法治思維下的高校管理制度

法治思維下的高校管理制度

賀衡艷

廣州鐵路職業技術學院，廣東廣州510430

摘要：黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國的若干重大問題，這在我黨歷史上中央全會以“依法治國”為主題是第一次，全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這在我黨歷史上也是第一次。中國是法治，政府是法治，社會是法治，高校也是法治，我們需要法治。本論文從目前高校中存在的一些非法治思維現象，探討其中不能體現法治的原因，提出了具體的解決途徑。

關鍵詞：制定；法治；公平

中圖分類號：G641

作者簡介：賀衡艷(1969-)，湖南人，中山大學哲學碩士，廣州鐵路職業技術學院講師。

黨的十八屆四中全會專題研究全面推進依法治國的若干重大問題，這在我黨歷史上中央全會以“依法治國”為主題是第一次，“法治中國”講5個方面的內容，其中一個內容是“深化行政執法體制改革”。

當我們對高校的教育、教學、管理中的一些制度內容或執行方式進行思考時，不難發現，很多非法治思維的現象就存在我們身邊。只是有的我們已對它見怪不怪，習以為常了。因為，在管理理念上，有意識尊重人的觀念不夠，這導致了無論是在學生培養管理方面，還是在教職員工管理方面，都在無意中存在非法治思維現象。下面三個具體的例子，有助于我們對大學中非法治思維現象了解。

案例一，“重政輕教”現象。下面內容摘錄于某高校教職工年度考核辦法中的有關規定。

考核內容：各類人員實行分類考核，其考核內容分類實施，即：

1.行政管理人員側重考核：政治素質、管理水平、全局觀念、廉潔奉公，民主作風、辦事效率、服務態度等；2.教學人員側重考核：為人師表、教書育人、教學質量、教學效果、科研成果等。3.工勤人員側重考核：勞動態度、勞動紀律、安全生產、為教學、科研及全校師生生活服務的實績等。

考核加分項目：

1.獲省級或省級以上先進個人加3分。2.指導學生獲省高校競賽第一名加3分，第二名加2分，第三名加1分。3.在國家級核心期刊發表文章每篇加4分；在校外其他刊物公開發表文章每篇加2分；在學院學報發表文章每篇加1分。4.在教學檢查中評為優秀的加1分。

考核中的有關具體認定

有下列情況之一者，本年度考核不能確定為優秀等次，同時扣除相應分數。

1.未能完成工作者(每學年412節課為標準)扣5分；2.出勤率不足90﹪者扣5分；3.出現過一般教學事故者扣3分；4.同事之間鬧不團結，造成不良影響者扣3分。

從考核辦法的相關規定我們可看出，考核制度明顯有利于行政工作人員而不利于教學科研人員，目標考核對教師崗位的指標硬性而清楚，而對行政崗位的指標彈性而模糊，規定明確要求教師每學年應完成360課時，否則要扣5分，另外，出現教學故事者要扣3分。但它卻沒有明確要求行政人員要具體完成什么工作任務，也沒有規定對工作出現過失的行政人員扣分。例如，有一位經管學院教師，由于該專業招生人數不多，只設置一個班級，所以，即使這位老師一周為這一班級的同學上了二門不同的專業課，每一門課程上2個課時，其工作量也不能達到完成全年412節課任務的要求。這位教師即便努力工作，爭取在教學檢查中評為優秀但至多也只加1分，卻無法逃脫“未能完成工作者(每學年412節課為標準)扣5分”這一處罰。另外，獎罰的尺度設定也缺乏科學依據，如其中規定的“在教學檢查中評為優秀的加1分”，“出現過一般教學事故者扣3分”，這加其中權重分的依據是什么？

案例二，“受助公示”現象。

某高校為了保證貧困學生助學金的公平發放，在對受助學生人員資助金額和方式的確定方面，做出規定，以下是部分摘錄：

第四條：資助金額和方式。

臨時生活資助和特殊困難資助總額上限暫定為當年基金數額的25%-50%。

(一)臨時生活資助

1.每學年申請一次，申請時間為12月10日-30日；2.資助標準為每人每月150-300元，資助時間段為3月-7月、9月-11月，共8個月；3.資助金直接充入學生校園卡。

