創新社會治理的基本原則初探

創新社會治理的基本原則初探

李海民

中央民族大學管理學院，北京100081

關鍵詞：創新社會；治理；管理

中圖分類號：D630

作者簡介：李海民，中央民族大學管理學院；指導老師：高鵬懷教授。

治理是個人與機構、官方與私人治理其共同事務的總和，多種多樣互相沖突的利益集團借此可以走到一起，找到合作的辦法。①公共治理是現代治理理念內涵意義的進一步具體化，用“公共”以此可以更加明確具體的界定治理的公共、多元和互動的屬性。公共治理已經成為全球化的新型政治行動和社會發展模式，公民成為治理中越來越重要的角色，國家和社會之間森嚴的界限逐漸模糊，更加多樣的參與者使得社會治理展現出生機勃勃的面貌。②社會治理更加強調政府、社會、民眾等多元主體的參與和互動，注重運用公共管理的理論，共同管理公共事務。強調創新社會治理，就是要吸取公共治理中那些適合我國國情、符合我國實際的部分，改善和提升治理能力，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。這也就是實現“推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制”的目標。③

相對于社會管理來講，“治理”與“管理”只一字之別，但卻體現出治理理念、治理方式、治理主體、治理目標、治理內容、治理模式、治理效果等的具體變化。習近平指出，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。④可以看出，社會治理強調合法權力來源的多樣性，社會組織、企事業單位、社區組織等也同樣是合法權力的來源；社會治理更多的是在多元行為主體之間形成密切的、平等的網絡關系，它把有效的管理看作是各主體之間的合作過程，它表明在現代社會，原先由國家和政府承擔的責任正在越來越多地由各種社會組織、私人部門和公民志愿團體來承擔；社會治理是當代民主的一種新的實現形式，它更多地強調發揮多主體的作用，更多地鼓勵參與者自主表達、協商對話，并達成共識，從而形成符合整體利益的公共政策；社會治理則在運用權力之外，形成了市場的、法律的、文化的、習俗的等多種管理方法和技術。社會治理行為者有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。⑤

面對社會治理出現許多新情況新問題的實際，當前和今后一段時間，創新社會治理是全面深化改革的重要任務，推進治理體系和治理能力現代化已是當務之急。推進社會治理創新，要提升社會治理水平，加快政府職能轉變，解決好政府與市場、政府與社會的關系，通過簡政放權，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，把工作重點轉到營造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。為此，要進一步解放思想，突破利益固化的藩籬，做到簡政放權和加強監管相協調、不越位、不錯位、不缺位，發揮社會力量在管理社會事務中的作用。要加強頂層設計，建立健全黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

推進社會治理，必須堅持民主、法治的原則。民主和法治是人類社會治理的基本路徑，是推進社會治理發展的制度性保障。缺乏民主的法治，容易走向集權與專制，而沒有法治的民主，則容易走向混亂和無序。不堅持民主和法治，社會治理變革就無法有效地規范社會秩序，無法積極促進社會和諧發展。除此之外，依據公共管理的基本理論，立足于我國的實際，創新社會治理還應把握以下幾點：

一、治理主體多元化原則

社會治理的主體是制定治理規則、實施治理行為、達到治理要求、實現治理目標的主要發起者和承擔者。社會治理主體多元化是在我國市場經濟體制的持續完善和中國特色社會主義事業不斷推進發展和行政體制改革持續深化的背景下提出來的，是完善治理主體、推進治理創新、適應目前新情況、解決新問題，創新國家治理體系和推進中國特色社會主義事業的基本要求。

我們在以往的社會治理中一直強調，政府是社會治理的主體，政府管了許多不該管、管不好、也關不了的事情，有的還造成了很大的社會負面效應，我們常常聽到“有了事就找政府”、“找市長不找市場”的理念就是政府管理權限太大的后遺癥。隨著改革開放和建設社會主義市場經濟體制工作的不斷推進，以黨和政府為主體的社會管理正在發生深刻變化。傳統社會管理，主要是黨和政府對社會公共事務進行管理，而社會治理除黨和政府之外，還強調社會組織、社區公民等社會各個方面的參與，發揮政府、市場、社會等多元主體在社會治理中的協同配合、相輔相成的作用，體現了黨領導下多方參與、共同治理的理念和思路。需特別強調的是，社會組織是社會治理的重要主體，盡快培育發展社會組織，激發社會組織活力，有能力去承接政府下放的社會權力和有關公共服務事項。⑥

