行政處罰信息公開與個人隱私的保護

陳瑩璐中國政法大學法律碩士學院，北京 100088

一、引言

近日北京市公安局微博“平安北京”公布這樣一條消息:“北京警方根據群眾舉報，在北京某飯店將正在嫖娼的黃某某當場抓獲。經審查，黃某某對嫖娼違法事實供認不諱，已被北京警方依法行政拘留。”并且將警方實錄、案底照、電子卷宗也公布在網上。黃某某嫖娼事件立刻成為輿論的焦點。但在其背后的法律問題更值得我們深思:行政處罰信息是否應該被公開?

二、行政處罰信息的特殊性

《政府信息公開條例》第六條規定:“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”;第十四條規定:“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”

根據以上規定可以得出結論:1、政府信息以公開為原則，以不公開為例外;2、涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息的一般不公開，當事人同意的可以公開;3、行政機關如果認為政府信息不公開會對公共利益造成重大影響的，可以公開。本文將從以上三個方面來分析行政處罰的特殊性。由于篇幅所限，僅就個人隱私部分展開研究。

(一)行政處罰不適用“以公開為原則，以不公開為例外”

政府信息公開的目的是為了保障公民的知情權、參政權，監督政府，防止腐敗。一般的政府信息如政府規范性文件、發展規劃、收費標準、財政資金運用、行政許可程序、政府政策等，其公開往往不涉及行政相對人，起碼很少對當事人產生不利影響。而行政處罰信息則不同，它是對行政相對人原有權利的剝奪、限制，或科以行政法上新義務的信息，其公開對行政相對人而言無異于再一次處罰。除面對處罰的之外，行政相對人更要面對立即可以讓他“顏面盡失”的媒體公示。每個人都有其生活的環境和因此而形成的社會關系。當處罰信息暴露在這些關系面前時，很可能會造成以下后果:調換工作或辭職，離婚或家庭不和，被迫搬家，接到騷擾電話，遭受周圍人的白眼冷遇，孩子上學受到歧視等等。［1］這樣的“第二次處罰”，可能是更重的處罰。如果說行政處罰的做出是符合行政適當性的，那么處罰公開是否會引起處罰畸重的后果呢?就像本文開頭所說的黃某某事件，相比于拘留15天和5000元以下的罰款，成為議論焦點應當對他沖擊更大。這些輻射性的影響并非政府信息公開所要追求的目的。因此，對于此類信息，不應適用“以公開為原則，以不公開為例外”的一般原則。

(二)行政處罰信息屬于一般不公開的事項

行政處罰信息公開可能涉及個人隱私，屬于一般不公開的事項。隱私權理論發源于美國，首先是沃倫和布蘭戴斯在1890年發表的合著論文《論隱私權》中提出。隱私權的理論基礎在于尊重個人自治和免受打擾。隱私作為保護個人信息的基礎，目的是在平衡信息的自由流動和個人的自決權之間的關系。不同國家對于隱私權的界定是不同的。美國更看重自由的價值，而歐洲國家更注重對個人信息的全面保護。在德國只要符合一定的條件，法律可以對全部個人信息進行保護，其立法宗旨是防范國家掌握個人信息的潛在危險，同時規范國家行為。［2］我國《侵權責任法》第2條明確規定了隱私權作為法律保護的對象，但對于隱私權的內涵和外延沒有明確的界定。學者王利民對隱私權的界定是“隱私權應以生活安寧和私人秘密作為其基本內容。”［3］行政處罰內容的公開必然會影響行政相對人生活安寧。所謂“家丑不可外揚”，對于相對人而言，必然不愿意將其受處罰的信息公諸于眾，因此，起碼從廣義上來講行政處罰信息算是一種個人隱私，應該遵循“一般不公開，當事人同意的可以公開”這一原則。

(三)行政處罰信息公開與否取決于對公眾的影響程度

行政處罰信息應當區分會對公眾影響程度，對公眾造重大影響的可以公開。這里的“重大”是相對于“國家秘密、商業秘密、個人隱私”的保護而言的。如果不公開行政處罰信息危機到了公眾的生命權、健康權、財產權等基本利益，應當認為是“重大”，遵循公共利益優先原則對此類信息可以予以公開。例如涉及公共衛生、安全生產、食品藥品質量監督方面的處罰信息，即使涉及到了個人隱私，也應當公開。比如明星因做假藥的廣告受到行政處罰，對此類信息即使涉及該明星隱私，出于保護公眾生命健康權的目的，也可以公開。其公開的基礎是保障公共利益和公共安全。這類信息的公開既可以對違法者起到警示作用，也可以對社會公眾起到較好的引導和教育作用，并且使行政機關接受公眾監督，促進依法行政。［1］

