試論我國《行政復議法》的修改

李秋萍

云南師范大學，云南 昆明 650500

自1999年頒布以來，我國《行政復議法》在解決行政爭議、為當事人提供權利救濟和促進行政機關依法行政等方面發揮了積極作用。“據統計，到2013年，全國各級行政復議機關共收到行政復議申請112 萬件，其中受理101 萬件，審結92 萬件，行政復議綜合糾錯率約為35%。”[1]然而，從實踐情況上看，行政復議的制度優勢和應有功能并沒有發揮出來，《行政復議法》亟需進行修改。①2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”同年發布的《全國人民代表大會常務委員會關于修改＜中華人民共和國行政訴訟法＞的決定》從受案范圍、管轄、執行等方面對《行政訴訟法》進行了“大修”。這些我國法治發展進程中的重大事件使得《行政復議法》的修改更為迫切。

一、修改《行政復議法》需考量的幾個基本問題

《行政復議法》的修改需要從行政復議在我國國家權力架構中的定位出發，以行政權與司法權以及其他國家權力的關系為基礎，充分考量司法最終解決、行政復議的特點及其與其他權利救濟方式的銜接等問題。

(一)司法最終解決

司法最終解決是指“所有涉及個人自由、財產、隱私甚至生命的事項，不論是屬于程序性的還是實體性的，都必須由司法機構通過親自‘聽審’或者‘聆訊’作出裁判，而且這種程序性裁判和實體性裁判具有最終的權威性”[2]。就行政爭議而言，司法最終解決包括兩層含義:第一，按照行政行為可訴的推定，[3]在大多數情況下，即便一些行政爭議在訴諸行政訴訟之前已經動用了行政復議、申訴等救濟方式，當事人仍可以提起行政訴訟。第二，通過行政訴訟所形成的法院裁決是最終的，即“任何其他國家機關、組織或個人無權否定、撤銷法院的裁決”[4]。

(二)行政復議的獨特性

作為“行政系統內部的層級監督制度”[5]，行政復議兼具行政性與準司法性。但需要注意的是，行政復議的行政性與其一定程度的準司法程序應該內在契合，不能也不必完全用“司法性”全部替代行政復議的行政性，而需要用一定程度的“司法性”來補充行政性，丟掉行政性的優勢恰恰丟掉了行政復議制度的優勢。[6]。《行政復議法》的修改需要立足于行政復議這一特性來展開。

(三)行政復議與其他救濟機制的銜接

我國行政救濟方式的種類較為多樣，包括向地方人大常委會的申訴、向行政監察機關提出控告、向行政主管部門的申訴、信訪、行政復議和行政訴訟以及行政賠償。[7]各行政救濟機制均有其特有價值和運作方式。因此，《行政復議法》既要立足于行政復議的特性，還應當考慮與其他救濟機制的銜接，尤其是與行政訴訟的銜接。“作為行政法領域兩種最重要的糾紛解決機制和權利救濟路徑，只有通過行政復議與行政訴訟的有機結合，才能充分發揮各自的制度價值，進而實現對公民基本權利的‘無漏洞’維護。”[8]

二、修改《行政復議法》的主要建議

總的說來，《行政復議法》較之此前的《行政復議條例》在基本原則、復議范圍、審查程序等方面更為完備和科學。然而《行政復議法》的貫徹實施存在公眾知曉率和信任度不高，行政復議辦案質量和效率有待提升，行政復議能力建設亟待加強，行政復議體制和工作機制尚需完善等問題。[9]為充分發揮行政復議的權力監督和權利救濟功能，保持其“經濟、專業、快捷”的制度優勢，提升其“公正性和親和力”，②筆者認為，需要從如下幾個方面進一步完善我國《行政復議法》:

(一)擴大行政復議范圍

總的說來，行政復議并沒有在受理范圍上顯示其在權利救濟和權力監督方面的制度優勢。進一步擴大行政復議的范圍，已成為共識。筆者認為，擴大行政復議范圍應當包括如下內容:第一，從行為上看，“除法律另有規定外，凡行政機關影響公民權利的行為都應該納入復議的范圍”[10]。第二，從主體上看，應當將“屬于公共行政范疇的社會行政”也納入到復議范圍。[11]當然，這一變化需要改變當前“條塊管轄”的行政復議機關模式。

(二)改革行政復議機構

2013年全國人大常委會行政復議法執法檢查的情況反映出行政復議機構存在資源分散，資源配置效率偏低等問題。[12]筆者認為，行政復議機構的改革應立足于其獨立性、公正性和專業性的確保。日本新近對行政復議法的修改，增加了審理員制度。“由復議機關從所屬的職員中指定未參與原行為的職員擔任審理員。由其他內部人員擔任審理員，既可在一定程度上保證審理的公正性和專業性，也沒有增加人員等方面的負擔。”[13]此種立法模式可為我國所借鑒。

(三)完備行政復議的程序

1.引入釋明制度。行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復議機關應進行必要的指導和釋明。此外，行政復議機關應告知行政復議當事人在各個階段的程序性權利、行政復議的期限、附帶性的審查要求、一并提出行政賠償請求等事項，以保障公眾更好地利用行政復議實現權利救濟。