具體而言，根據十八大報告和十八屆三中全會決定，中國特色國家治理主體的多元化，表現在多方面和多層次。譬如，在治國理政的最高層面，中國共產黨是執政者和領導黨，人民居于當家作主的主體地位，民主黨派是參政主體；在政府治理的內部層面，涉及到中央和地方兩個治理主體積極性的發揮；在管理國家事務和社會事務以及管理經濟和文化事業方面，人民大眾是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督以及民主自治和民主參與的政治主體；在社會治理層面，治理主體的多元化突出地表現在，黨委是領導者，政府是主導者，社會組織等社會各方面是參與者，居民是自治者；在推進城鄉一體化發展過程中，廣大群眾可以成為平等參與的主體；在經濟治理層面，涉及到政府與市場、社會之間主體性權能關系的協調，需要保障非公有制企業、國有企業、混合所有制企業以及企業內部勞資雙方的經濟主體性，等等。歸納起來，中國特色國家治理的多元主體，不僅表現在中國共產黨、民主黨派、人民政協、各級政府、社會組織、居民等國家治理的各層次。而且，也表現在勞動者、知識分子、技術擁有者、管理人員、資本擁有者等社會成員的各方面。比如，四川廣元進行創新社會治理的實踐，就表現為多個部門和社會各界的積極參與，取得良好效果。四川廣元市市委書記馬華一語中的：“一切為了群眾，一切依靠群眾，堅持從群眾中來，到群眾中去，傾聽群眾呼聲，順應群眾期待，解決群眾問題。近年來，四川廣元踐行群眾路線，創新社會治理，充分運用法治思維和法治方式，不斷深化‘大政法、大利民、大惠民’的理念，以資源整合為基礎，凝心聚力為重點，效能提升為核心，整合了政法部門和社會各方面的資源力量，形成了黨委統籌協調、相關部門齊抓共管、人民群眾充分支持、全域覆蓋、全員參與的工作格局?！雹?/p>

強調的治理主體多元化，就是要讓社會治理回歸其本質要求，社會的事情社會抓，大家的事情大家辦，讓黨委、政府、市場、社會各自發揮應有的作用，真正實現“九牛爬坡、個個出力”，共同推動“社會”這架大馬車良性運行。

二、治理公平化原則

國家治理對象的公平化，就是國家治理主體根據公平正義治理的價值理念，構建公平的治理體系和治理過程，推進經濟社會的公平發展，更好地保障和改善民生，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民，朝著共同富裕的方向穩步前進。從根本上講，中國特色社會治理是一個回應社會訴求、維護人民根本利益、增加社會和諧因素的過程，其核心目標就是守護社會公平正義。⑧由此可見，國家治理公平化的構成要素和衡量標準，主要包含治理理念、治理主體、體系能力、對象范圍、建設重點以及價值目的。⑨

治理公平化原則在主體上的表現，就是從單一主體向多元主體的轉化，即是從主客體主體性向主體間主體性的轉型。

首先，傳統型國家治理，是國家統治主體或國家管理主體對社會大眾的單向性統治及其對社會事務的專斷性管理。因此，傳統型國家治理的主體就是政府或其他國家公權力組織等統治者，社會大眾及其群體組織，不能成為主體，只是統治管理的對象客體。而現代型國家治理，則是以國家政權機關為主導的多元治理主體對社會事務的合作共同治理。因此，現代型國家治理的主體是多元的，除了國家政權機關之外，還包括政黨、社團、企業組織、社會組織和居民自治組織以及人民群眾等。從民主政治的角度講，人民是最高的主權者。因此，國家治理的公平化，在主體上的一個表現，就是從傳統國家單一治理主體向現代國家多元治理主體的轉化。

