環境刑事治理與行政治理之銜接機制研究

環境刑事治理與行政治理之銜接機制研究

歐陽未

西南科技大學法學院，四川綿陽621000

摘要：環境刑法和環境行政法作為預防和懲治環境違法犯罪行為的兩種法律手段，在環境治理上發揮著重要的作用，二者之間相輔相成，缺一不可。但我國現行環境刑法與環境行政法卻存在內容無法銜接的問題，二者在實踐操作過程中，無法達成有機統一，發揮互相彌補支撐的作用。為全面預防和懲治環境違法犯罪行為，我國立法應盡快完善環境刑法和環境行政法的內容，使其二者能有效結合，發揮共同聯防治理的功能，全面預防和懲治環境違法。

關鍵詞：環境刑法；行政法；銜接；環境法益

中圖分類號：D922.1；D926

作者簡介：歐陽未(1990-)，女，漢族，南充西充人，西南科技大學法學院，主要從事刑法學專業研究。

伴隨我國經濟快速發展所帶來的環境負面問題已日益突顯，并已然發展成為當今中國亟待解決的社會問題。從具體實務上看，國家在運用法律手段治理該問題上，首先運用的是民事、行政治理手段而非刑事治理手段。從涉及的具體案件來看，環境民事治理在《侵權責任法》頒布以前，各地法院對于該類案件最終認定存在環境侵權事實的幾乎為零，究其根源為法院在認定污染行為和污染結果是否存在因果關系問題上難度頗大，更無須說存在環境犯罪。隨著法律的不斷完善，當采取民事治理手段已不能有效解決好因環境問題而產生的大量社會矛盾時，環境行政治理手段和刑事治理手段的介入已刻不容緩。

一、立法現狀

就環境方面的法律而言，環境行政法主要有《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環保法》)、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國森林法》等多部法律，旨運用行政治理手段規范和約束破壞環境和資源的違法行為。由于科技的大力發展和社會的不斷進步，國家已在最近幾年對上述部分法律作了修訂，在調整的范圍和責任承擔等方面作出更加全面、明確的規定；環境刑事法律主要有《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)第六章第六節中明確規定關于環境犯罪的條文，共9條14個罪名。同時，還在第346條對單位環境犯罪以專條的形式加以規定。涉及的主要罪名有：重大環境污染事故罪，將境外固體廢物進境傾倒、堆放、處置罪，非法捕殺、經營珍貴野生動物及其制品罪，非法開采礦產資源罪，進口固體廢物罪，非法捕撈水產品罪，非法狩獵罪，盜伐、濫伐林木罪，非法收購明知是盜伐、濫伐的林木罪，非法采購、毀壞珍貴樹木罪，毀壞耕地罪等。①

二、現行相關刑事規范和行政規范存在缺陷

筆者通過對上述多部行政法律規范，尤其是國家最新修訂的《環保法》和刑事部門法進行對比分析，首先發現多部環境行政法自發布實施至今使用率極低，運用于解決實務問題的次數幾乎為零。其次是這些行政法在應對更為嚴峻的環境問題時，無論在責任追究方面，還是處罰效果上均存在諸多不足，且某些嚴重的，需追究刑事責任的環境違法犯罪行為無法與《刑法》第六章第六節破壞環境和資源保護罪中的14個罪名進行合理銜接。具體表現為：

(一)刑法保護環境法益的范圍有待拓展

從行政法律規范上看，首先，國家對環境的各個法益作了不同的法律規范加以區分保護，例如：關于大氣污染的規定、固體廢物污染的規定、水污染的規定和海洋環境方面的規定等等。其次，從現行的法律規范上看，行政法關于環境保護涉及的主體除了前述幾項之外主要還有土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。幾乎涵蓋了構成環境定義的全部要素，即只有是影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的均可謂是行政法要保護的法益。

從刑事法律規范上看，首先必須明確刑法的罪刑法定主義原則，即只有在刑法條文中被明確規定為犯罪的行為才能被認為是犯罪，才屬于刑法的調整范圍。其次，刑法第六章第六節所被規定為環境犯罪所保護的法益有：土地、水體、大氣、固體廢棄物、水產品、野生動物、野生動物制品、礦藏、珍貴樹木。刑法明確了環境犯罪所要保護的具體法益。所以，對前述保護法益以外的法益實施的犯罪，均不能運用刑事手段予以治理。

