宰客行為中的行政不作為及其治理——以青島天價蝦事件為例

袁忠巖

江蘇省委黨校法政教研部，江蘇 南京 210009

近日，青島“大蝦”宰客事件被熱炒，引發各界廣泛討論。景區宰客事件已經不是第一次發生，2012年春節時，“三亞景區宰客事件”曾引起軒然大波。宰客現象層出不窮，背后的原因之一就是部分行政機關的不作為，部分行政機關的不能作為。研究行政機關在宰客事件中的不作為與不能作為現象，對于改善我國旅游環境具有積極意義。

一、宰客事件中行政不作為現象的表現

在宰客事件中，行政機關的不作為表現在事前監管不到位、事中處置不及時和事后治標不治本。

(一)監管不力

十八屆四中全會以來，中央大力推行“權力清單”制度，在清單內的，行政機關該做、必須做且必須按照程序做。在清單外的，行政機關不能做。以青島大蝦事件為例，根據青島市公布的《青島市市級行政權力清單》①，青島市物價局依據《價格法》和《價格違法行為行政處罰規定》，有權縣對價格活動進行監督檢查，并對價格違法行為實施行政處罰。根據《消費者權益保護法》第4 章第32 條與33 條規定，工商部門應當保護消費者權益，且應“定期或者不定期對商品和服務進行抽查檢驗”。但是工商部門也沒有采取相應監管措施。行政機關的如此監管不力的事實，正是其不作為的表現。這種不作為現象，在以往的宰客事件中也頻頻出現。行政機關的不作為，讓不法商家有了可乘之機，助長了餐館宰客的氣焰。

(二)處置不及時

在青島大蝦事件中，消費者在“被宰”的第一時間投訴，但是公安、物價等部門都沒有作出處理。公安機關的理由是沒有執法權，但是物價局的理由卻是“當天時間太晚，要等到明天處理。”而在物價局9月25日發布的《市物價局部署開展中秋、國慶期間市場價格監管工作》公告中寫到:“四是加強值守，暢通群眾舉報投訴渠道。做好節日期間12358價格舉報電話值守工作和應急檢查處置工作，確保價格舉報電話全天候暢通，認真受理群眾投訴舉報，耐心解答群眾咨詢，積極化解價格矛盾。”對于宰客問題，并非無人能管。物價、工商、旅游局等部門都各有各的管轄范圍。如果涉及違法犯罪，公安機關就應介入。而現實操作中卻存在“九龍治水事難成”的尷尬局面，幾家部門看似都在管，卻往往并不能有效發揮各自的作用，反倒容易出現推諉扯皮的現象。行政機關不作為的“懶政”思想在這種局面下表現的更為突出。這種思想不消除，恐怕接到再多的投訴，若不是事件被曝光產生重大影響，行政機關很難會快速主動作出處理。

(三)運動式執法

在“宰客事件”在社交媒體曝光后，青島市北區物價局才對涉事店主作出擬罰款9 萬元，責令其整改的行政處罰決定，并在全市展開專項整治。但在事件曝光之后，用選擇性“嚴打”的方式來治理宰客問題，效果令人質疑。以三亞、云南的旅游市場為例，這些年來基本是媒體曝光、輿論發酵一次，當地就“嚴打”一次，一段時間后又反彈。行政機關這種“運動式執法”也是行政不作為的一種表現。行政機關并沒有想到從根本上解決問題，而是治標不治本，做表面文章，風頭一過就放松執法，造成了宰客現象屢禁不止，屢見不鮮。

二、治理行政不作為的策略

(一)讓公眾參與行政問責

近年來，我國行政問責立法不斷完善，問責制度體系不斷健全，對治理行政不作為起到了一定作用。但是，許多民眾和媒體也在指責某些地方黨委、政府所制定的行政問責制形同虛設，成為“愚民”和應對“輿論”的重要手段，官員問責后一段時間重新擔任重要職務。在部分行政機關工作人員思想中，問責是應對輿論的手段，問責后，相應的問題并沒有得到根本解決，在輿論普遍關注的時候集中力量監督檢查，等風頭過去了，一切照舊。行政問責意識有待提升，問責文化難以形成。②要想真正發揮問責的作用，真正改進行政機關的工作必須讓公眾參與進來。我國的一切權力屬于人民，各級行政機關接受人民的委托而管理公共事務，必然要對人民負責，人民是最有權對行政工作開展監督的。公民參與行政問責是行政問責的巨大進步，能夠讓行政機關在開展工作中更加注重民意。通過公眾參與行政問責，來避免行政問責走過場，能督促行政機關對相關問題持續關注和監督。比如在“青島大蝦事件”中，物價局在接到諸多投訴后，并未采取相應措施解決問題。公眾就可以督促行政機關啟動問責制度，快速積極解決問題。

(二)集中執法權

行政機關職能的重疊、交叉不僅是政府機構臃腫、人浮于事、辦事推諉、扯皮的重要根源，而且也是政出多門、多頭管理或者無人負責的直接原因。對于宰客問題，物價、工商、旅游等部門都有一定管理權，但是出現問題卻互相推脫。因此有必要集中執法權，建立統一的旅游事務管理機構，由物價、工商、旅游、公安等組成。在遇到投訴時，及時協調處理，單靠一個部門是無法從根本上解決問題的。如在“青島大蝦事件”中，我們看到警察并無處理的權力，只有移交工商、物價部門。海南三亞針對類似情況，設立了國內首支“旅游警察”隊伍，這樣的舉動，出發點值得肯定的。但是“旅游警察”到底有多少執法權?屬于以往警察固有權限范圍的事情，“旅游警察”處理起來固然沒問題，但諸如景區內物價等非警察原固有權力，或法律法規明確有其他管理部門的事情，如何有效平移到“旅游警察”手中，及相關法律適用問題，需要地方相關部門的仔細研究、有效協調。否則，其他事情還是各部門自行其是，單獨設“旅游警察”的效果會大打折扣，也有越權行政之嫌。因此，類似“旅游警察”的舉動，要么與工商、物價等部門聯動合作，要么立法賦予“旅游警察”更多的權力。如此，才算是依法行政，將責任落實到具體的機構，保證快速及時處置糾紛。

(三)將行政不作為賠償責任納入國家賠償的范圍

我國目前并沒有將行政不作為納入到國家賠償的范圍中，但是從理論上來說，有損害就應當有賠償。行政不作為也是違法行為的一種，也會造成相對人的損害，有必要納入到國家賠償范圍中。這有利于完善我國的國家賠償制度，有利于保障公民、法人和其他組織的人身權和財產權，督促行政機關嚴格落實“權力清單”制度，全面落實依法執政要求。在“青島大蝦”案件中，如果行政機關需要承擔賠償責任，物價局又豈敢輕易推諉?

總之，治理行政不作為是一項系統工程，需要立法、行政、監督等部門的協調推進，也需要公眾的積極參與，更需要培養行政機關工作人員公務強烈的責任意識和法治意識。在中央全面推進依法治國的背景下，不僅在旅游市場，對于社會生活各方面出現的“懶政”“惰政”等行政不作為行為，必須堅持不懈的治理。

[注 釋]

①青島市市級行政權力清單[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.

②胡小杰.行政問責制的實施效果及其完善[J].人民論壇，2013(36).

[1]青島市市級行政權力清單[EB/OL].http://202.110.193.23:8000/qlqd/subitem_xzjd.action?citycode = 370200＆subitemid = cdbfdf11－b447－444d－ af5d－5b3471775368，2015－10－10.

[2]胡小杰.行政問責制的實施效果及其完善[J].人民論壇，2013(36).