其次，在傳統型國家治理模式下，社會成員之間是統治者、管理者與被統治者、被管理者之間的主客體關系。從政治主體性來看，傳統的單向性統治管理，表現在人與人之間政治關系上的主客政治主體性，這意味著人“人們之間是政治上的主從關系、等級制關系或統治與服從關系?！痹诂F代型國家治理模式下，社會成員之間則是協商合作、共同治理的主體間關系。這種“主體間主體性超出了主體與客體之間關系的模式，進入了主體與主體之間關系的模式，表現為從‘主體—客體’或‘主體—中介—客體’的關系模式向‘主體—主體’或‘主體—中介—主體’的關系模式轉變，它強調主體之間的互動共生關系?！边@意味著“人與人之間的政治關系不再像人的主客政治主體性那樣，而是強調人與人之間互為主體性，是主體之間的平等關系，不將他人作為客體對待?！笨傊?，治理公平化，在主體上的又一個表現，就是從主客體主體性向主體間主體性的轉型。就是要堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。⑩近年來，我國持續出臺措施，從權利公平、機會公平、規則公平等方面入手，逐步建立了社會公平保障體系。就公眾反映的收入分配不合理、不公平的問題，經過幾年的收入分配改革，成效逐步顯現：根據2013年1月國家統計局通報，我國基尼系數已經呈現回落趨勢，2008年達到0.491的最高值，之后逐年下降，2012年降為0.474，說明收入差及擴大正在趨緩。同時，城鄉人均收入比從3.23倍降到3.1倍。可見，收入分配改革已經取得初步效果。?

三、治理法治化原則

治理法治化就是依法治理，加強法制保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。?其重要方向就是“依法治國”和建設“法治社會”?！胺ㄖ紊鐣笔屈h的十八屆三中全會提出的新理念，是建設法治中國的新目標、新要求，它既是政治文明建設的新內容，也是社會文明建設的新舉措。在概念的內涵與外延上，法治社會與法治政府相對應，法治政府要求所有行政機關及其工作人員依法行政、依法履責，法治社會則要求各種社會組織依法行使自己的社會權力，依法保護社會組織成員及廣大公民的權利。?具體而言，應做好以下四方面的工作：

一是通過法治宣傳教育和嚴格依法辦事，提高各種社會組織和全體社會成員對憲法和法律的信仰，從思想上樹立憲法和法律的權威。在培育和發展社會組織中，要特別重視各種法治組織，如法律宣傳教育、人民調解、法律援助、法律服務等組織，充分發揮其在法治社會建設中的作用。

二是圍繞中央關于社會事業改革創新、社會治理體制創新的總體設想和具體要求，加快制定與之配套的各項法律、法規。及時總結實踐中各項改革的成功經驗，使其上升為法律、法規，以指導正在進行的改革實踐。在這方面，應發揮中央和地方的積極性，尤其是有法規制定權的各省(市)自治區的人大及政府，有立法權的較大市，以及自治州、自治縣等，可以在不違背國家基本法律和中央有關改革的基本精神、基本要求的前提下先行一步，以適應各區域各地方經濟、文化、社會發展水平的差異，并為國家立法提供經驗。

三是充分發揮鄉規民約等其他社會規范在社會治理中的作用。城鄉自治組織的鄉規民約，以及各種社會團體、行業協會商會類、科技類、公益慈善類等社會組織制定的規章制度，雖然不具有依靠國家強制力推行和保護的屬性，但在調整社會關系和社會生活中同樣起著重要作用。在社會治理中，國家法律與鄉規民約等其他社會規范協調、互補、互動，就能夠使社會最基本規范和行為準則更好地起到他律、互律、自律的作用。

