社會(huì)調(diào)解機(jī)制存在的問(wèn)題及對(duì)策初探

菅 巨

重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045

社會(huì)調(diào)解機(jī)制作為多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，完善國(guó)家治理體系，促進(jìn)社會(huì)主義法治發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的作用在社會(huì)傳統(tǒng)思想的影響下，“無(wú)訟是求，調(diào)處息爭(zhēng)”和“以和為貴”的觀念一直為社會(huì)大眾所認(rèn)可，公民對(duì)于采用社會(huì)調(diào)解方式解決糾紛也普遍接受。特別是2011年《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》正式實(shí)施后，社區(qū)調(diào)解機(jī)制有了正式的法理依據(jù)后，社會(huì)調(diào)解機(jī)制的糾紛解決功能的重要性更是日益凸顯。目前，社會(huì)調(diào)解機(jī)制仍然處在發(fā)展階段，社會(huì)調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建還不夠完善，存在許多問(wèn)題影響其優(yōu)勢(shì)功能的發(fā)揮，亟待解決。

一、社會(huì)調(diào)解機(jī)制存在的問(wèn)題

(一)社區(qū)調(diào)解組織的財(cái)政保障不足，使用與監(jiān)管不到位

當(dāng)前，社區(qū)調(diào)解組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依賴政府的財(cái)政支持。不可否認(rèn)，地方政府對(duì)社區(qū)調(diào)解組織的財(cái)政經(jīng)費(fèi)給與了一定支持，但是社區(qū)調(diào)解組織的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的短缺依然是難以回避的問(wèn)題。財(cái)政經(jīng)費(fèi)的短缺直接導(dǎo)致日常工作的停滯甚至調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)無(wú)法正常進(jìn)行。此外，社區(qū)調(diào)解調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的管理使用存在規(guī)范不嚴(yán)的情況，社區(qū)調(diào)解調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)監(jiān)管檢查工作有待加強(qiáng)，弄虛作假、瞞報(bào)虛報(bào)的問(wèn)題突出。

(二)基層社區(qū)調(diào)解員配備不足，處理的調(diào)解案件多

當(dāng)前，社區(qū)調(diào)解員處理的社區(qū)糾紛案件逐年遞增，而社區(qū)調(diào)解員卻嚴(yán)重配備不足，專職社區(qū)調(diào)解員尤其欠缺。社區(qū)調(diào)解員在處理糾紛時(shí)，還要兼顧承擔(dān)維穩(wěn)、治安、社會(huì)救助、事業(yè)等其他工作。社區(qū)調(diào)解員無(wú)法保證有充足的時(shí)間和精力投入到解決社區(qū)糾紛工作當(dāng)中去，大量需要處理的調(diào)解案件被積壓下來(lái)，基層社區(qū)調(diào)解員工作壓力大。

(三)社區(qū)調(diào)解員的工作能力有待提升

社區(qū)調(diào)解員的來(lái)源多樣，社區(qū)調(diào)解員的主體大多以退休人員為主，文化水平層次較低。由于目前社區(qū)調(diào)解員的存在編制混亂的情況，付出與待遇不成正比，導(dǎo)致一些社區(qū)調(diào)解員工作積極性不高。同時(shí)，盡管各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)定期對(duì)社區(qū)調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但是實(shí)際效果并不理想。社區(qū)調(diào)解員的調(diào)解技巧與方法陳舊，業(yè)務(wù)性工作缺乏必要的法律知識(shí)和調(diào)解技術(shù)支持。

(四)司法機(jī)關(guān)與社區(qū)調(diào)解組織之間的訴訟與調(diào)解對(duì)接不通暢，有待加強(qiáng)

由于立法的原因和社區(qū)調(diào)解的現(xiàn)狀，在司法實(shí)踐中，社區(qū)調(diào)解工作存在公信度不高和調(diào)解結(jié)果無(wú)保障力的問(wèn)題，社區(qū)調(diào)解結(jié)果的司法確認(rèn)率不高，司法機(jī)關(guān)與社區(qū)調(diào)解組織之間的調(diào)解工作交叉，極大浪費(fèi)了人力、財(cái)力、物力。社區(qū)調(diào)解組織與司法機(jī)關(guān)，尤其是法院，在社區(qū)調(diào)解與法院調(diào)解、訴訟規(guī)范之間的銜接機(jī)制缺失，缺乏具體程序上的設(shè)置，社區(qū)調(diào)解機(jī)制的調(diào)解糾紛實(shí)效作用無(wú)法正常發(fā)揮。

