān)管法律框架。行政監(jiān)管這一行政干預(yù)手段的初衷必須以更好的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，更好的推進(jìn)社會(huì)福利，在市場經(jīng)濟(jì)、行政干預(yù)和社會(huì)福利中找到一個(gè)平衡點(diǎn)。而現(xiàn)實(shí)中有關(guān)融資性擔(dān)保業(yè)監(jiān)管實(shí)施行為卻存在較多問題。

監(jiān)管機(jī)關(guān)插手融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。融資性擔(dān)保行業(yè)有關(guān)擔(dān)保業(yè)務(wù)涉及到多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，包括經(jīng)濟(jì)、管理、金融、法律、風(fēng)險(xiǎn)防控等多項(xiàng)專業(yè)知識(shí)，行業(yè)對(duì)工作人員的專業(yè)知識(shí)、綜合能力都有較高的要求。政策性融資擔(dān)保公司中，資金源于當(dāng)?shù)卣姆鲋玻鲇诖嗽蛐姓O(jiān)管主體往往將自身的監(jiān)管權(quán)利延伸至插手擔(dān)保實(shí)務(wù)管理，將自身定位于擔(dān)保公司高管之職位上，大量干預(yù)公司擔(dān)保業(yè)務(wù)的實(shí)施。而作為行政監(jiān)管人，其對(duì)于融資擔(dān)保行業(yè)所需的專業(yè)知識(shí)往往是比較匱乏的，其插手擔(dān)保實(shí)務(wù)會(huì)嚴(yán)重影響該公司的市場化運(yùn)作甚至出現(xiàn)關(guān)系擔(dān)保的腐敗現(xiàn)象。

監(jiān)管機(jī)關(guān)插手公司人事處理。融資性擔(dān)保公司作為商事法人主體，其內(nèi)部相應(yīng)當(dāng)建立起一套完善的人事制度，對(duì)于工作人員的進(jìn)入和出去都應(yīng)有相關(guān)的具體規(guī)定。而監(jiān)管機(jī)關(guān)利用其自身的監(jiān)管權(quán)利，安排關(guān)系員工，影響公司人員綜合素質(zhì)，降低公司其它員工的積極性，降低企業(yè)市場競爭能力。

監(jiān)管非法律化。有關(guān)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管主要根據(jù)《辦法》和相關(guān)規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容來對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，而《辦法》這一部門規(guī)章相對(duì)于法律來說，其屬于低位階、低效力的規(guī)章制度。同時(shí)《辦法》的制定主體與規(guī)范性文件的制定主體往往會(huì)不同，各中制度內(nèi)容村存在某些沖突之處。對(duì)于融資性擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容設(shè)計(jì)較為缺乏，沒有進(jìn)行集中且完善的制度設(shè)計(jì)。

監(jiān)管主體非明確化。我國融資性擔(dān)保業(yè)的最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)席會(huì)議，由銀監(jiān)會(huì)帶頭負(fù)責(zé)該行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)、政策引導(dǎo)和監(jiān)管措施的制定，同時(shí)對(duì)地方政府有關(guān)該行業(yè)的工作進(jìn)行宏觀的指導(dǎo)。而行業(yè)的實(shí)質(zhì)監(jiān)管權(quán)在《辦法》里確定為各地方政府，但沒有規(guī)定哪一具體職能部門，因此造成各地方政府政出多門，沒有統(tǒng)一而具體的監(jiān)管部門。

擔(dān)保基金非公開化。此項(xiàng)針對(duì)政策性擔(dān)保公司的擔(dān)保基金運(yùn)作問題，涉及資金問題，一旦不進(jìn)行公開透明，就很容易滋生內(nèi)部腐敗、權(quán)利尋租等現(xiàn)象。當(dāng)前政府劃撥的擔(dān)保基金從源口到最終流向這一整個(gè)過程處于非透明化。擔(dān)保基金來源于政府，政府資金則是來源于廣大老百姓，那么公共財(cái)產(chǎn)的支配理所應(yīng)當(dāng)?shù)奶幱凇瓣柟狻敝隆?dān)保基金投放數(shù)額、審批程序、最終擔(dān)保對(duì)象、年終擔(dān)保額以及公司的利潤虧損皆應(yīng)采取相應(yīng)的渠道方式進(jìn)行公示，以防腐敗滋生。

監(jiān)管對(duì)象非具體化。我國現(xiàn)階段的融資性擔(dān)保公司非為政策性擔(dān)保公司、商業(yè)性擔(dān)保公司和自主性擔(dān)保公司。其設(shè)立目的、資金來源皆有所不同。政策性目的在于解決中小企業(yè)融資難問題，對(duì)中小企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行扶植，資金源于政府財(cái)政的劃撥;商業(yè)性存在的目的則是以自身利潤最大化，資金來源于企業(yè)股東自身的出資;自助性則是相對(duì)較為封閉的擔(dān)保組織，目的在于為組織內(nèi)部成員提供貸款擔(dān)保，通常不進(jìn)行對(duì)外擔(dān)保，資金同樣來源于內(nèi)部成員。由此可以看到該三類不同類別的擔(dān)保公司具有不同的目的和不同的特點(diǎn)，監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)當(dāng)考慮三種類型的不同點(diǎn)，不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)的不分情況的進(jìn)行監(jiān)管。

［注 釋］

① 資料來源:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/7A12AE1C49E64F65B11ED1B2B0CEF4F9.html.