四是處理好政府和社會組織之間的關系。中央要求“政社分開”，目的是加強各種社會組織的自主性，更好地發揮它們在社會治理中的主動性、積極性和創造性，更好地調動社會組織成員及廣大公民在國家各項改革、建設事業中參與和監督的積極性。在推進法治社會建設中，政府必須正確定位，既不缺位、虛位，也不越位、錯位，做到有所為又有所不為。政府的主要任務是指導和監督各種社會組織依法開展活動。同時，也必須加強對社會組織依法開展活動的監督，使社會組織的自治活動在政府主導和法律規范的軌道上展開。

治理法治化的原則就是要依法治理，各個治理主體都要維護法治的公平正義，都有守法的義務，誰也沒有法律之外的特權，從而實現依法辦事和法治治理。

四、基本公共服務均等化的原則

公共服務是政府在市場失靈的領域發揮作用，并實現社會公平的重要途徑。?黨的十八大從我國進入全面建成小康社會決定性階段這一戰略全局出發，在改善民生和創新管理中加強社會建設作出了具體部署，提出了明確要求。在黨的十八大報告中，首次提出了“基本公共服務均等化”要求，在“人民生活水平全面提高”目標中，首先強調的就是“基本公共服務均等化總體實現”，標志著基本公共服務均等化成為了社會建設的重要目標，也成為創新社會治理的重要原則。

基本公共服務是建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，根據經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國和地區經濟社會穩定和基本的社會正義，保護個人最基本的生存權和發展權所必需提供的公共服務，是一定階段公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界?；竟卜帐钦幕矩熑危枪竦幕緳嗬?，它體現了發展的社會屬性。?基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域盡可能使居民享有同樣的權利，享受水平大致相當的基本公共服務。均等化并不是強調所有居民都享有完全一致的基本公共服務，而是在承認地區、城鄉、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標準之上的基本公共服務，其實質是“底線均等”?；竟卜站然饕▋蓪雍x：一是要以保障社會公平為前提，實現人人可以享受到基本公共服務；二是要以提高公共服務水平為方向，不斷擴充公共服務的內容領域，不斷提高公共服務的質量和效率，讓人民群眾逐步獲得更大范圍、更高層次的公共服務。

黨的十八大把基本公共服務均等化作為全面建成小康社會的重要目標，將實現基本公共服務均等化作為建設社會主義市場經濟、轉變經濟發展方式的重要手段，指出要“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化”。?

近幾年，我國大力推進基本公共服務均等化，取得了明顯成效。比如我國基本公共衛生服務均等化水平明顯提高，2011年，我國城鄉居民基本醫療保障水平明顯提高，基本醫療保險參保人數超過13億人，覆蓋率達到95%，新農合和城鎮居民醫保政府補助標準從2010年每人每年120元提高到2011年的200元，政策范圍內報銷比例從60%提高到70%左右。據初步考慮，2012年城鎮居民和新農合政府補助標準將提高到每人每年240元，總人均籌資標準達到300元左右……2011年基本公共衛生服務均等化水平明顯提高，保障標準大幅提升，服務項目不斷增多，受惠人群持續擴大；……基層醫療機構服務效率明顯提高，基層醫務人員隊伍結構優化，待遇增加，活力增強?；舅幬飪r格明顯降低，全國平均下降30%，國家統計局2011年上半年滿意度調查顯示，城鄉居民對基層醫改滿意度達87.7%，基層醫務人員滿意度達75.3%。?

總之，“基本公共服務均等化”關系到全面建成小康社會和全面深化改革開放目標的實現，關系到社會主義市場經濟體制的完善，關系到中國特色社會主義政治建設，關系到改善民生和創新社會治理。可以說，加強基本公共服務體系建設，是黨的十八大提出的帶有全局性、戰略性、前瞻性的重大任務。因此，迫切需要站在新起點、新高度上對如何推進基本公共服務均等化進行深入思考。在實踐中要切實改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。

五、行政管理服務化原則

行政管理是指運用國家權力對社會事務的一種管理活動。廣義上解釋，行政管理是指國家政治目標的執行，包括立法、行政、司法等，也指一切社會組織、團體對有關事務的治理、管理和執行的社會活動。狹義上解釋，是指國家行政機關對社會公共事務的管理，又稱為公共行政。隨著社會的發展，行政管理的對象日益廣泛，包括經濟建設、文化教育、市政建設、社會秩序、公共衛生、環境保護等各個方面。面對日益復雜的行政事務和各個方面的訴求，建設服務型政府已經成為各方面的共識。李克強指出，要建設依法行政、廉潔高效的服務型政府，堅決防止并嚴肅懲處權力尋租、權錢交易等違法違規行為。?

