“天保”工程中瀆職犯罪輕刑化實證分析*——以海南某分院轄區判決的此類案件為視角

海南省人民檢察院第二分院課題組

海南省人民檢察院第二分院，海南 儋州 571700

當今世界，發展綠色經濟已經成為一個重要趨勢。進入工業社會后，人們在享受經濟增長帶來好處的同時，也不得不面對日益突出的資源環境問題。由于人類無節制的亂砍濫伐，致使天然林面積銳減。天然林的過濾凈化作用逐步減弱，加劇了生態危機。隨著生態的惡化，青山綠水，藍天白云已經變成了一種奢侈。

一、問題的提出

課題組成員在對轄區院上報的職務犯罪一審判決進行同步審查的過程中，發現涉及“天?！惫こ痰臑^職犯罪判決以緩刑、免刑占多數，盡管相當多的案件造成的危害后果遠遠大于盜竊、詐騙等常見的侵財型犯罪，量刑明顯偏輕，甚至畸輕。原本屬于清水衙門的林業部門，隨著國家對林業的投入，林業部門腐敗案件頻發，窩案串案、“前腐后繼”等現象屢見不鮮，國家對林業系統的總體要求“嚴管林、慎用錢、質為先”受到了嚴峻考驗。

二、“天?！惫こ讨袨^職犯罪輕刑化基本現狀

海南多原始森林，筆者選取海南省檢察院某分院轄區內從 2009年 7月 1日至 2014年 6月 30日這 5年間(以下省略此時間段)一審法院已經判決的瀆職犯罪案件進行實證分析。

(一)“天?！惫こ讨袨^職犯罪被告人占全部瀆職犯罪的比例高

表一 瀆職犯罪案件分布情況

“天?！惫こ虨^職犯罪案件占全部瀆職犯罪的61.11%，被告人占全部瀆職犯罪被告人的68.18%。

(二)瀆職犯罪免刑、緩刑比例高

表二 瀆職犯罪案件中被告人判決情況

瀆職犯罪案件中被告人判處免刑、緩刑比例高，占全部被告人的78.79%，是判實刑被告人的3.71 倍。

(三)“天?！惫こ讨袨^職犯罪免刑、緩刑比例畸高，高于瀆職犯罪免刑、緩刑的比例

表三 “天?！惫こ讨袨^職犯罪案件中被告人判決情況

“天保”工程中瀆職犯罪案件中被告人判處免刑、緩刑比例畸高，占全部被告人的80%，是判實刑的4 倍。

(四)護林員占“天?！惫こ讨袨^職犯罪的被告人比例高

表四 “天?！惫こ讨袨^職犯罪案件中被告人犯罪前的身份情況

45 100 37 82.22林業站長 1 2.22林業局長 3 6.67其他 4 8.89“天?！惫こ讨械臑^職犯罪被告人護林員

(五)取保候審等非羈押措施比例高

檢察機關在貪污賄賂案件中“重羈押輕取保”，而對瀆職犯罪案件卻大量適用取保候審等非羈押措施。在提起公訴前，“天保”工程的瀆職犯罪案件中被告人幾乎全部適用取保候審。

三、導致“天?！惫こ讨袨^職犯罪輕刑化的原因

(一)社會原因

1.瀆職犯罪總體上的輕型化

檢察機關費盡周折偵查、公訴的瀆職被告人最終被判免刑、緩刑的情況比比皆是。2007年，最高人民檢察院披露的一份《檢察機關立案查處事故背后瀆職犯罪情況報告》中，瀆職犯罪輕刑化問題嚴重，在已經做出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例竟高達95.6%。①

2005年到2009年6月，被判決有罪的17671 名瀆職侵權被告人中，判處免刑的9707 名，宣告緩刑的5390 名，合計占到 85.4%。②

2014年6月12日上午，最高人民檢察院舉行新聞發布會，通報檢察機關查辦破壞生態環境犯罪案件有關情況，并發布檢察機關查辦生態環境領域犯罪典型案例。郭新春、提遼別克·吾馬爾別克玩忽職守案(典型案例之十五)中7000 余畝公益林被毀讓人觸目驚心，但二人均被法院以玩忽職守罪判處有期徒刑六個月，緩刑一年。草原和森林一直被認為是地球之肺，如此驚人的犯罪仍被判處緩刑，可見瀆職犯罪判處實刑的難度。