刑法與環境保護法之間存在的保護法益的差異性以及行政處罰的局限性，導致部分嚴重危害環境的違法行為得不到應有的懲治，進而給行為人造成僥幸心理，在經濟利益的驅使下，行為人寧愿受最嚴厲的行政處罰，即行政拘留15日，也必然會從事破壞環境的違法行為。法無明文規定不為罪，即使危害行為造成人文資源的嚴重毀損，給國家造成不可估量的財產損失，也無法追究行為人的刑事責任，行為人會高舉“罪刑法定”的旗號為自己免刑責。行政、民事處罰對其已不足為懼。所以，現行刑法對規定環境犯罪所保護的法益遠遠不夠，使得一些重大的應追究刑事責任的破壞環境的行為無法可依，影響刑事懲罰的廣度。

(二)懲治力度過弱

懲治力度，即是環境行政責任的承擔問題，主要指環境行政法律關系的主體在違反法律規范或者不履行相關義務時，而應承擔的否定性的法律后果。根據主體的不同可分為環境行政管理主體所應承擔的責任和環境行政相對人所應承擔的責任。就大多數的民營企業主而言，當環境成本投入遠遠大于其盈利時，僥幸心理油然而生，在未被相關部門查處的期間，企業總是處于盈利，即使最后被環境行政部門查處，最嚴厲的行政處罰在可觀的收入面前亦顯得微不足道。縱觀環環保法第六章之法律責任，在對違法排放、超標排放污染物以及超重點污染物排放總量控制指標排放污染物的處罰上，最高處罰也只是處以資格刑了之，以及環保法第63條，也僅就不構成犯罪的情形予以行政處罰，對于構成犯罪的處罰為何？參照刑法處罰？依據多少條？實際操作中實務部門無法可依。

就刑法而言，立法者卻未考慮過刑法遵循嚴格的罪刑法定主義，由于保護客體有限，只有刑法條文明文規定的幾類客體遭受侵害時，才可能招致刑事處罰。在調整破壞自然生態型犯罪上僅有刑法第338條有規定，從條文內容可看出，一是犯罪的行為對象具有特定性，只有排放、處置和傾倒對人體有直接危害的幾類有毒有害的物質才可能構成污染環境罪，條文以列舉的方式規定的物質性污染的范圍也不全面，不應只限于危險廢物，還應包括其他廢物和其他有害物；二是本罪為實害犯，即只有當危害行為造成一定的侵害結果時才能被認為是犯罪。這在一定程度上降低了犯罪的入罪的標準，對環境犯罪的預防存在一定的滯后性；三是所保護的法益仍然是單純的人的生命、健康和財產等傳統法益，只是間接地保護了環境利益，對于未造成人身傷亡或財產損失，只對環境本身帶來重大損害的行為由于無法可依，所以只能不予處罰，條文并未顧及對公民環境權和環境生態利益的損害。對于實務中普遍出現的其他破壞環境的危害行為，又不屬于上述規定調整范圍的，不利于環境犯罪刑事懲治效果的實現，即不能追究行為人的刑事責任。然而適用行政處罰又不能達到懲罰的目的和預防再犯的可能。所以，即出現刑事治理和行政治理銜接不能的問題。

(三)刑事立法缺乏超前性、系統性

由于環境犯罪的刑事立法存在上述超前性和系統性的缺乏，這就與環境保護法所懲治的違法行為方面，存在刑事懲罰與行政處罰的斷層，無法有效的銜接。“超前性”的缺乏主要體現在刑法條文所保護的環境法益不夠全面，例如缺乏對破壞草原、濕地、自然保護區、自然風景名勝區、國家公園等危害行為進行規制的條文。究其根原為刑法在立法理念上首先重視對人類權利(生命權、健康權和財產權)的保護，忽視了對環境權利的保護。所以在環境犯罪的立法上亦立足于對人類權利的保護，生態環境權利則次之，不僅體現了生態環境權利向人類權利讓渡，使得生態環境法益得不到足夠的重視和保護，還體現了將環境權利看作是人類權利的一種附屬權利。所以，刑事立法在保護環境法益客體上缺乏超前性。

