行政公益訴訟的理論基礎

孫治文

華南理工大學法學院，廣東 廣州 510006

近些年來，關于行政公益訴訟的討論方興未艾，不管是專家學者，還是普通公眾，對行政公益訴訟制度立法的呼聲日益高漲。可是，時至今日，這一制度仍未在法律層面得以確立并完善，究其原因，很大程度上在于行政公益訴訟的理論基礎和價值還沒有完全被正確而全面地認知。實際上，行政公益訴訟無論是對于維護社會公共利益、公民合法權益，還是對于政治體制改革、建設法治國家都具有重要的價值和意義，同時亦是中國法治發展的必然產物。行政公益訴訟的理論基礎具有不可再分性，是行政公益訴訟理論體系中的根基和基石，也是行政公益訴訟制度建立、發展與完善的出發點和歸屬。

一、行政公益訴訟的概念及淵源

行政公益訴訟，通常而言，是指當行政主體的違法作為或違法不作為對公共利益造成損害或有危害的危險時，由法律規定的公民、法人或其他組織有權為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。①行政公益訴訟，與傳統的私益訴訟相比，其作為一種公益訴訟，具有顯著而不同的特征:第一，訴訟目的的公益性。被訴的行為必須是損害了社會公共利益或是已經具有危及公共利益的現實可能性，即原告的訴訟請求必須以公共利益為直接目的;第二，起訴主體的廣泛性。行政公益訴訟的訴訟主體不僅僅只是限制于具有法律上利害關系的行政相對人，而是公民、檢察機關以及其他社會組織均有權以公共利益受到侵害或有侵害的現實危險性為訴由向法院提起訴訟;第三，公共利益損害的預防性。成立行政公益訴訟的前提，不但可以是行政機關的違法行政作為或不作為對公共利益造成了現實的侵害，而且，也可以是雖未造成實際損害結果，但已經有證據證明其存在實際緊迫的危險性;因此，行政公益訴訟具有預防性。

公益訴訟最早可在古羅馬的法律文本中找到源頭。在古羅馬的法律制度中，訴訟程序分為兩部分——私益訴訟和公益訴訟，私益訴訟是僅利害關系人能夠提出的，其目的在于維護個人合法權益的訴訟;公益訴訟則是原告為維護社會公共利益為訴由和目的，代表社會集體利益而起訴的訴訟，市民皆能提起，法律另有規定者除外。

盡管公益訴訟制度早已在古羅馬時代產生，可是直到20世紀才引起人們普遍的關注。隨著西方列強的經濟與科技得到迅速且高度的發展，自由資本主義走向壟斷資本主義，社會生產和市民生活日益社會化，各種前所未有的社會矛盾呈現，為平衡各種尖銳的社會矛盾，西方國家普遍實行了國家干預主義，行政權滲透到社會的方方面面，行政權力不斷膨脹，行政行為侵害公共利益的可能性也在增大，公害問題日益凸顯。在這種歷史背景下，世界上主要的法治國家出于保障社會公共利益的目的，先后建立并完善了行政公益訴訟制度。作為行政公益訴訟發源地之一的美國，在1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯邦電訊委員會案中正式確立了行政公益訴訟制度;1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案，確立了“私人檢查總長制度”，即國會通過制定法律，當公共利益受到行政違法行為的侵害時，授予檢察總長原告資格，為維護公共利益而提起訴訟，也可以由法律授權其他個人或者社會團體、組織，以“私人檢察總長”的身份，針對行政機構的違法行政行為造成公共利益的損害而提起訴訟。此后，美國的《反欺騙政府法》、《謝爾曼法》、《聯邦政府采購法》等進一步規定和發展了行政公益訴訟制度。

二、行政公益訴訟的理論基礎

行政公益訴訟的出現有著其深刻的思想、社會基礎和深厚的法學理論基礎，“行政公益訴訟制度的產生并非偶然，它是當代社會根源和結構深刻變動、政治法律思想全面革新的必然產物”②。現代行政的“公共性不僅有其實體性價值，行政法就是憲法尊重人權、保障人權實體價值的具體化、技術化;而且有其程序性價值，涉及監督政府、情報公開、公民參與程序等方面”。③現代的人民主權理論的核心思想就是強調國家權力源于人民，人民是主權的唯一歸屬，國家權力從屬并服務于人民，人民有權對國家權力進行有效的監督和控制，這就使行政公益訴訟制度的出現和發展有了牢固的思想基礎，因此，行政公益訴訟制度是在社會發展和民主進步中應運而生的必然產物，有其深刻的理論根源。