行政管理服務化的核心就是打造服務型政府，服務型政府就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務。它把為社會、為公眾服務作為政府存在的、運行和發展的基本宗旨，是在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，以公正執法為標志，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔責任的政府。

按照許耀桐等學者的觀點，建設服務型政府，要根據“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”四大標準以及中國的具體國情，當前中國的服務型政府建設，歸納起來具體有12項主要任務。?概括起來講主要涵蓋執政理念、運行機制、權力制約、績效考核等方面的一些內容，大致包括確立政府職能有限理念、推進政府法治建設、建立權力相互制約和相互協調的運行機制、推進政府機構大部制改革、推進政府績效建設、推進政府反腐倡廉建設等內容。

近年來，我國各地相繼開展服務型政府建設，取得明顯成效。比如云南省2010年以來，省委、省政府結合陽光政府、效能政府建設，把構建規范統一的公共資源交易平臺，實現公共資源公開、公平、公正交易，作為優化發展環境、深化政務公開、打造服務型政府、促進反腐倡廉建設、從源頭上防治腐敗的重要內容來抓。?

總體來講，服務型政府應該是“陽光政府、創新政府、責任政府、法治政府”等模式交叉、綜合滲透的結果。它的建立與發展應遵循以下途徑：

一是在政府行政程序上，要堅持公開透明，建設陽光政府。包括政府組織的使命、辦事程序、常用法規以及辦事結果等政務在內的內容必須向公眾公開。

二是在政府行政職能上，明確建設服務型政府的追求。服務型政府理念要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務中，為企業發展和社會進步創造良好的、公平的競爭環境，為公民提供完善的公共服務。

三是在政府運行機制上，建設創新型政府。政府管理制度創新首先是為了提高政府的活力和效率，改進政府的工作績效。通常來講，政府是一種自然壟斷性組織，只有引入創新、激勵和競爭精神，才能提高效率和績效。其次，政府管理制度還要適應政治、經濟、文化、社會等各方面的需要，必須進行管理制度的創新。最后，為了解決國內經濟發展、社會穩定、民生改善等日益繁雜的問題，也要求政府制度不斷創新。

四是在政府行政技術手段上，建設電子型政府?；ヂ摼W技術的日益發展使得建設電子政府具有現實的可能。所以說，電子政府是信息化時代和互聯網發展的產物，也是建設公共政府體制的重要基礎。電子政府的建立，可以使公眾能夠得到更廣泛、更便捷的信息和服務，可以大大降低行政成本，提高政府服務效率，進一步規范政府行為方式，改變政府與企業、公眾之間的信息不對稱，做到透明化、公共化，從而減少滋生腐敗現象產生的溫床。

五是在政府行政規則上，依法行政，建設法治型政府是根本要求。市場經濟是法制經濟，市場運行必須是建立在法律、法規的基礎上，它們要求政府必須依法行政、依法管理經濟與社會事務，摒棄行政過程中的“暗箱”操作，提高行政效率。政府的所有權力要源于法律，源于人民的授權，使行政過程發生在法律和人民的密切監督之下。

總之，社會治理創新涉及到很多領域和方面，本文選取了五個基本方面展開論述，初步探究了社會治理的一些方面，希望能對該領域的研究有所幫助。

[注釋]

①楊光斌主編.政治學導論(第四版)[M].北京：中國人民大學出版社，2000：214.

②楊光斌主編.政治學導論(第四版)[M].北京：中國人民大學出版社，2000：215.

③中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過).

④中共中央宣傳部編.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社，2014.

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⑩中共中央宣傳部編.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社，2014.

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