“系統性”的缺乏主要體現在兩方面，一是環境犯罪在刑法分則體系中沒有單獨分章。現行的刑法沒有將環境犯罪作為單獨的某一類客體進行設置，而是將其歸置于妨害社會管理秩序罪中，只是作為其中的一節內容進行規制，體現了刑法保護的是社會管理秩序而非環境本身，使得環境犯罪在整個刑法典中的地位較低，不利于環境犯罪的防御和懲治。二是在罪名規制上范圍較窄，沒有系統。罪名的范圍大小是建立罪名體系的基礎，環境犯罪可分為破壞生態環境的犯罪和破壞生態資源的犯罪上，在破壞環境犯罪的罪名設置過窄，導致環境問題刑事治理與行政治理之間的銜接性不足，某些具體的環境管理行為因為缺乏刑罰的保障而處于政策的空白地帶而難以執行，進而造成環境違法行為的治理效果減弱化。因此，確有必要結合當前環境管理法規中關于環境要素的規定，對相關環境犯罪的罪名進行適當的增補完善。

(四)行政執法與刑事司法之間缺乏溝通協調機制

目前，我國環境犯罪呈現的總趨勢大致為：犯罪黑數過大，懲治率偏低，不利于發揮后置法對環境犯罪的一般預防的功能。當然，致使這一現象產生的的原因是多方面的，不僅與部分地方政府、環境行政機關為了短期的地方經濟利益，對環境違法犯罪不作為，即不查處或者以行政處罰代替刑罰有關，也與環境犯罪本身的復雜性、間接性、潛伏性、長期性等特點決定取證難、鑒定難、因果關系認定難有關，還與環境行政機關對涉嫌環境犯罪案件進行移送的相關制度存在缺陷有關。

刑法作為后置法，只有當其他治理手段達不到法律效果時才能得以啟用。法條的開頭都贅述這樣一句話“違法國家規定”，所以在對環境違法行為的處理上，首先是由環境行政機關先行介入，刑事偵查機關只有通過環境行政執法機關對案件進行移送才可能介入對環境犯罪的偵查活動。因此，只有當環境行政執法權與環境刑事司法權有機銜接才是有效打擊環境犯罪與保障人權的有力保障。然而目前的現實是我國環境行政執法活動與刑事司法活動有機銜接的工作機制尚不夠完善，二者在具體實踐中還存在著案件移送不夠及時，協調合作不規范和信息溝通不暢等諸多問題，從而導致實務中大量的環境犯罪案件未得到及時偵查和處理。

由于前述刑事治理和行政治理銜接性不足問題，不僅不能解決當前嚴峻的環境問題，還將導致我國環境資源狀況進一步惡化，不利于我國環境保護工作的進行。因此，筆者針對上述銜接問題，通過對前人理論的參考借鑒，提出如下解決辦法。

三、促進環境刑事治理和行政治理合理銜接的建議

(一)適當擴大環境刑法的規制范圍

縱觀各國環境刑法的發展歷史，均是由環境行政法發展而來，即在環境行政法的基礎上，制定處罰更為嚴厲的刑罰處罰，使環境犯罪行為及其產生的侵害后果在應受刑罰處罰上相一致，以達到預防和懲治環境犯罪的法律效果。環境刑法的行政從屬性決定了其刑法條文應當參照環境行政法進行制定，大致模式為：行政違法+危害結果=環境犯罪。雖然現行刑法對破壞環境資源保護罪中個別罪名分別進行過數次的修正，但修正后的刑法也只將自然環境中的個別要素納入其保護范疇，且未能將草原、濕地、自然保護區、國家公園等自然環境要素納入刑法保護的范圍，也并未涵蓋社會環境和人文環境，如自然遺跡、人文遺跡、風景名勝區等。這就使得我國環境行政法與環境刑法在調整范圍上產生法律空白，對于違法行為造成嚴重后果的情形，無法可依。所以，為了擴伸環境要素的保護范圍以及完善環境犯罪罪名體系，筆者認為應在刑法中適當的增設一些新的罪名，如可以適當的增設破壞濕地罪、破壞草原罪、破壞自然保護區罪等與規制范圍相一致的罪名，從而與環境保護法在保護范圍上相一致。

(二)加強和完善環境違法犯罪行為的懲治力度

環境違法犯罪行為以及危害后果應與環境行政處罰和環境刑法懲罰力度相一致，就懲治力度而言，筆者主要從罰金刑和資格刑兩方面進行闡述。

1.充分發揮罰金刑的作用。究其環境犯罪的原因，大多系基于貪圖較大利益。只有在經濟上予以嚴厲制裁，做到釜底抽薪，才能從根本上遏制環境犯罪現象。因此，適當擴大財產刑的適用范圍，增加相應的刑罰量，這對在進行違法犯罪行為前仔細計算利害得失的財產經濟型犯罪正是對癥下藥。因此，從司法實踐角度，筆者認為對于環境犯罪罰金刑的具體完善措施有：第一，適當擴大罰金刑的適用范圍，對過失造成環境污染的犯罪通過增設罰金刑的方式，一方面是進一步發揮罰金刑替代自由刑的作用。另一方面，讓罪犯積極投身環境治理恢復工作，以彌補自身的過失。第二，取消無限額罰金制，制定確定的罰金數額標準，增加犯罪人的犯罪成本，使犯罪人在環境方面無利可圖，降低環境犯罪發生的可能性。第三，由于在實踐中單位環境犯罪比較突出，犯罪行為系單位集體決策的結果，如果適用有限的罰金刑對其經濟利益的打擊力度不夠，可謹慎適用沒收財產刑。②