三、行政處罰信息公開是行政機關的自由裁量權

行政機關運用此自由裁量權，應結合行政處罰的嚴重性、對隱私權的侵害程度和對公共利益的影響做出決定。

(一)行政處罰信息公開應區分行政違法的嚴重程度

并非所有的隱私都會被上升為法律上所保護的隱私權。例如刑罰信息并不受保護。1996年美國《梅根法》明確規定政府必須登記并公開犯有性侵犯罪的犯罪紀錄。［1］我國強調刑罰預防功能，而此功能也是通過公開犯罪記錄的方法實現的。對社會的危害程度往往與對該行為構成隱私的保護程度成反比，即社會危害性越大，對該行為的隱私性保護越小。行政處罰不同于刑罰，其社會危害弱于犯罪，應當予以一定的保護。對于行政處罰信息，應當區分嚴重程度，判斷是否公開。在刑事判決書還隱去真名的今天，對黃某某嫖娼案的被捕的警方實錄、案底照、電子卷宗都公布在網上，著實有些不妥。

(二)權衡隱私權與公共利益決定公開與否

行政處罰信息公開應比較個人隱私權保護與公共利益保護的重要程度。單就隱私權與公共利益而言，并不存在絕對的高下之分，需具體情況具體分析。涉及公共生命健康與財產安全的重大公共利益優先于隱私權，但是對于公眾的知悉權、監督權與個體隱私權之間的比較，就應分情況討論。很難說對于公眾的好奇心的滿足優于對行政相對人人格的保護。因為人人都可能成為行政處罰的相對人，對其人格的保護，實際上也是對每個人人格尊嚴的維護。我們要做的是找到兩者之間的平衡點。公開行政處罰信息是公民行使知悉權與監督權的保證，但此權利的行使不能以犧牲行政相對人的隱私權為代價。我們應當區分行政處罰的內容，對于那些涉及道德、嚴重損害公民形象的處罰信息的公開必須極其慎重。相比于張某某超生，黃某某嫖娼這樣的行政處罰信息公布明顯會對當事人造成更大的影響。

(三)行政處罰信息公開應區分不同主體區別對待

由于我國不承認法人的隱私權，所以對法人的行政處罰信息，只要不涉及商業秘密就可以公開。對于自然人要區分為官員、公眾人物和普通公民。因為其占有社會資源的不同，對其隱私權的保護力度也依次降低。對于公民的行政處罰信息中的隱私權保護力度更大。

四、行政處罰公開的方式方法探究

陽光是最好的防腐劑，公開是對行政權力最好的監督方式，但是如果一味強調公開，而不注意公開的方式方法，就會侵犯行政相對人權利。行政信息公開依照公開方式分為主動公開和依申請公開;依照公開范圍，分為全部公開和部分公開。對于行政處分決定書可以主動公開也可以依申請公開。公開方式應依上文所述區分情況，采取全部公開、部分公開或者不公開。在保證重大公眾利益的前提下，最大限度的保護行政相對人的隱私權。而對于行政處罰的“內卷”，應采區依申請公開的方式，根據申請人的特殊需要來決定是否對其公開的，不可以主動公開。因此在網上公開黃某某嫖娼案被捕的警方實錄、案底照、電子卷宗是錯誤的。

五、結論

人非圣賢，孰能無過。在網絡信息高度發達的今天，一味的強調行政處罰信息的公開，可能會導致對公民隱私權的侵害。由于行政處罰信息的特殊性，我們應當區分具體情況，權衡個人隱私權與公共利益，決定對行政處罰信息的公開與否。并依法對可以公開的行政處罰信息以適當的方式公開。在保護重大公共利益的前提下，最大限度的保證公民的隱私權不受侵犯，促進社會的和諧。

［1］王軍．行政處罰信息公開與隱私權保護［J］．法律社會，2011，1(1)．

［2］李建新．兩岸四地的個人信息保護與行政信息公開［J］．法學，2013，7(7)．

［3］王利明．隱私權概念的再界定［J］．法學家，2012，1(1)．

［4］張革新．不利個人信息與隱私保護［J］．當代法學，2006，6(3)．

［5］林曙光．行政處罰信息應謹慎公開［N］．醫藥經濟報，2011-9-30．