我國證券監管的現狀及轉型路徑分析

趙 雯

四川省社會科學院，四川 成都 610000

一、證券監管的現狀

(一)中國證監會監管為主導

《證券法》賦予中國證監會對全國證券市場集中統一的監管權。這種政府主導型的監管模式，在解決證券市場的復雜問題，維護證券市場穩定方面取得了有目共睹的成果。在立法方面，證監會制定了《關于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見》、《上市公司重大資產重組管理辦法》等規范性文件，完善退市制度，規范企業并購重組，這些規則辦法在彌補法律、行政法規修改的滯后性方面，發揮了重要作用。在執法方面，來自中國證監會的數據顯示，2014年中國證監會共對55家機構、416名個人作出了行政處罰，罰款金額共計4．68億元，依法對81名被執行人實施了催告程序，依法申請北京市西城區人民法院等有關法院對47名當事人強制執行，共收繳當年及往年罰沒款7．04億元。①針對證券市場中的亂象問題，證監會對多起涉嫌操縱市場、內幕交易、虛假陳述等案件展開調查，并給出嚴厲處罰。

政府主導型的統一監管，具有相當的權威性和執行力，又存在不可忽視的缺陷。第一，縱觀《證券法》的規定，法律賦予了證監會相當大的職權，再加上行政法規、部門規章等規范性文件規定的各種龐大繁雜的職權，造成證監會的權力過分集中和膨脹，極易滋生腐敗。證監會的監管權過于廣泛又缺乏重心——對違法行為的查處，使得證監會過多干預市場，侵犯市場自治，過度監管與監管缺失同時存在。②第二，中國證監會作為國務院的直屬事業單位，其濃厚的行政色彩使其很難成為獨立的監管機構。證券市場建立之初是為國有企業融資提供便利，監管者不免會向國有企業傾斜利好，進行選擇性執法，在利益關系的驅使下難以保持自身的獨立性。

(二)交易所和行業協會自律監管

我國《證券法》將證券市場自律監管權分配于證券交易所和證券業協會。證券交易所是為證券集中交易提供場所和設施的地方，證券業協會是證券業的自律性組織，相對于證監會，二者與證券市場的距離最近，自律監管主體具有政府監管無可比擬的天然優勢——市場信息優勢。在證券市場發生波動時，交易所和行業協會往往最先做出反應，保證了監管的效率。因此，許多國家將自律監管作為政府監管的輔助模式，甚至僅僅依靠交易所和行業協會進行監管。韓國在97年外匯危機之后對證券監管結構進行了重大變革，從行政主導的監管模式轉換為在金融委的集中監管之下強調自律監管機構作用的模式。這種改革在一定程度上提高了證券監管的先進性、公正性和自律性。③英國曾作為自律型監管模式的典型代表，無專門的證券市場法規和全國性的證券監管機構，國家幾乎不對證券市場進行干預。④

我國的自律監管在一定程度上被忽視和弱化，未能發揮其應有的功能作用。第一，自律監管的獨立性較差。《證券法》規定證券交易所章程的制定和修改，上市規則、交易規則、會員管理規則和其他有關規則的制定，須經中國證監會批準，證券交易所的總經理也由證監會任免。證券業協會作為自律監管的另一手段，不論是立法還是政府監管都將其置于一種邊緣化的狀態，其在市場上發言的機會少之又少。第二，自律監管的有效性不足。通常證監會制定出了一項規則或規定，交易所隨即制定出相應的配套規定，其步伐跟隨證監會的腳步行走，在執行相關規定時，不可避免的受到證監會的影響。現行《證券法》以及相關行政法規、規章的規定繁雜，導致證監會和交易所的職能相互重疊，缺乏明確的分工協作，影響了自律監管的有效性。此外，兩地的交易所在對市場交易進行監管時，很可能會考慮地方利益，難以保證公平公正。

