行政拘留檢察監(jiān)督的必要性和可能性——以基層檢察室工作為視角

洪 濤 黃沈毅

杭州市余杭區(qū)人民檢察院，浙江 杭州311100

筆者所在的駐余杭組團檢察室自2010年成立以來，逐步的建立了與基層派出所、中隊之間的監(jiān)督配合機制，通過實踐證明，檢察機關應當也能夠通過基層檢察室對行政拘留類行政處罰案件展開法律監(jiān)督。

一、檢察機關對行政拘留類案件開展監(jiān)督的必要性和法律依據

(一)行政拘留的特殊性決定了其需要加強檢察監(jiān)督

行政拘留是一項剝奪人身自由的行政處罰，是對公民權利影響重大的一種處罰行為。且行政拘留決定一旦出現(xiàn)錯誤，其造成的公民人身權利的損害具有不可逆性，只能通過國家賠償的方式進行補償，會造成較惡劣的社會影響。

(二)行政拘留具有適用的廣泛性決定其需要加強檢察監(jiān)督

行政拘留在日常行政執(zhí)法過程中被大量的使用。“從《治安管理處罰法》第三章‘違反治安管理的行為和處罰’設定的條文看，這一章共計54條，只有3個條文未設行政拘留，設行政拘留的條文占94%……從違反治安管理行為及其處罰設定的具體的條、款、項來看，共計127項，可直接適用行政拘留(含單處拘留和可以直接選擇拘留)的84項，占處罰總項的66%”①。從檢察室日常工作數據來看，也證明了這一點。僅2013年全年，駐余杭組團檢察室共審查了轄區(qū)五個派出所和一個交警中隊報來的行政拘留案件744件825人，同期駐余杭組團檢察室轄區(qū)五個派出所、一個刑偵中隊和一個交警中隊報來審查的刑事案件只有101件161人。

(三)行政拘留類案件的準刑事性決定了其需要加強檢察監(jiān)督

行政拘留是一種行政處罰，這是無疑的。行政相對人可以通過行政復議和其他司法救濟途徑開展救濟，看似并不需要檢察機關介入監(jiān)督，但事實上行政拘留案件和一般的行政處罰類案件還是有所區(qū)別。由于行政拘留處罰的違法行為較一般違法行為更為嚴重，往往游離在犯罪與一般違法的邊緣，所以其與刑事案件之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，往往是刑事案件的起點。就治安管理處罰法來看，幾乎每個涉及行政拘留的條文都能對應一個刑事犯罪的罪名。正因為實踐中涉及到行政拘留的行政案件多具有準刑事性，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第五十一條特別作出規(guī)定:“對發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構成犯罪的，應當按照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》辦理。”然而，判斷一個行為是否構成犯罪需要嚴格的審查。檢察室在對基層派出所、中隊行政拘留類行政處罰案件的檢查過程中發(fā)現(xiàn)，由于部分案件缺乏嚴格的外部審查，在司法實踐中出現(xiàn)了一些問題。

1．在行政拘留類行政處罰案件辦理過程中存在以行政處罰代替刑罰的可能性

派出所辦理的妨礙公務類行政處罰案件，常有發(fā)生執(zhí)行公務人員和被執(zhí)法人員發(fā)生身體沖突，并造成執(zhí)法人員人身傷害的情形。按照《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定的要求》第七十五條的規(guī)定，列舉了三種應當進行傷情鑒定的情形，但不包括構成輕微傷的情形。在妨礙公務違法行為處理的司法實踐中，造成公務人員輕微傷的就很有可能構成妨礙公務罪。是否進行傷情鑒定，往往只需辦案人員憑個人經驗判斷。而且，輕微傷如果不能及時進行傷情鑒定，在一段時間后即可能無法進行鑒定。從程序上看，行政案件的辦理似乎沒有什么問題，但是實際上行政拘留處罰有可能替代了刑罰，而這種替代的產生可能往往只需要辦案人員的經驗判斷。在其他一些行政拘留類案件的辦理中，由于辦案人員只以行政案件辦理的角度去辦理行政拘留類案件，我們也發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)了類似問題，如在辦理吸毒類行政拘留案件過程中對被容留人年齡審查的忽視等。