2.黨政領導重利輕法

一些表面上是個人所為的瀆職行為，實際上背后或系執行上級的指示，或系基于上層領導的要求，甚至會議紀要比法大，③因此，一旦案發，就會有各方勢力出面干預，客觀上會導致對瀆職犯罪的輕處輕判。一是，為了追求個人或部門利益，或為徇私情私利，對涉嫌犯罪的“天?！惫こ讨袨^職案件不向司法機關移送，以罰代刑，放縱犯罪，甚至充當“保護傘”。二是，片面追求“政績工程”、“形象工程”，以犧牲資源環境和生態環境為代價。部分領導干部視“天?！绷值南嚓P規定為廢紙，甚至認為海南多的是天然林，以發展經濟而破壞天然林。盡管國家已明令不得建設高爾夫球場④，某縣以發展旅游，上千畝的海防林被開發商建成高爾夫球場。三是，迫于上級干擾或者礙于“人情臉面”，行政執法部門不敢依法行政，影響和削弱了對“天保”工程的監管職能。

3.“官本位”思想嚴重

一是，數千年的封建社會造就了“官本位”理念和官員特權傳統，長期以來忽視對官員越位、錯位、不到位的責任追究，缺乏嚴格的問責制度。二是，官員之間的同病相憐和“官官相護”。因為“天保”工程瀆職犯罪多系過失犯罪，上級領導和相關官員更多的是給予同情和諒解，要求不要“窮追猛打”，給以“出路”。2009年，全國檢察機關立案偵查瀆職侵權犯罪案件6811 件、9053 人，與之相對應的是，反貪污賄賂一年查處4 萬人⑤，反瀆職查處人數不足反貪1/4。被查處的“庸官”不及貪官的1/4，并非瀆職犯罪數量少，而是查處遭遇的阻力大。庸官被從輕處罰，不是因為犯罪危害小，而是外界對司法的不當干預。

4.社會認知度低

相對于要求嚴懲貪賄官員的強烈呼聲，整個社會輿論要求嚴懲“天?！惫こ虨^職犯罪嫌疑人、被告人的訴求明顯不足。一是，社會公眾對“天?！惫こ痰纳鷳B價值不了解、不理解。相當多案件被忽視、被容忍、被“諒解”，甚至有些人同情犯罪嫌疑人、被告人。如關某玩忽職守案中，在案發地人大常委會討論是否許可檢察機關對其予以逮捕時，多數的委員以當時項目系當地招商引資的結果，是政府形象工程，認為關某系代人受過，只是替罪羊⑥。二是，在“天?！惫こ讨袨^職犯罪的被告人中護林員比例大，認為檢察機關“不打虎，專滅蠅”，“反貪的查的是村干部，反瀆的查的是護林員”。三是，為了保被告人的“飯碗”而判處緩刑、免刑。出于同情心理，即使是濫用職權的行為也一樣予以容忍。如麥某剛、麥某波違法發放林木采伐許可證案中，被告人麥某剛在其自行調查時已發現申報要采伐的林木是天然林，故意隱瞞該林木是“天保”林，不向局領導和省廳報告，仍要求申報單位聘請中介機構作出非天然林的評估后，發放林木采伐許可證⑦，導致被濫伐林木107.07 立方米，系特大案件⑧，仍判處免刑。四是，護林員的工資不高，權利不大，責任不小，認為對護林員來說整天巡查的要求太高。

