司法改革背景下 檢察機關(guān)偵查權(quán)與部門機構(gòu)設(shè)置調(diào)整

司法改革背景下檢察機關(guān)偵查權(quán)與部門機構(gòu)設(shè)置調(diào)整

張怡然

天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380

摘要：在新一輪的司法改革背景下，檢察改革也逐漸走進視野之中，對于檢察機關(guān)而言既是機遇又是挑戰(zhàn)，改革已經(jīng)走向深水區(qū)，從機制慢慢的走向體制，梳理當(dāng)前檢察機關(guān)部門設(shè)置情況，尤以自偵部門來看，舊有體制下的部門機構(gòu)設(shè)置越來越成為檢察機關(guān)偵查權(quán)順利行使的阻礙，權(quán)責(zé)不明，上下關(guān)系不順，專業(yè)化不突出，始終掣肘著檢察機關(guān)的偵查權(quán)。隨著司法改革的深入推進，為檢察機關(guān)部門機構(gòu)的調(diào)整提供了理論支撐與外部保障，以此作為突破口和切入點，從而促使檢察機關(guān)能夠更好地行使偵查權(quán)。

關(guān)鍵詞：檢察改革；職務(wù)犯罪偵查部門；偵查權(quán)；機構(gòu)設(shè)置

中圖分類號：D925.2

作者簡介：張怡然(1991-)，女，漢族，天津人，法學(xué)學(xué)士，天津市西青區(qū)人民檢察院公訴科書記員。

司法體制作為政治體制的重要組成部分。在加強社會主義民主政治制度和推進法治中國建設(shè)提出明確要求的前提下，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在全面深化改革的關(guān)鍵時期，從機制到體制對司法改革的內(nèi)容提出了具體細致的要求，為貫徹依法治國的戰(zhàn)略部署，加強社會主義法治國家建設(shè)，在健全完善司法制度的過程中，將科學(xué)合理的配置司法權(quán)力，嚴格規(guī)范司法權(quán)力的運行機制作為首要內(nèi)容。

身處變革時代的檢察機關(guān)，其自身面臨著壓力與機遇，如何進一步保證司法公正，提高司法公信力，尤其是完善確保依法獨立公正行使檢察權(quán)，以及依法獨立公正行使職權(quán)，是檢察機關(guān)面臨的首要難題。作為檢察權(quán)重要內(nèi)容的偵查權(quán)首當(dāng)其沖。檢察改革，應(yīng)從我國的基本國情出發(fā)，從檢察權(quán)的運行規(guī)律和檢察實踐出發(fā)，建立健全公正、高效、權(quán)威的檢察新體制，通過良好的整體框架，提高檢察隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平，從而為檢察機關(guān)偵查權(quán)的行使奠定良好的基礎(chǔ)。從檢察機關(guān)分批次分階段的改革進程來看，應(yīng)當(dāng)認識到，檢察機關(guān)偵查權(quán)內(nèi)部配置與檢察機關(guān)辦案組織改革是檢察改革的重要內(nèi)容，也是優(yōu)化檢察機關(guān)偵查權(quán)配置必然要求。

檢察機關(guān)的辦案組織是檢察機關(guān)偵查權(quán)運行的重要組織載體，也是檢察機關(guān)的內(nèi)部組織和管理形式，對檢察機關(guān)偵查權(quán)的行使發(fā)揮著十分重要的作用。因此，辦案組織的改革應(yīng)該是改革的首選和切入點。只有先行將行使檢察機關(guān)偵查權(quán)的辦案機構(gòu)設(shè)置改革好，才能為改革奠定良好的布局和出發(fā)點，打下堅實的基礎(chǔ)。

作為檢察機關(guān)偵查權(quán)的重要組成部分，職務(wù)犯罪偵查工作在新一輪的檢察改革背景下，如果想要有序推進發(fā)展，科學(xué)的合理配置是改革的動力源，從推進職務(wù)犯罪偵查部門的機構(gòu)設(shè)置改革入手，強化檢察機關(guān)偵查權(quán)的獨立性，使其依法獨立行使職權(quán)，理順上下級關(guān)系，提高檢察機關(guān)偵辦水平，助力我國檢察工作與法治建設(shè)。