2．由于行政案件辦理程序要求和刑事案件辦理程序要求的差異，導致行政拘留類案件轉化為刑事案件后部分證據效力存在瑕疵

在司法實踐中，刑事案件由行政處罰案件轉化來的比例在所有刑事案件中占有較大的比例。因為程序要求的不同，導致在銜接的過程中會出現(xiàn)一些問題。如詢問未成年人的問題，在涉及未成年人的行政拘留類處罰案件辦理過程中，詢問未成年人是否必須有合適成年人在場基層派出所之間并沒有形成統(tǒng)一的認識，對于無法聯(lián)系到監(jiān)護人的，實踐中很多派出所就在合適成年人不在場的情況下進行詢問。后在案件辦理過程中又發(fā)現(xiàn)已滿16周歲未滿18周歲的未成年人已經涉嫌刑事犯罪，于是將行政案件轉化為刑事案件。轉化之后就會出現(xiàn)一個問題，首次詢問筆錄由于存在沒有合適成年人在場的瑕疵，在刑事程序中就無法作為證據使用。

(四)檢察機關對行政拘留類案件開展法律監(jiān)督有充分的法律依據

綜上我們看到，行政拘留類案件中存在著許多刑事立案監(jiān)督的線索，而立案監(jiān)督是檢察機關一項重要的法律監(jiān)督職能。可見檢察機關對行政拘留類行政案件的監(jiān)督并不是創(chuàng)新了一種新的法律監(jiān)督，而是現(xiàn)有檢察機關的偵查監(jiān)督部門法律監(jiān)督職能的延伸。行政拘留類行政處罰案件的準刑事性要求檢察機關在行政處罰環(huán)節(jié)對案件依法開展證據、程序的審查。“我國憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。如果僅按照字面理解，那么這里檢察機關的‘法律監(jiān)督權’應當是一種廣泛性的、一般性的監(jiān)督:‘凡進入法律活動，包括行政、民事、經濟和刑事法律活動，均屬檢察監(jiān)督的范圍。’”②檢察機關對這樣重大的涉及到公民人身自由的行政處罰行為，完全有必要而且也有能力開展監(jiān)督。

二、基層檢察室開展行政拘留類案件法律監(jiān)督的途徑和方法

(一)以基層檢察室為主體開展行政拘留法律監(jiān)督

對行政拘留類案件的審查，檢察機關對應的法律監(jiān)督職能部門應當為偵查監(jiān)督部門。然而，行政案件辦理一般是由公安局下屬的基層派出所、中隊完成的，由于基層派出所、中隊往往分布的較為分散，且每個月辦理的行政案件數量龐大、案件辦理的時間周期短，檢察院偵查監(jiān)督部門的力量不足以對轄區(qū)范圍內派出所、中隊辦理的行政拘留類案件進行監(jiān)督，這也是檢察機關之前沒有能夠有效開展行政拘留案件監(jiān)督的一個重要原因。而基層檢察室的興起，恰好解決了這個問題，由偵查監(jiān)督部門將行政拘留類案件監(jiān)督審查工作的權力讓渡給基層檢察室，由各個基層檢察室對各自轄區(qū)內的案件開展監(jiān)督。駐余杭組團檢察室的實踐證明，這是可行的。而且，行政案件辦理期限較短，需要高效率的監(jiān)督，基層檢察室機動靈活的特點正好能夠適應對行政拘留監(jiān)督的需要。

(二)基層檢察室開展行政拘留類案件法律監(jiān)督的具體方法

基層檢察室對基層執(zhí)法部門的行政拘留執(zhí)法監(jiān)督“是一種監(jiān)督而不是制約;是程序性的督促而非實體性的約束;是主動性、事由性的督促糾正而有別于被動性、日常性的審查批準。”③駐余杭組團檢察室針對轄區(qū)行政拘留類處罰案件較多的情況，采用了先備案審查，通過篩選有針對性的對重點行政拘留案件進行具體審查的方法。每個月初由基層派出所、中隊將本月行政拘留案件的簡要情況報送給檢察室，再由檢察室從報來的案件中選取認為有必要審查的案件通過走訪派出所、中隊查閱案卷進行書面審查，必要時可以找承辦人了解情況了解案情。