(二)特殊困難資助

1.根據困難情況實行分級資助：(1)因遭遇突發重大事件損失或身患疾病費用在2-5萬元的，一次性資助2000-5000元；(2)因遭遇突發重大事件損失或身患疾病費用在5-10萬元的，一次性資助5000-10000元；(3)因遭遇突發重大事件損失或身患疾病費用在10萬元以上的，一次性資助10000-25000元。

2.資助金充入銀行卡或現金發放。

第五條：申請和審批程序。

(一)臨時生活資助、特殊困難資助(資助金額2000-10000元)

1.學生本人提出申請；2.班主任、輔導員、所在院系簽署意見；3.學生所在院系向學生處提交申請和相關證明材料；4.學生處調查核實后呈分管院領導審批。

(二)特殊困難資助(資助金額10000元以上的)

1.學生本人提出申請；2.班主任、輔導員、所在院系簽署意見；3.學生所在院系向學生處提交申請和相關證明材料；4.學生處調查核實后提出資助方案，提交領導小組討論；5.領導小組召開會議，2/3以上的成員表決同意，呈院領導審批。

學校對家庭經濟困難學生進行一定的資助，其出發點是要為學生辦好事、實事，但是，其中的一些規定卻讓一部分讓到資助的同學覺得受羞辱。例如，我院機電學院機電13-2班大二的學生小石同學是來自甘肅貧困邊遠地區的，符合學校家庭經濟困難學生對象。來到學校后，課余時間到學校附近一家公司幫忙，和幾個同學創立了校外助學合作小組，買了一個較好的手機，方便與外面公司同學聯系。可是，一個多月以后，輔導員老師告訴小石，他受助的資格已被取消。原因是同學們發現小石竟然使用手機，而且近來的課余時間沒有參加系組織的社會公益活動，違反學校助學金的有關規定。這件事讓小石感到很難過，自從家庭經濟困難學生名單公示后，大家就用異樣的眼光看他，所以他想通過自己勞動爭賺取一定的收入，卻被學校老師和同學誤解為不講誠信。小石心里感到很痛苦，他到班主任進行心理咨詢。他說：“自從學院把家庭貧困學生的名單公示后，我總感到背后有無數眼光在監督我，我寧肯選擇沒錢加菜，而不選擇有錢加點菜后總被人議論……”

案例三，“辦事難”。

目前高校既要搞教學，又要搞科研。課題申報過程時科技處不能提供有效幫助，課題批準下來報賬財務處經常不能一次將報賬要求告知。面對此類種種，很多老師心里覺得很無奈，可笑又可氣，為什么對老師在教學時出現學生投訴，學校可以扣獎金，批評教師的師德。行管人員生就可以不說、工作中使性子。

這種看起來好像是個別管理人員的個人修養問題，但是，歸根到底還是由于學校不公正的對制度所使然。這樣的管理制度本身不以服務學生理念和公平意識為前提，同時對行為“惡劣”的人沒有明確制度來約束。今天人們對教育制度公平的追求，同時體現在學校教育和管理過程中，包括教師和管理人員的態度、責任心、敬業精神、對學生的尊重、教育觀念更新教育方法等，因為這些方面都對學生的權利以及學生的心理、人格、學業成績產生重要影響。