(二)立法原因

1.瀆職犯罪的法定刑偏低

罪行相適應原則要求刑罰的輕重應當和其社會危害性一致，社會危害性大，刑罰就重，反之則輕。然而瀆職犯罪的法定刑與其行為的社會危害性之間并非協調一致。刑法中關于瀆職的法律條文與其他犯罪相比，瀆職犯罪法定刑在整個刑罰體系中其法定刑屬設置偏低，各罪法定刑均在十年以下。即使行為人的瀆職行為給國家和社會造成了數百億的損失或者數百人的傷亡，最高也只能判處有期徒刑10年?，F行刑法對于“貪利型”犯罪的處罰要重于瀆職犯罪。與非職務犯罪相比，如詐騙、盜竊罪等，瀆職犯罪處罰更輕。從危害后果講，“天保”工程中瀆職犯罪所造成的社會危害較之其他的瀆職犯罪更為嚴重，因為生態被破壞后很難在較短的時間內予以恢復，因此更應受到法律上更為嚴格的懲治。恰恰相反，現行刑法對“涉林”瀆職犯罪的刑罰規定過輕，與其造成的社會危害后果極不相當，表現出“當嚴不嚴、罰不當罪”。

2.立案標準高

貪污受賄罪的起刑點是5000 元，而相當多的瀆職罪造成的危害后果遠高于5000 元，因瀆職犯罪的立案標準偏高而不能立案。如，刑法第三百九十七條規定的國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”的具體情形為:(一)造成死亡1 人以上，或者重傷3 人以上，或者輕傷9 人以上，或者重傷2 人、輕傷3 人以上，或者重傷1 人、輕傷6 人以上的;(二)造成經濟損失30 萬元以上的;(三)造成惡劣社會影響的;(四)其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。

3.“天?！绷值膬r值不應僅以經濟損失界定

經濟損失是瀆職犯罪常見的損失結果，包括直接經濟損失和間接經濟損失?！疤毂！绷值膬r值除了林木本身的價值⑨外，更應考慮其生態價值。據相關的資料報導，原始的天然林比人工改造的林地涵養水源的功能更為強大。

2004年印度洋海嘯中，泰國拉廊紅樹林自然保護區在廣袤的紅樹林保護之下，岸邊房屋完好無損，居民生活未受到大的影響。而與它相距幾十公里、沒有紅樹林保護的地區，村莊、民宅被海嘯夷為平地，70%的居民遇難。海南島四面環海，是多臺風的島嶼，村民把海防林稱為生命林。熱帶天然林資源是海南島生態屏障的最重要組成部分。海南省天然林是全國唯一的面積最大的熱帶天然林資源，是保障海南島生態安全的主力軍，是國際旅游島建設、生態省建設的基石。海南島天然林同時也是重要農作物的野生近緣物種的基因庫，熱帶天然林為大型動物的棲息和生存提供了必不可少的空間。海南島熱帶林為區域環境的改善提供了重要的生態系統服務。天然林所具備的良好的群落結構和豐富的生物多樣性也可以有效地防止生物入侵。⑩

(三)司法原因

1.檢察機關原因

一是，打擊不力，難以服眾。部分黨政領導干部敢于冒犯罪的風險對“天?！惫こ滔率?，要么是為了自己的利益，要么是為了所謂的上面的安排，不得不出手?！胺簇澋牟榈氖谴甯刹?，反瀆的查的是護林員”，對“有天線的”檢察機關不敢查，不能查。目前沒有查出“天?！惫こ讨袨^職犯罪背后的“老虎”，難以服眾。二是，內部重配合，輕制約。“天保”工程中瀆職犯罪所涉及的罪名雖不多，但領域較廣，不僅涉及民事、刑事、行政等多領域的規范，還涉及植物學的專門性的知識，專業化程度要求較高。此類的案件的偵破普遍面臨著“線索發現難、立案難、查處難、阻力大”的難題。案件從提請初查、立案、偵查終結到提起公訴都由檢察機關獨家進行，上級偵監部門、本院公訴部門對證據認定和法律適用上難以從嚴把關，導致案件質量不高。在無奈的情況下，只要法院作出有罪判決，即使宣告緩、免刑也認為達到目的了。三是，深挖犯罪能力不足。生態環境遭到破壞的背后，往往隱藏著巨大的利益鏈條，成為滋生職務犯罪的溫床。盡管一直喊著科技強檢，但科技強檢只是一紙空文，依靠科技的力量來偵破瀆職犯罪案件目前仍為零。四是，對審判機關監督力度不夠。在某案系特大案件，仍判處免刑的情況下，依然難支持抗訴。