一、當(dāng)前我國職務(wù)犯罪偵查部門機構(gòu)設(shè)置設(shè)置情況

我國在檢察制度的設(shè)計方面受前蘇聯(lián)影響很深，特別是在檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)以及相對獨立的憲法地位上，與前蘇聯(lián)檢察制度一脈相承。而在組織領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置上，根據(jù)我國國情，將檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制由垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)。但在實踐中，由于對檢察機關(guān)的管理長期套用行政管理模式，從對外來說，檢察機關(guān)按照行政區(qū)劃設(shè)置，財政來源地方化，干部任免地方化，人員進出地方化；從內(nèi)部管理來說，檢察機關(guān)包括下屬的反貪局等職能部門，多仿照行政機關(guān)設(shè)置了層級分明、上命下從的主機審批制度。

具體到職務(wù)犯罪偵查部門，在省級范圍內(nèi)，是按照省、市、區(qū)縣檢察院分別內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查部門，在縱向上按照查案對象的行政職級，在橫向上按照單位所在地等原則來劃分管轄權(quán)。在內(nèi)部管理上，辦案實行嚴格的三級審批制，每一個辦案階段、辦案決策、都須由承辦人寫好請示報告后，由科長、分管局長、分管副檢察長層層審批，重大疑難復(fù)雜案件的處理色和那只須有檢察長、檢察委員會作出最終決策。這種機構(gòu)設(shè)置模式最初是與我國幅員遼闊、經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展狀況和程序不一相適應(yīng)的，結(jié)合各地區(qū)自身的特點、以及地區(qū)間發(fā)展的不平衡，各地方檢察機關(guān)在警方保障、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法水平等方面體現(xiàn)出相當(dāng)程度的差別。

通過層層審批的方式，最初是能夠適應(yīng)職務(wù)犯罪偵查工作的開展，層層把關(guān)的模式，保障了辦案質(zhì)量的同時，也與地方的政治經(jīng)濟文化相契合，提高了辦案效率，也有利于辦案部門的內(nèi)部溝通，在一定階段和時期起到了積極的作用。

可是，我們應(yīng)當(dāng)看到，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，法治思想的要求進步，反腐實踐工作的日益復(fù)雜化，這種帶有濃厚地方化與行政化色彩的行政管理體制，逐漸暴露出了其自身固有的不足，職務(wù)犯罪偵查部門機構(gòu)設(shè)置的體制性障礙越來越掣肘著檢察機關(guān)偵查權(quán)的行使，其瓶頸性的問題也難以適應(yīng)司法改革框架下的新要求，影響了職務(wù)犯罪偵查工作的推進和提升，主要體現(xiàn)在：

(一)職務(wù)犯罪案件以行政區(qū)劃作為管轄的劃分依據(jù)，導(dǎo)致辦案工作不可避免地受制于地方，在具體個案中，牽涉到利益糾葛，國家、個人、地方團體深陷其中，辦案部門的獨立行使檢察權(quán)、偵查權(quán)較難實現(xiàn)，且越到基層辦案越容易受到地方權(quán)力和人情因素的干擾。

(二)弱化了上級部門對下級部門的領(lǐng)導(dǎo)，難以發(fā)揮職務(wù)犯罪偵查部門的整體性力量，上級僅在個案中進行指導(dǎo)，而未形成常態(tài)性的針對重點行業(yè)、易發(fā)案件領(lǐng)域統(tǒng)一組織力量、調(diào)配資源開展規(guī)模化偵查格局。更重要的是對當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查中的法律適用監(jiān)督更多來自同一訴訟程序，而不是上下級部門。

(三)對于跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的案件線索，特別是現(xiàn)在舉報往往出現(xiàn)一信多投，因為區(qū)域管轄限制影響力線索信息的整合，以及案件的深挖。

(四)當(dāng)前“小而全”的職務(wù)犯罪偵查部門布局模式，無形中造成了偵查資源人、財、物的浪費，并不符合職務(wù)犯罪案件查辦時大兵團作戰(zhàn)的辦案特點。職務(wù)犯罪偵查部門內(nèi)部層級過多，造成檢察官對案件責(zé)任歸屬的缺失。

長期以來，在辦案工作實踐中形成的層層審批制度，具有濃厚的行政色彩，導(dǎo)致“誰都在辦案，誰都不負責(zé)”的問題。具有決策權(quán)的部門負責(zé)人往往不親自承辦案件偵查工作，而一線辦案人員的相對獨立性、主觀能動性又在個案中受挫，以致造成案件承辦人不敢決策，不愿決策，影響了辦案效率，從長遠看也不利于職務(wù)犯罪偵查工作素能的發(fā)展和提升。