一、針對上述在高校中出現的制度性不公平現象，我們可以將之歸納為以下三個方面的現象

(一)越位思考：治理主體的非工作對象思考

高校在制定有關管理制度之前極少征求廣大師生的意見，總是學校領導越位代替廣大師生思考一切。從例子一有關的制度規定之中我們可看出，制度的制定者對大學教育規律的認識模糊，忽視教師的教學工作是一系列復雜性的勞動，許多方面是無法用量的多少來直接體現教育教學的內涵。大學在本質上是培養人才和發展文化的機構，要保證大學具備培養人才、發展文化、引領社會文明和進步的特質，凸顯教師及學者們學術活動的教育價值和文化創造意義，大學應成為文化和知識活動的場所，大學應成為教師和學者們人格、權利、尊嚴、榮譽被充分尊重和保護的地方。但在例子一這一考核制度中，沒有科學可靠的綜合測評和權威的評估體系，只停留在把“發了多少篇文章、發表在什么級別的刊物上、獲得了多少課題、它們都是什么級別的課題、獲得了多少研究經費、這些經費是橫向的還是縱向的、總共上了多少課、得到了什么獎勵、發獎單位是什么級別的”等這些原始數據上，將這些不系統、不完善的信息依據做為評定教師優秀與否的“硬杠杠”。這種貌似公正的考核制度，忽略了大學學術本質的公正，不尊重學術發展邏輯，在這樣的制度下，教師的優秀與否，不在于是否促進學生的全面發展，不在于是否進行學術創新，這種制度的價值導向使教師的精力不在于促進學生全面的發展。為了應付年度考核評定，教師們熱衷于對自己進行學術包裝，而不注重學術創新。即使有教師對這種制度感到無奈或羞辱，但是為了年度考核合格，也只好“隨波逐流”。本來年度考核是只是一項常規考核工作，但是，像案例一這樣的考核制度，搞得學校各位教師為了評上合格以上等次，而私地里拉關系，爭取能評上一個什么先進，而且有的不惜花重金買所謂的版面費發表論文等等。

之所以會產生這樣不正義的考核制度，究其原因，是治理主體的非教學本位思維。這種考核制度通常只是由人事部門起草、呈交學校領導會議審批便付諸實施的，而做為考核評定中主體教師根本不能參與到制定過程中去。制度的制定者，往往只考慮了操作的方便，而忽視了一項制度內容應體現正義要求，不公的制度會直接導致教師精神傷害，廣大教師雖然心中不樂意接受這樣不公正的考核規定，但是除了氣憤，卻沒辦法改變事實，不得不將尊嚴放置一邊，心中帶著情感的屈辱，就是按照制度有關要求提交材料、接受考核。

例子二，“受助公示”現象的產生，其中一個重要的原因，在于制定該項制度者參照《普通本科高校、高等職業學校國家勵志獎學金管理暫行辦法》(財教[2007]91號)中第十四條“……在校內進行不少于5個工作日的公示”的規定。但是，這里混淆了“勵志獎學金”與“貧困助學金”的區別。在一定意義上說，得到“勵志獎學金”是對學習成績優秀、道德品質優良的學生獎勵性的資助，這樣的公示可起到表彰先進和樹立榜樣的任用。而“貧困助學金”是一種救濟性的資助，所以得到時不一定感到榮耀。貧困不是學生的錯，迅速受資助時內心的感受是復雜的，對“貧困助學金”學生進行公示，沒有考慮受助學生不同主體有不同的感受，這也是一種治理主體的非學生本位思維。

(二)越權規范：治理主體的自利行為

大學制度制定的依據是我國的法律、法規和規章，如：《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學校學生管理規定》等。大學制度在法律效力低于國家法律、法規和規章，兩者相沖突時大學制度當然無效。現行的大學制度中，一些制度有時并不是依據法律內容制定，而是依據帶有“人治”色彩、本質上為權宜性質的政策和文件制定的，致使有些制度不僅游離于法律之外，有的甚至高居于法律之上。所以，國家法律在一定程度上說并不是大學制度的基礎，而是被大學制度作為維護自己地位和權威的工具來使用的。

我國歷史上的人治傳統根深蒂固，向來不重視程序，這種狀況至今猶存，其表現之一是在高校行政管理過程中存在違反了法定程序的現象，高校行政程序違法突出表現為兩個方面。一方面，高校進行行政管理時，在步驟、順序、時限、方式等法定程序方面存在欠缺、不健全或顛倒程序的前后，從而管理程序出現不公正、不合法、不合理等各方面的問題。另一方面是高校侵犯知情權，造成管理過程中程序違法。如例子二中的評審程序的合理性就值得思考。第一，這種“二級以上評審制”在實踐中會產生這樣的法治困境：我們如何證明，學生工作處和學院家庭經濟困難學生資助工作委員會對貧困資助學生人員的第二次審查，一定比系的第一次審查的結果更加客觀和公正呢？又如果能充分證明，學生工作處和學院家庭經濟困難學生資助工作委員會具有標榜的道德優勢和判斷能力？學生所在系的教師比學生工作處和學院領導都了解學生的情況。因此，這種“二級以上評審制”在程序上并不涉及事實判斷，僅僅是一個價值預設。學校之所以采取這樣的程序，目的是對付上級檢查，可以匯報評審工作程序嚴謹，體現公平。