在審查過程中，檢察室選取案件的標準是以下三個方面:一是可能涉及刑事犯罪的。二是案件涉及人身傷害和財產損失的。三是在當地具有較大影響的。審查的角度有四個，一是行政案件是否可能涉及刑事犯罪，有無刑事犯罪立案監(jiān)督的線索;二是對可能轉化為刑事案件的行政拘留類案件進行證據和程序的全面審查;三是在行政案件辦理過程中有無涉及瀆職侵權或其他職務犯罪行為;四是行政案件辦理本身有無程序瑕疵和證據瑕疵。

“檢察機關對行政行為的監(jiān)督不同于上級行政主體對下級行政主體的內部監(jiān)督，它體現(xiàn)的是外在的一股獨立的監(jiān)督力量，這就意味著檢察機關對行政行為不具有實體處分的權力，而只有就有關行政行為向有關行政主體提出意見或建議的權力。”④對行政案件可能涉及刑事犯罪的，檢察室將行政案件相關證據進行復印，向院偵監(jiān)部門移送立案監(jiān)督的線索;對可能轉化為刑事案件的行政拘留類案件中發(fā)現(xiàn)在取證和程序上可能出現(xiàn)瑕疵的，聯(lián)合院審查監(jiān)督部門對案件辦理及時提出指導性的意見建議;對行政案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)的涉及瀆職侵權或者其他職務犯罪的，將線索移送給相關職能部門;對案件辦理過程中存在程序和證據瑕疵的，向派出所、中隊提出糾正的建議。

三、檢察機關開展行政拘留監(jiān)督遇到的問題

盡管檢察機關確實應當對派出所、中隊的行政拘留開展監(jiān)督，而且基層檢察室的興起也為行政拘留案件監(jiān)督提供了可能性。但是在實踐中我們還是遇到了一些急待解決的問題，單靠檢察室自身的力量是難以得到解決的。

(一)缺乏明確的監(jiān)督配合法律依據

余杭區(qū)人民檢察院通過和當地公安部門簽訂了一系列的監(jiān)督配合文件，以這些文件為依據開展了執(zhí)法監(jiān)督，但是在監(jiān)督過程中我們也發(fā)現(xiàn)公安系統(tǒng)主動接受監(jiān)督的意識還不強。不管是檢察系統(tǒng)外部還是內部，對基層檢察室開展行政案件監(jiān)督在認識上還有分歧。同時，由于行政案件辦理的周期較短，要充分發(fā)揮基層檢察室及時高效的特點，需要進一步加強對行政案件辦理的及時監(jiān)督，這就要求基層派出所、中隊及時將案件情況告知檢察室，這對基層派出所、中隊提出了更高的配合要求。需要上級檢察部門和公安部門之間制定明確具體的操作規(guī)范來指導基層派出所、中隊和基層檢察室之間的監(jiān)督配合。

(二)缺乏統(tǒng)一的內部操作規(guī)范

盡管檢察室在實踐中已經對行政拘留案件的審查形成了一定的內部操作規(guī)范，但是和院偵監(jiān)部門、公訴部門和職務犯罪偵查部門之間仍然沒有形成有內部約束力的配合機制，也缺乏具體的操作規(guī)范。需要上級檢察部門制定明確具體的操作規(guī)范來指導檢察各業(yè)務部門和檢察室之間的協(xié)作配合。

［ 注 釋 ］

①李春華．對行政拘留需加強檢察監(jiān)督［N］．檢察日報，2009－3－6．

②宋巍生．關于檢察監(jiān)督的思考［J］．中國刑事法雜志，2000(1)．

③陳寶富，李文軍．行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的檢察法律監(jiān)督［J］．天津政法管理干部學院學報，2009(2)．

④吳婷婷．我國行政檢察監(jiān)督的制度構想［EB/OL］．正義網，2014－3－10．

［1］李春華．對行政拘留需加強檢察監(jiān)督［N］．檢察日報，2009－3－6．

［2］宋巍生．關于檢察監(jiān)督的思考［J］．中國刑事法雜志，2000(1)．

［3］陳寶富，李文軍．行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的檢察法律監(jiān)督［J］．天津政法管理干部學院學報，2009(2)．