2.改進審查方式。《行政復議法》規定行政復議原則上采取書面審查的辦法。實踐證明，此種模式為“既無益于查明事實、明辨是非，又難免有‘官官相護’、‘暗箱操作’之嫌。”[14]為消除公眾對行政復議“官官相護”的疑慮，有必要改革書面審查的方式，更多地采用當面審理的方式。另外，2007年《行政復議法實施條例》規定了聽證的審理方式。這一規定所涉及的聽證范圍過窄，應進一步擴大聽證程序的適用范圍——不限于“重大、復雜的案件”(涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的案件除外)。

3.構建簡易程序。2004年《全面推進依法行政實施綱要》明確要求“對事實清楚、爭議不大的行政復議案件，要探索建立簡易程序解決行政爭議”。對于案情簡單、爭議不大的行政爭議，如當場作出的行政行為引發的行政爭議，可以適用簡易程序解決。由于行政復議更強調效率，因而其簡易程序的適用范圍應比行政訴訟的簡易程序適用范圍更大。

4.完善調解制度。《行政復議法實施條例》規定了調解的原則、范圍、形式等問題，這些規定仍有進一步完善的必要。第一，應當擴大調解適用范圍，不限于涉及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為的案件和當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。第二，應明確行政復議調解書具有執行力，如果當事人不履行生效行政復議調解書所確定義務的，可以依法強制執行。第三，應禁止反復調解、久調不決。

5.完善和解制度。《行政復議法實施條例》對和解的情形、期限、形式和限制做出了規定，這些規定仍有亟待厘清之處。一是要確定“自由裁量權”和“公共利益”等概念的界定標準。二是要明確行政復議機構對和解進行審查的職責，行政復議機構做出準許或不準許的決定，應及時告知當事人決定的內容及理由。

(四)完善行政復議的宣傳和告知制度

對行政復議的知曉和認可程度決定民眾在多大程度上選擇和接受行政復議作為權利救濟途徑。而從實踐的情況上看，一方面“群眾對行政復議知曉率不高，遇到行政糾紛時愿意選擇行政復議維權的人不多。”[15]另一方面，群眾對行政復議的認可度不高，“當事人在復議后提起訴訟或者信訪的比例偏高。有的省份，法院近三年受理的行政訴訟案件中，30%左右是對行政復議決定不服又打訴訟‘官司’的。”[16]因此，需要加強行政復議宣傳和告知制度的建設。首先，應當廣泛開展宣傳教育，讓公眾知曉行政復議的內涵、作用及基本運作程序。其次，可以采用以案說法、個案釋法的方式增強宣傳教育的效果，消除公眾對行政復議的疑慮。最后，行政機關在做出行政行為時，應當告知相對人和利害關系人其所具有的提起行政復議的權利。

[注 釋]

①目前，修改＜行政復議法＞已列入十二屆全國人大常委會立法規劃、全國人大常委會2014年立法工作計劃和2012年國務院立法計劃，國務院法制辦正在抓緊研究起草行政復議法修訂草案。參見陳麗平.法制辦正抓緊起草行政復議法修訂草案[EB/OL].正義網.http://news.jcrb.com/jxsw/201501/t20150115_1468547.html，2015－10－2.

②有學者指出:“如何提高行政復議的使用率呢?……只有提升行政復議的公正性、親和力，又保持快捷、經濟和專業，這才是根本.”參見余凌云.論行政復議法的修改[J].清華法學，2013(4).

[1]姜洪.行政復議法修訂草案年內提請審議:讓“減壓閥”更管用[EB/OL].正 義 網，http://news.jcrb.com/jxsw/201407/t20140721 _1415871.html，2015－10－2.

[2]陳瑞華.刑事訴訟的前沿問題[M].北京:中國人民大學出版社，2000.

[3]楊偉東.權力結構中的行政訴訟[M].北京:北京大學出版社，2008.

[4]宋爐安.司法最終權——行政訴訟引發的思考[J].行政法學研究，1999(4).

[5]楊海坤，章志遠.中國行政法基本理論研究[M].北京:北京大學出版社，2004.

[6]楊海坤，朱恒順.行政復議的理念調整及制度完善——事關我國＜行政復議法＞及相關法律的重要修改[J].法學評論，2014(4).

[7]姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第六版)[M].北京:北京大學出版社、高等教育出版社，2015.

[8]章志遠.我國行政復議與行政訴訟程序銜接之再思考[J].現代法學，2005(4).

[9]全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查＜中華人民共和國行政復議法＞實施情況的報告.

[10]應松年.把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道[J].法學論壇，2011(5).

[11]余凌云.論行政復議法的修改[J].清華法學，2013(4).

[12]參見[9].

[13]王貴松.日本行政復議改革有新動向[N].檢察日報，2014－9－9.

[14]以書面審查為主難免官官相護暗箱操作之嫌行政復議:聽證審理不可或缺[EB/OL].法制網，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20100702/Articel06003GN.htm，2015－ 10－ 2.

[15]參見[9].

[16]參見[9].