2.增設環境犯罪的資格刑。對環境犯罪資格刑的完善可以結合我國當前的實際情況，借鑒國外關于資格刑的設置情況。首先對現有的資格刑內容進行補充，根據適用對象的不同分為兩類：一類是針對自然人環境犯罪的，新增針對自然人的剝奪從事一定職業的資格、禁止從事可能實施環境犯罪的職業性或社會性活動，禁止或是有期限，或是永久性的，以及剝奪其從事與環境犯罪有關的特定職業的資格，有效防止其刑滿釋放后再次進行環境犯罪活動。例如資源性環境犯罪中的“破壞性采礦罪”，即可通過剝奪犯罪人的采礦經營權的方式保護礦藏資源。另二類是針對法人的資格刑，內容設置：停業整頓(附具體期限)、限制從事業務活動，包括限制經營范圍、限制活動區域、限制業務對象

或者其他業務活動(附具體期限)③。資格刑的設立不僅可以使行為人產生一定的心理負擔，權衡危害行為所帶來的利害得失，進而約束自己的行為，還可達到一般預防和特殊預防的法律效果。

當然，保護環境的管制與執法只是治標，真正的治本工作在于民眾的環境教育，讓民眾了解保護環境關系著人類的生活和未來的生存。政府部門應積極引導民眾建立新的環境思維，強化對地球生態環境的了解以及對物種生命的關愛與尊敬，這是預防環境犯罪的重要保障，也是保護環境最有效的方式。④

(三)在刑法分則體系中，將環境犯罪單獨成章，突出對環境權益的刑法保護

綜合目前我國的環境污染狀況、環境犯罪的復雜性、特殊性以及我國刑法體系的設置等特點，筆者認為應將規制于刑法第六章妨害社會管理秩序罪中的第六節破壞環境資源保護罪從本章中獨立出來，以及其他章節中關于環境犯罪的規定也抽離出來，單獨成立“破壞環境罪”一章。⑤使得環境犯罪更具系統性，也可突出刑法對環境法益的直接保護。

(四)行政機關與刑事司法機關建立信息溝通機制

溝通機制是環境執法與刑事司法活動得以順利進行的橋梁，所以必須保證該機制的順利暢通。一方面，環境行政機關在執法過程中，對于超出行政執法調整范圍的犯罪行為應當向刑事偵查機關及時通報相關信息。另一方面，刑事司法機關在行使司法權的過程中也要向各環境行政執法機關對環境犯罪案件的情況信息做好積極反饋工作。例如，偵查機關要對于環境行政執法機關移送的案件的受理、立案、查處等情況進行通報。⑥

[注釋]

①吳國貴.環境犯罪與環境刑法若干基本原理[D].福州大學，2004，6：8.

②李彤.我國環境犯罪的刑法立法完善[D].河北師范法大學，2012.6.

③呂欣.環境刑法的反思與重構—以新型環境倫理為視角[D].山東大學，2008.3.

④廖天虎.我國臺灣地區懲治環境犯罪刑法機制介述[J].觀察思考，2013，11：50.

⑤李彤.我國環境犯罪的刑法立法完善[D].河北師范法大學，2012.6.

⑥曾粵興，張勇.論我國環境刑法與環境行政法之間的協調與銜接[J].河南財經政法大學學報，2013(6).

[參考文獻]

[1]吳國貴.環境犯罪與環境刑法若干基本原理[D].福州大學，2004.6.

[2]李彤.我國環境犯罪的刑法立法完善[D].河北師范法大學，2012.6.

[3]呂欣.環境刑法的反思與重構——以新型環境倫理為視角[D].山東大學，2008.3.

[4]廖天虎.我國臺灣地區懲治環境犯罪刑法機制介述[J].環境保護，2013(11).

[5]曾粵興，張勇.論我國環境刑法與環境行政法之間的協調與銜接[J].河南財經政法大學學報，2013(6).