查案工作缺乏專業(yè)化，不能適應(yīng)日趨復(fù)雜的職務(wù)犯罪形勢。在具體職務(wù)犯罪偵查中，職務(wù)犯罪偵查部門力量分散導(dǎo)致無法形成合力，同時人手制約了偵查工作的專業(yè)化。這一方面導(dǎo)致偵查工作過于被動，不能及時主動深入地發(fā)現(xiàn)犯罪。另一方面由于社會分工日益細化，各行業(yè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出較大差別，作案手段愈加隱蔽智能專業(yè)。由于偵查部門自身內(nèi)部的不分專業(yè)，使得辦案人員缺少了應(yīng)對專業(yè)性和主動性，導(dǎo)致偵查犯罪的突破口把握不準，辦案手法仍較為單一，辦案方式較為粗放，影響力辦案的力度和效率。

二、司法改革背景下，推進職務(wù)犯罪偵查機構(gòu)改革的構(gòu)想

(一)職務(wù)犯罪偵查部門機構(gòu)設(shè)置的整體框架構(gòu)思

基于上文所述，各基層檢察院均設(shè)立職務(wù)犯罪偵查部門，造成了力量的分散，資源的浪費，且不可避免地受到地方因素、人情因素及其他因素的干預(yù)，偵查權(quán)的獨立性不能體現(xiàn)，也不利于在查案中達到辦案效果，辦案工作的專業(yè)性也沒有體現(xiàn)出來。

先改變原有省級以下檢察院三級職務(wù)犯罪偵查部門的

架構(gòu)，在省級檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查部門，然后下設(shè)若干職務(wù)犯罪偵查分局。即職務(wù)犯罪偵查部門脫離市級、區(qū)縣級檢察機關(guān)的管理，直屬于一個總的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，在檢察院的框架下，建立一個統(tǒng)一、高效、權(quán)威的職務(wù)犯罪案件查案機構(gòu)，保證檢察機關(guān)偵查權(quán)有效實現(xiàn)，提高反腐效果。

(二)針對具體職務(wù)犯罪偵查分局的劃分模式參考

首先是大區(qū)域設(shè)置模式，即在分局管轄權(quán)劃分時，將若干行政轄區(qū)合并，一個分局負責(zé)查辦若干行政轄區(qū)的職務(wù)犯罪案件。此處突出了檢察機關(guān)行使偵查權(quán)的去地方化，使得自偵部門能夠跨越好幾個行政區(qū)域范圍來獨立地行使偵查權(quán)。同時也能夠?qū)⒏鞑块T較為分散的資源整合到一起。

其次是大區(qū)域下與專業(yè)化相結(jié)合的設(shè)置模式，在大區(qū)域劃分之后，在每個分局的內(nèi)部按照行業(yè)領(lǐng)域及犯罪特點的不同下設(shè)辦案組?？梢杂欣販p少偵查工作的地方因素干擾，又突出了自偵工作的查案規(guī)律和專業(yè)化要求，彰顯了檢察改革的總體要求。通過對不同的行業(yè)和領(lǐng)域的劃分，不斷增強了自偵部門查案專業(yè)化趨勢，使得自偵人員走上專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化道路。同時也能使檢察官們能夠有針對性有范圍地去著手了解相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的特點，主動去研究其中容易引發(fā)貪腐的行業(yè)漏洞，加強偵查的精度，也提升了辦案的主動性，可以更加不依賴線索舉報地去展開調(diào)查。

檢察機關(guān)職務(wù)犯罪部門從地方行政中慢慢剝離，省級以下檢察機關(guān)人、財、物的統(tǒng)一管理是物質(zhì)基礎(chǔ)，并將職務(wù)犯罪偵查部門上提至省一級檢察機關(guān)轄屬，使得在職務(wù)犯罪案件查辦中，只受省級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，盡量弱化了地方的干預(yù)和影響，以確保檢察機關(guān)獨立行使偵查權(quán)。

打破原有的基層職務(wù)犯罪偵查部門小格局設(shè)置，實現(xiàn)將分散辦案力量有效整合在一起，集中辦案力量和辦案資源，提升辦案力度，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域，高效調(diào)配集中力量。

三、結(jié)語

檢察機關(guān)部門機構(gòu)設(shè)置的調(diào)整，所做的一切最終都都是向著職務(wù)犯罪偵查一體化努力的，建設(shè)反腐查案偵查一體化機制，保障檢察機關(guān)有效獨立行使偵查權(quán)，實現(xiàn)其基本職權(quán)，既符合檢察改革價值目標的同時，也順應(yīng)了反腐組織機構(gòu)設(shè)置形式的潮流和趨勢。

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