2.審判機關原因

一是，部分法官對生態文明認識不夠，未能從黨和國家的工作大局出發認識“天保”工程中瀆職犯罪的社會危害性，導致對犯罪分子從輕處理?！疤毂！惫こ讨袨^職犯罪的被告人中護林員比例大，認為檢察機關“不打虎，專滅蠅”，心理上偏袒被告人。二是，法院的自由裁量權大，法官自由裁量權缺乏監督和約束?！疤毂！惫こ讨袨^職犯罪的罪名都涉及到法官自由裁量權問題。只要有正當的理由，只要沒有突破法定的量刑幅度，無論是判處量刑幅度內的最高刑還是最低刑，法官的量刑行為就不能說有錯。對被告人自首或立功法定從輕、減輕情節認定比較寬。法官有“自由操作的空間”，在各方面或明或暗的壓力下，自然導致輕刑化。

四、“天?！惫こ讨袨^職犯罪輕刑化的破解路徑

(一)用嚴格的法律制度保護生態環境，把權力關進制度的籠子

用嚴格的法律制度保護生態環境?，本質上就是用法律保障人們享用生態產品的權利，就是保障人的生存權和發展權。?保護生態環境，必須依靠法律。要把權力關進制度的籠子，任何人、任何單位非因法定事由、法定程序不得征用、占用“天?！惫こ讨械牧帜尽⒘值?。重點是管住地方政府的手，否則，就只是“許州官放火，不許百姓點燈”。以重點項目為名，政府能將手伸向在沙漠化嚴重的海邊生長的生態林、海防林，百姓自然能將手伸向與己無關的“天保林”。?要強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。要按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本。同時，要改變一罰了之的做法，對保護生態環境不盡責的行為要依法打擊，對構成犯罪的，要堅決追究刑事責任。

(二)追責“為官不為”，降低“天保”工程瀆職犯罪率

國家工作人員應該具有責任意識，不能只管理，對管理的結果如何卻不承擔任何責任。“天保”工程主要靠廣大林政人員，他們肩負著工程的規劃設計、森林及野生動植物資源管護、林木采伐許可證發放等行政執法權力，“天?！惫こ倘藛T更應該要有責任意識“為官不為”表現在不想為、不會為、不敢為，說白了就是只吃飯不干活。“為官不為”猶如瘟疫，不斷感染并侵蝕干部精神上的“防線”，得了這個病的干部實在很多，“天保”工程的工作人員中“為官不為”更是不在少數?！疤毂！惫こ痰牟糠止ぷ魅藛T安于現狀、不思進取，怕得罪人、畏首畏尾，對群眾敷衍了事等，造成更深的危害。天?！惫こ痰牟糠止ぷ魅藛T在履行職責上不想為、不作為，但卻把精力用在了拍馬屁、拉關系、走門路等上，一門心思圖“升官發財”。在“打虎滅蠅”的同時，嚴懲“為官不為”。

(三)完善法律規定

盡快出臺有關瀆職犯罪量刑方面的司法解釋，提高法定刑，降低立案查處起點。否則費了人力、物力去查案辦案，結果卻追究不了相關人員的責任，將有損法律的尊嚴。

(四)加大對涉林案件的懲處力度

在當今的國情世情下，一些部門過分集中了大量資源和權力，在資源和權力所帶來的巨大利益誘惑下，一個個官員個體不斷毀滅，不僅如此，甚至可以說一些部門已經一起沉淪。林木采伐許可證是監管部門把守林業資源的最后一道關口，不核查、不調研就發證，給森林資源帶來莫大的危害。林業局長能有著無盡大的權力，能將本是國家財產的“天?！绷?，說成人工林。林業管理人員監管意識缺失，上千畝的海防林被“項目開發”。只有加大對涉林案件的懲處力度，才能警戒他人，減少犯罪。