(三)制度“空置”：治理主體的不作為

在高校教育管理中，教育工作者常常是管理意識強烈，而服務意識淡薄，這種優越地位表現在管理中任意作為和不作為，表現在實踐中很多時候未能按照制度規定的職責履行其應該履行的義務，有的在工作中把制度視為一紙空文置之不理，使制度成為一種擺設，沒有落實到行動上；有的則打著按有關程序辦理的名義，實質上是利用制度的不足之處在拖延推諉，導致不作為，造成惡劣后果。案例三種的現象是把學校工作制度置之不管，把“一切為學生，為了一切學生”“一切工作向一線教師傾斜”承諾當成一個空話。同時，一些管理者在對待一些管理者在對待制度程序問題上也存在不作為的做法，如在制定校紀校規方面，沒有實行類似于立法聽證的聽證制度，而將校紀校規予以公布等。在行政執行方面，未能遵循現代法治所要求的事先通知、給予陳述和申辯的機會、說明理由、送達制度等。又如關于學生學籍管理的制度、關于學生違紀處理的制度都極少有征詢學生意見的，甚至連各種教學制度和教學管理制度都不聽取學生的意見，學生只能被動地執行這些制度。這是治理主體不作為現象，是一種嚴重的失職行為，侵犯了師生的合法權利。

同時在制度執行中，往往不重視執行程序，只有原則性要求，這就給執行過程留下了很大的機動空間。但這種機動空間并非人人平等，只有掌握了權力和資源的行政管理人員、尤其是主管領導才擁有完全的機動權，甚至這種機動權很多時候不受任何約束。

二、探索減少非公平制度的途徑

(一)重建大學人文精神，使大學從對外部效益的熱衷回歸到對人的關懷

重建大學人文精神，使大學從對外部效益的熱衷回歸到對人的關懷，使大學教育回歸到其本體價值之上。形成以人為中心，精神上關懷人、態度上尊重人和行為上服務人的現代大學制度。

追求大學制度公正，必須堅持制度的價值性和工具性的統一。大學制度一方面是實現高校各項教育、教學、科研工作，形成有效秩序的工具和途徑，對制度保持審慎、反思和批判態度。這就要求大學制度不僅體現“工具性”，還要體現“合目的性”的價值，即大學制度要符合人的發展的需要，符合人的價值目的。

(二)倫理方面：主觀的善和客觀的自由存在的善的統一

過多的制度剛性管理使校園充滿“壓抑”，教師、學生在這樣的學校得不到真正的創造性發展；過多的激勵性管理，又使得廣大師生呈現出“耐藥性”，一次次的問題得不到徹底的解決，處于“亞健康”狀態。高校在堅決執行制度的同時，要強化情感管理，增強廣大師生的親和力、凝聚力。

走向實踐的大學制度應當要有形而上的追求，要有超越性，超越教育中個體、經驗、感性等等，在制訂制度的過程中，要能夠及時發現問題并適時加以調整，使制度在內容上人情味更濃，在設計上更能體現出廣大師生的切實需求，這種管理制度才是有效的管理制度。

(三)法治價值和道德關懷的統一

處在法治社會中的高校制度，對于師生權利的限制應有法律根據應符合法理邏輯，不應游走于法律思維之外而糾纏于一種非理性的道德情懷之中。制度制定所要追求的是一種民主管理，使高校內部各個主體自主而又積極參與學校公共事務的管理，在高校黨委的領導下，廣大教師行使教育權，廣大學生享受和行使受教育權，高校內部實現基層事務的自治。這樣的管理制度是廣大師生的一種主動追求，自然能夠外化為他們的自覺行動。

中國是法治，政府是法治，社會是法治，高校也是法治，面對非法治思維下的種種現象，我們需要強調法治思維。