二、證券監管轉型的路徑選擇

2014年，國務院出臺《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)要求處理好市場與政府的關系，使市場在資源配置中起決定性作用的同時，更好發揮政府作用，履行好政府監管職能。同時，《意見》指出，強化證券交易所市場的主導地位，充分發揮證券交易所的自律監管職能。以上充分說明證券市場的監管，需要政府監管與自律監管相互配合，不能否定監管，也不能過度監管，應堅持科學監管與適度監管的原則。同時，立法應予以足夠的重視，明確監管主體的法律地位、職能等問題，構建法定的監管框架。

(一)立法先行

證券市場存在高度風險性和不穩定性，在監管制度選擇時，我們必須要衡量該制度是否有助于降低監管成本、提高監管效率、防范風險與保護投資者的利益。⑤首先，現行的法律制度應明晰不同主體的監管職權和后果，合理配置政府監管和自律監管，防止職權相互沖突。在立法設計上，不應過分偏袒某一主體，而應針對該主體的優勢和特征，結合市場的需求，設定適中有度的監管模式。其次，針對證券市場出現的亂象問題，立法應予以足夠重視，加大對操縱市場、內幕交易、虛假陳述等違法行為的處罰力度。第三，在注冊制正式實施之前，逐步完善信息披露制度、退市制度等配套的法律制度，減少證券市場中的信息不對稱，創造公正透明、公平競爭、優勝劣汰的市場環境。第四，針對滬港通以及未來可能運行的深港通制度，法律應做出及時修改，將一部分新出現的監管客體納入監管框架中，調整相應的監管理念和模式。

(二)堅持科學監管與適度監管

我國當前的證券監管體制面臨轉型的現狀，究其原因在于現行的證券監管體制存在諸多不利于證券市場發展與投資者保護的問題。在一些方面監管過度的同時，對于另一些方面，監管卻觸及不到實質層面，造成監管真空。監管者在簡政放權的同時，出于自身利益的考慮，下放的往往是“沒有實權”的權力，無法改變監管過度的局面。放權者與收權者缺乏必要的銜接與配合，無法發揮監管權的實效。證券監管的轉型是一項宏大復雜的工程，長期形成的監管局面與傳統的監管思維，致使證券監管轉型面臨巨大的挑戰。在立法修訂的同時，必須轉變傳統的監管理念，堅持科學監管與適度監管的理念，合理分配監管權限。市場可以自我消化的元素應回歸市場本身，政府必須把關的事項有針對性地移到事中、事后監管，自律組織監管更為合適的，應當適度轉移下放監管權力。

(三)利用大數據進行監管

在監管方法上，亞洲國家和地區普遍強調管理手段的現代化，充分運用計算機輔助管理，尤其是實時清算系統在金融監管中的運用，促進金融機構日常監督、現場檢查和外部審計的有機結合。⑥如今，大數據應用于金融的各個領域，可以降低監管成本，提高監管效率，監管有效性也將大幅提升。證券市場的復雜多變決定了傳統的監管手段已經不能滿足良性監管和風險控制的需要。通過設計一套完備的數據監控系統，將上市公司、證券公司、廣大投資者等市場參與者納入進來，配合證監會和交易所、證券業協會的監督管理系統，動態實時地進行數據監控和分析整合，同時可以對被監管對象進行信用收集和分析，建立證券監管的“黑名單”，定期進行信息披露。

［注 釋］

①中國證監會網站［EB/OL］．www．csrc．gov．cn，2015-3-2．

②吳越，馬洪雨．證監會與證券交易所監管權配置實證分析［J］．社會科學，2008(5)．

③盧恩泳．韓國證券監管機制的發展與改革［J］．法學家，2008(4)．

④李哲．金融監管制度下的證券監管:發達國家的基本經驗及啟示［J］．社會主義研究，2013(2)．

⑤李園丁，孫濤．金融業監管體制選擇的比較研究［J］．國際金融研究，2001(6)．

⑥范健，王通平．亞洲國家和地區證券監管趨同對中國的啟示［J］．南京大學學報(哲學．人文科學．社會科學版)，2012(2)．