(五)提高偵查水平，加大審判監督力度

首先，檢察機關要及時總結經驗、教訓，努力克服偵查工作中存在的缺陷和不足，加大瀆職侵權犯罪的查處力度，增加辦案的科技含量。要通過專題培訓、經驗交流等多種形式提高偵查人員業務能力、偵訊技術，要加強檢察機關在偵查過程中的證據收集、固定能力，通過公訴引導偵查提高案件事實把握的能力，提高偵查水平，查處“天保”工程中瀆職犯罪背后的權錢交易。其次，檢察機關要充分發揮法律監督職能，加大刑事審判監督力度，通過量刑建議、抗訴等手段有效對職務犯罪的定罪全過程實施監督。對帶有苗頭性、傾向性的問題及時調研，提出對策。對明顯畸輕的判決要敢于抗訴，對濫用緩刑、免刑的行為要敢于監督。再次，檢察機關要勇于、善于發現案件線索，查處“天?！惫こ讨休p刑化背后的權錢交易，對敢于以身試法的法官、插手案件的領導干部等敢于亮劍，嚴懲不怠。

(六)慎重對瀆職犯罪適用緩刑、免刑

職務犯罪案件的刑罰適用直接關系反腐敗工作的實際效果。檢察機關認為確有必要適用緩刑、免刑的，應經檢察委員會討論決定提出量刑建議。法院認為確有必要適用緩刑或者免刑的，應經審判委員會討論決定。這樣有助于從程序與實體兩方面規范職務犯罪中緩刑、免刑。

(七)追究“天?！惫こ讨袨^職犯罪的領導的責任

早在1987年6月30日，中央文件就強調:保護發展森林資源，制止亂砍濫伐，應當作為各級領導，特別是縣級領導的主要任務。在任期內對亂砍濫伐森林資源制止不力的，必須追究縣委、縣政府領導人責任。然而森林資源破壞如此嚴重，卻沒有任何一個縣級領導受到過處罰。相反，有些森林資源破壞最嚴重的地方，其領導還得到了重用。中央要求老虎、蒼蠅一齊打，然而如果被打的一直只是蒼蠅、“替死鬼”、“冤死鬼”，效果肯定會打折扣。一個縣要將上千畝海防林開發，招商引資建高爾夫球場，林業局長能有何作為，怎能有力去堅決抵制?怎么盡到保護生態環境的義務?對玩忽職守的林業局長肯定要打，其背后的老虎要打，“有天線的”更要打，才更能讓人口服心服。

司法機關受制于地方黨委政府，它們不敢違抗地方領導的意愿而執意嚴格依法追究瀆職犯罪，缺乏足夠的獨立性使得它們無可奈何。國際旅游島獲批之后，海南的生態環境在加速被破壞，表面上是開發商，實際上是地方政府，政府盯的是眼前的利益。不少市縣政府急功近利，對海防林地轉變為建設用地的審批并不嚴格，只是請來有關專家做規劃和可研報告，環境評價也是“走走過程”。

五、結語

習近平總書記在視察海南時特別強調，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。建設好、保護好森林資源和生態環境是全社會共同的義務，也是造福子孫后代的歷史責任。要正確處理好發展與保護環境的關系，不能不計環境成本講發展，要努力做到科學發展、綠色發展、低碳發展。

瀆職犯罪輕刑化、免刑化現象是社會關注的熱點問題，如何尋找發展綠色經濟與保護環境相結合的平衡點，從嚴從重嚴格依法打擊“天?！惫こ虨^職犯罪，是廣大司法人員特別是高層要思考的問題?！疤毂！惫こ讨袨^職犯罪案件絕大部分適用緩刑、免刑，這種量刑上的失衡，顯然違背了法律的精神實質，嚴重脫離了法律面前人人平等、罪行相適應等刑法基本原則。普通群眾看到的“天保”工程中瀆職犯罪的被告人依然像往常一樣自由的生活，并沒有因犯罪而受到任何實質性的制裁，易產生“官官相護”的聯想，動搖其對司法機關的信賴和司法公正的預期，導致執法公信力的缺失。同時，司法機關對“天?！惫こ讨袨^職犯罪打擊不力，沒有起到刑罰應有的懲戒作用，對其他“天?！惫こ倘藛T形成了犯罪容易逃避懲罰或從輕處罰的錯誤觀念，極易助長他們的仿效心理和僥幸心理。違法成本低廉客觀上促使一些人鋌而走險，縱容了瀆職犯罪行為的發生。

[注 釋]

①檢察日報，2007－5－22.