(一)思想基礎:從權利本位到公益本位價值觀的發展

傳統的行政法是在權利本位的憲政觀的影響下認為社會高于國家，主張以個人為出發點，強調個體的權利，以個體權利為本位。宣傳個體利益的至上性，規范個體的自然權利并保障其不受非法侵害是國家的主要作用。這種權利本位的價值觀在羅爾斯《正義論》中體現得淋漓盡致。以羅爾斯為代表的新自由主義的核心觀點認為:在一個能夠被稱之為公正和正義的社會里，憲法和法律必須優先和努力提供一種制度或者框架，公民在這其中能夠自由、公平地追求自己的價值、理想和目標，并在此過程中不侵犯他人的權利和自由。總之，在傳統的以權利為本位的法律價值觀里，法律是以維護個體權利與自由為核心和價值取向的，行政法的根本作用在于保障個體的權利與自由，控制和規范國家權力。

但是伴隨著憲政理念的更新與發展，行政法理論得到進一步的推進與突破，行政與行政法領域逐漸從以新自由主義所倡導的不干涉行政的理念，向以社群主義理念主導的服務行政的方向轉變，“服務與合作”成為行政法的核心和價值取向，相應的，法律價值觀也開始由以權利為本位發展為以公益為本位。

以桑德爾為代表的新社群主義認為，善優先于權利和正義原則，即權利以及界定權利的正義原則必須建立在普遍的善之上。“社群主義所說的普遍的善在現實的社會生活中的物化形式便是公共利益，于是，善優先于權利的社群主義命題便引伸出第二個重要結論，即公共利益優先于個人權利。”④因此，行政法作為規范執法，保障相對人合法權益、維護社會秩序的規范，必須優先考慮保障社會公共利益，并且為其提供制度和包括憲法和普通法律兩個層面的制度根據，具體救濟途徑不僅包括行政方式，更重要的是提起訴訟的方式。

(二)法理基礎:訴的利益理論

訴的利益是指經法律規定，可以利用訴訟途徑給予救助的受損權益。在法治國家，無利益即無訴訟是訴訟的一項基本原則;沒有法律的調整對象，沒有可訴的利益，那么訴訟也將毫無意義，因此，可以說訴的利益是訴訟的前提。法律是多元利益主體在反復斗爭博弈的過程中妥協、創造的產物，而訴訟則是維護合法權益的法定形式，因此訴訟的最高任務就是維護公平正義，即對各方利益的平衡。

在傳統的訴訟當中，矛盾通常發生在平等主體之間，有無法律規定的可訴的利益是比較容易判斷的。然而，社會不斷在發展，科技引領著時代的變化，生活方式也隨之改變，自然而然會出現前所未見涉及公共利益的新型糾紛，如涉及公共利益的消費糾紛、環境糾紛、社會和國家利益糾紛等等，而由于法律的滯后性，這些糾紛背后的事實和利益往往并沒有在現行的法律法規中得到體現，因此，在這種情形下，公益糾紛并不具有法律所規定的可訴利益，公共利益也自然得不到司法的保護。可是，這些涉及公共利益的新型糾紛已然涌現并迫在眉睫，亟需得到解決，這就須要我們重新思考、考量對訴的利益的認識。其實，面對社會的快速發展和生活方式的改變，我們應該得到警示:公民的利益在增多，權利的范圍在不斷擴展，訴的利益的范圍必然呈現出擴大化的要求。時代的發展已經要求我們應當對訴的利益進行重新的、積極的思考，而設立行政公益訴訟則是對時代要求的積極回應，是擴大訴的利益范圍的必然要求，是法治進程中的必然產物。

回顧歷史可以看到，訴的利益的擴大化理論與服務行政理念下的行政法具有相同的價值追求。在西方列強先后過渡到帝國壟斷時期，市場——這只“看不見的手”，已經不能維護市場經濟和社會的秩序。于是，舊的經濟理論已不合時宜，國家的管理理念也發生了很大的改變;相應地，行政的功能也從規范國家權力、保障公民權利等消極方面，逐漸擴大到積極整理環境、干預經濟以及提供社會保障和公共服務與救濟等積極方面。行政的理念更多地轉變為服務，這表明，公民獲得了更多的現代行政所提供的服務，加強了對行政的依賴，進而產生了新的權利形態，諸如消費者權益保護、環境保護、勞資維權等，均進入行政權作用的領域。