二、社區(qū)調(diào)解機(jī)制存在問(wèn)題的改進(jìn)對(duì)策

(一)增強(qiáng)社區(qū)調(diào)解組織的民間性組織功能

社區(qū)調(diào)解組織應(yīng)強(qiáng)化自我管理、自我教育、自我服務(wù)的管理模式，避免受到來(lái)自司法行政機(jī)關(guān)的干擾。社區(qū)調(diào)解機(jī)構(gòu)應(yīng)該依托社區(qū)居民的支持，保持非盈利性機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，避免因?yàn)閷?duì)行政機(jī)關(guān)的隸屬導(dǎo)致糾紛雙方對(duì)其中立性和公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響糾紛雙方接受社區(qū)調(diào)解的積極性和主動(dòng)性。①社區(qū)調(diào)解組織應(yīng)保持自治的特性，在司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，避免公權(quán)力介入、干預(yù)具體糾紛調(diào)解。在調(diào)解糾紛時(shí)，應(yīng)采取積極主動(dòng)的方式，堅(jiān)持中立立場(chǎng)，主導(dǎo)糾紛雙方的問(wèn)題解決不偏不倚。

(二)提高社區(qū)調(diào)解員的綜合素質(zhì)，加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的逐步推進(jìn)以及多元化糾紛解決機(jī)制的建立，兼之社區(qū)調(diào)解機(jī)制所具有的消耗成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)，使社會(huì)群體對(duì)社區(qū)調(diào)解機(jī)制的調(diào)解糾紛需求也日益遞增，這也對(duì)社區(qū)調(diào)解員應(yīng)具備的綜合素質(zhì)提出了更高要求。因此，必須加大對(duì)社區(qū)調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)、增強(qiáng)法律知識(shí)水平、提高調(diào)解文書制作的水平。借助專業(yè)知識(shí)，運(yùn)用法治思維和方式，以嚴(yán)謹(jǐn)、公正的態(tài)度調(diào)解糾紛。社區(qū)調(diào)解組織應(yīng)撥的財(cái)政經(jīng)費(fèi)必須及時(shí)到位，爭(zhēng)取政府的支持獲得更多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，避免因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題影響社區(qū)調(diào)解員的工作態(tài)度、社區(qū)調(diào)解組織的建設(shè)。

(三)加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)與社區(qū)調(diào)解組織之間的訴訟與調(diào)解對(duì)接

司法機(jī)關(guān)與社區(qū)調(diào)解組織之間是互補(bǔ)互助的關(guān)系，調(diào)解與訴訟都是糾紛解決的重要方式。推進(jìn)社區(qū)調(diào)解與司法之間的協(xié)同創(chuàng)新，積極推動(dòng)社區(qū)糾紛的在地解決，避免小糾紛轉(zhuǎn)化為大矛盾。司法機(jī)關(guān)應(yīng)為社區(qū)調(diào)解提供糾紛解決的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，指導(dǎo)社區(qū)調(diào)解員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法調(diào)解糾紛，使糾紛能夠在最短的時(shí)間內(nèi)以最低的成本高效調(diào)解。對(duì)復(fù)雜、疑難的糾紛，司法機(jī)關(guān)在社區(qū)調(diào)解機(jī)制無(wú)法解決時(shí)，應(yīng)及時(shí)與社區(qū)調(diào)解組織對(duì)接，通過(guò)立案、法院調(diào)解、裁決等方式，運(yùn)用專業(yè)的法律知識(shí)及時(shí)解決社區(qū)糾紛，提高社區(qū)糾紛解決的效率和效果，避免糾紛擴(kuò)大化。

[注 釋]

①吳曉燕，趙民興．美國(guó)社區(qū)調(diào)解制度的特點(diǎn)及啟示[J]．人民論壇，2012(11)．

[1]徐君．美國(guó)的社區(qū)調(diào)解機(jī)制及其建構(gòu)[J]．中國(guó)行政管理，2013(10)．

[2]龍飛．多元糾紛解決機(jī)制的國(guó)際解決發(fā)展趨勢(shì)[J]．中國(guó)審判新聞周刊，2013(23)．