②宋偉.聚焦反瀆職侵權:為何貪官一年查4 萬，庸官只9 千?[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/10676470.html，2015－2－28.

③會議紀要豈能比法大[J].中國青年報，2014－6－10.

④1997年，中發11 號文件明確規定，高爾夫球場建設不得占用耕地和農民集體土地.2004年10月21日，國務院頒布了＜國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定＞，規定強調“繼續停止高檔別墅類房地產、高爾夫球場等用地的審批”.2011年4月份，11 部委聯合下發的＜關于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知＞確立了6月底的調查匯總“大限”，這是整治高爾夫最為嚴厲的一次.

⑤[EB/OL].http://fanfu.people.com.cn/GB/10700747.html，2015－2－20.

⑥[EB/OL].http://money.163.com/13/0909/16/98BJ4AQ1002526O3.html，2015－6－21.“2012年初已調任縣人大工作的昌江縣林業局原局長關某，因雨潤公司毀林興建高爾夫球場案件，嚴重瀆職，被檢察機關提起公訴，被法院判處有期徒刑緩期一年.當地群眾議論最多的是，關某老局長是個替罪羊，真正的毀林兇手雨潤公司卻法外開恩，令人感覺很不公.”

⑦＜中華人民共和國森林法實施條例＞第三十一條:防護林和特種用途林進行非撫育或者非更新性質的采伐的不得核發林木采伐許可證.＜海南省森林保護管理條例＞第二十三條:禁止采伐尖峰嶺、五指山等區域的熱帶天然林.天保林是具有環境保護目的的特種用途林，天保林區應為禁伐區。出于采石目的，砍伐天保林區的林木，依法不得核發林木采伐許可證.

⑧根據＜人民檢察院直接受理立案偵查的瀆職侵權重特大案件標準(試行)＞，違法發放林木采伐許可證特大案件的標準為:1.發放林木采伐許可證允許采伐數量累計超過批準的年采伐限額，導致林木被采伐數量超過三十立方米的;2.濫發林木采伐許可證，導致林木被濫伐六十立方米以上的…….

⑨林函策字[1999]190 號文件:盜伐、濫伐林木造成的直接經濟損失包括盜伐、濫伐林木價值和重新恢復被盜伐、濫伐林木整地、種苗、造林、管護等有關費用.

⑩江海生，陳輩東，周亞東，王春東，方林，羅益奎等編著.海南島熱帶天然林主要功能群保護與恢復的生態學基礎[M].北京:科學出版社，2010，8:23－24.

?黨的十八大提出了推進生態文明建設的內涵和目標任務，十八屆三中全會明確了生態文明體制改革的主要任務.十八屆四中全會通過的＜中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定＞(以下簡稱＜決定＞)，進一步要求加快建立生態文明法律制度.

?中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定輔導讀本[M].北京:人民出版社，2014.10.

?[EB/OL].http://money.163.com/13/0909/16/98BJ4AQ1002526O3.html，2015－6－21.“棋子灣原是海南島唯一保留著比較完好的原始天然雨林景觀.2009年鎮政府領導出面說服村民把3000 畝土地出租給雨潤公司建度假區，租期為40年，誰知現在變成建高爾夫球場，不僅毀壞了大量的生態林和海防林，還占用了大片耕地.”利用“體育休閑公園”的理由以租代征更改土地用途，大大減少征地價款，如此“變臉”的做法，監管之手在哪·要真正糾正類似昌江縣高爾夫球場違法亂建問題，不僅要對違規建設的開發商進行處罰，也要對政府官員實行問責，深究徹查高爾夫球場會“變臉”的幕后推手.