在行政法律關系中，由于行政權的主要內容是組織和管理公共事務以及提供公共服務，所以行政法不僅僅是調整行政主體與行政相對人之間的權利義務關系，而且還直接或間接地表現為保護公共利益進而達到維護社會秩序，保護公民的利益的目的。行政法的這種特征，伴隨著現代國家職能的擴大和行政作用方式的多元化，愈發突出。“行政權的這種變化反映到行政訴訟領域，就是要改變長期以來行政訴訟僅僅保護行政相對人主觀權利的單一功能的局面，而且還要能夠糾正違法的行政行為，確保行政法律法規的正確適用和法秩序的形成，以及公共產品和公共服務的持續有效地供給。在此意義上，以‘維護和監督行政機關依法行使職權’為目的的行政訴訟本身即已經具有了一定程度的公益訴訟性質。”⑤正是借助于訴的利益的突破，以維護公共利益為目的的行政公益訴訟在世界大多數法治國家已逐步確立。

(三)憲政基礎:行政公益訴訟是人民主權原則的應有之義

公共權力的起源可追溯到氏族社會，馬克思和恩格斯非常重視公共權力的問題，曾經多次地探討公共權力的起源，并且不斷闡述公共權力是社會公共利益和公共意志的體現。人民主權是現代民主的起源，也是我們國家民主法治的核心和根本原則。人民主權應當是具體的存在，并可通過維護公民的合法權益實現。相應地，建立行政公益訴訟制度，在法律層面確認公民以及其他有關社會主體對公共利益的訴訟權利和主體資格，是人民主權原則在行政訴訟領域的具體體現，也是法治建設中，人民主權原則在司法實踐中的重要落實。行政公益訴訟為人民真實而直接地行使管理國家和社會事務的權利提供了一個重要的途徑，也是人民關心和參與國家和社會公共事務的一項實際行動。可想而知，如果有健全的、行之有效的行政公益訴訟制度，大量的損害公共利益的事件能夠得到最大限度的預防，甚至不會發生，因為人民可以通過法律的力量和法律的途徑對違法的行政作為和不作為進行有效的防范和矯正。救濟與權利相伴而生，如何使公民能夠通過司法訴訟的途徑管理國家事務是我們國家目前法治進程中迫切需要解決的問題，而行政公益訴訟，正是使公民通過法定的途徑，真實而有效地行使參政、議政、管理和監督國家事務的權利。因此，行政公益訴訟制度內在地體現了人民主權原則的內涵和要求，反映了一個國家法治建設水平的高度。

建立行政公益訴訟也是司法制度自身的完善。目前我國的司法制度亟待完善，構建行政公益訴訟是一個重要的方面。隨著社會的發展，與之不相適應的法律制度必將得到修正，司法制度也是如此。現行的司法制度由于未設計完善的公益訴訟程序，一些涉及到公共利益的案件，出現了無從下手的尷尬局面。眾所周知，訴訟是公民維護自身合法權益的最后一道屏障，離開救濟來談權利，權利將成為無法實現的一紙空文，而人民主權也將成為烏托邦式的幻想。因而構建完善的行政公益訴訟制度是對公民權利和公共利益的具體救濟方式，是對司法制度的完善，是維護社會公正和貫徹人民主權原則的最佳印證。

［注 釋］

①蔡虹，粱遠．也論行政公益訴訟［J］．法學評論，2002(3)．

②楊海坤，黃學賢．行政訴訟基本原理與制度完善［M］．北京:中國人事出版社，2005:101．

③楊海坤．現代行政公共性理論初探［J］．法學論壇，2001(2)．

④俞可平．權力政治與公益政治［M］．北京:社會科學文獻出版社，2000:237-238．

⑤黃學賢．訴的利益理論與行政公益訴訟［J］．安徽警官職業學院學報，2008(4)．

［1］蔡虹，粱遠．也論行政公益訴訟［J］．法學評論，2002(3):100-107．

［2］楊海坤，黃學賢．行政訴訟基本原理與制度完善［M］．北京:中國人事出版社，2005:101．

［3］楊海坤．現代行政公共性理論初探［J］．法學論壇，2001(2):26-32．

［4］俞可平．權力政治與公益政治［M］．北京:社會科學文獻出版社，2000:237-238．

［5］黃學賢．訴的利益理論與行政公益訴訟［J］．安徽警官職業學院學報，2008，7(4):9-15．