樂山市少數民族地區法治建設須解決的主要問題

劉峰江

樂山師范學院，四川 樂山 614000

黨的十八大報告提出:到2020年實現“依法治國基本方略的全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的小康社會目標。在黨的十八屆四中全會上，專題研究了依法治國問題。之后，四川省委十屆五次全會作出了《中共四川省委關于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面深入推進依法治省的決定》和《中共四川省委關于堅持思想建黨與制度治黨緊密結合全面推進從嚴治黨的決定》，2015年1月12日中國共產黨樂山市第六屆委員會第七次全體會議通過《中共樂山市委關于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面深入推進依法治市的決定》。在全面推動依法治國、依法治省、依法治市、依法治縣(區)的新時代背景下，如何深刻理解國家治理的法治體系和治理能力現代化理念，進一步推進樂山市彝族地區法治建設，必然要求樂山市彝族地區在推動建成小康社會的過程中，從實際情況出發全面統籌經濟、政治、文化、社會和生態五位一體建設，并保障其可持續的全面和諧發展，這是樂山市彝族地區法治建設必須認真思考的問題。要解決問題，必須弄清問題的關鍵所在，在此基礎上深刻分析問題存在的原因應該是樂山市少數民族地區法治建設克服一切阻礙，并保證順利實現的首要前提。

一、樂山少數民族地區概況

樂山市行政區劃共轄5 個區(市中區、五通橋區、沙灣區、金口河區、高新開發區)、4 個縣(犍為縣、井研縣、夾江縣、沐川縣)、1 個市(峨眉山市)和2 個彝族自治縣(峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣)，共有 221 個鄉(鎮)、2349 個村、17745 個組，幅員面積12827km2，在住的常住人口共323萬人。其中，各少數民族人口為16 萬人，占4.95%;彝族人口15 萬人，占4.73%。在樂山市少數民族人口中，彝族占有較大的比例。而樂山市彝區主要覆蓋兩縣一區(峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣、金口河區)的373 個行政村，面積5300 平方公里，是人們俗稱的“小涼山”地區。1951年3月在峨邊縣首先成立了共慈彝族自治鄉和共安彝族自治鄉。1951年7月，成立峨邊縣民族民主聯合政府。1951年10月，成立馬邊縣民族民主聯合政府。1952年相繼成立峨邊縣西河彝族自治區、羅回彝漢聯合區，馬邊縣大埡口彝族自治鄉和峰溪，水碾壩、走馬抨、雪口山、大竹堡、永樂、瑪淄七個彝漢聯合鄉。又在峨邊縣成立克斯哈曲、俄羅、西河、金巖、熱水，萬擔坪、楊柳溪、楊河壩等8 個彝族自治鄉。截至1956年初，峨邊、馬邊兩縣共成立了三河口、大院子、挖黑、西河4 個彝族自治區;邏回、峰溪，雪口山、走馬坪4 個彝漢聯合區，同時成立了共慈、共安、楊河、哈曲、西河、金巖、白楊，萬坪、俄羅、熱水、覺莫、勒烏、馬解、解放、祖蒙、大埡口、沙腔、干田壩、袁家溪、溫水凼、煙峰等21 個彝族自治鄉和新林、團結、永利、走馬坪、永樂、水碾壩、向陽坪、瑪瑙、峰溪、雪口山、大竹堡、石崗壩等12 個彝漢聯合鄉。1956年2月民族地區行政區劃調整后，峨邊縣轄4 區(其中彝族自治區1 個)，35 鄉(其中彝族自治鄉15 個)、1 鎮。馬邊縣轄 8區(其中:彝族自治區3 個)，39 鄉(其中彝族自治鄉19 個)、1 鎮。1955年11月馬邊、峨邊劃屬涼山彝族自治州(仍由樂山專區代管)。1958年10月成立人民公社，實行政社合一體制。自治區、自治鄉被取銷。1984年2月經四川省政府同意恢復共安、和平兩個民族鄉。1984年4月，經國務院批準，撤銷峨邊縣成立峨邊彝族自治縣，撤銷馬邊縣成立馬邊彝族自治縣，其行政區劃正式劃歸樂山地區。

二、樂山市少數民族地區法治建設存在的主要問題

(一)民族自治地方立法機關的立法權沒有用夠用足用活

我國憲法、民族區域自治法、立法法都授予了少數民族區域自治地方具有地方立法權。在國家現行一元二級多層次的立法體制框架下，明確規定民族區域自治地方，可以根據本民族區域的特點，變通執行上位法的權力。從樂山彝族自治地方現有的地方立法情況來看，幾乎所有的自治條例、單行條例、補充規定等，都沒有充分彰顯本地區的特色，尤其是沒有注意將彝族民眾現實社會生活中常用的彝族傳統習慣，向國家法治軌道上進行牽引和歸導，這也是全國各彝族自治地方普遍存在的問題。例如，峨邊彝族自治縣自從1988年以來，自治縣人民代表大會先后制定了峨邊彝族自治縣自治條例(2003年進行了修正，并經四川省大會常務委員會批準)、峨邊彝族自治縣施行《中華人民共和國婚姻法》的補充規定(1989年制定、并經四川省大會常務委員會批準)、四川省峨邊彝族自治縣施行《四川省土地管理實施辦法》的補充規定(1991年制定、并經四川省大會常務委員會批準)、峨邊彝族自治縣黑竹溝風景區保護條例(2002年制定、并經四川省大會常務委員會批準)、峨邊彝族自治縣實施《四川省人口與計劃生育條例》的變通規定(2004年制定、并經四川省大會常務委員會批準)。分析以上的條例及規定，可以看出，一方面，我們的地方立法機關在立法數量上明顯不足，另一方面，在地方立法范圍上，幾乎沒有真正體現出彝族地區的自治特色。如果一定要說有什么特點，也僅僅是具有一般的地方特色罷了。峨邊彝族自治縣地方立法機關所制定的自治條例、單行條例、補充規定，無論是針對自治縣的自治機關和人民法院、人民檢察院、自治縣的經濟建設和財政管理、自治縣的教育、科學、文化、衛生、體育事業、自治縣內的民族關系、自治縣的干部、專業人才和技術工人的培養與管理;還是保護自然環境等等方面的內容，基本都是在具體適用上位已有的立法，或者是將上級政府、部門制定的規章具體化、特定化。從立法技術和效力上講，下位法要根據上位法，或者不得與上位法相沖突，本無可厚非，但我國憲法、民族區域自治法和立法法，都賦予了民族區域自治地方特殊的立法自治權，如何用足、用夠、用活立法權，保障本地區的和諧穩定和可持續發展，這是樂山彝族地區需要充分注意的問題。特別是在黨的十八大報告提出:到2020年實現“依法治國基本方略的全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的小康社會目標的現實宏觀大背景下，如何充分發揮地方立法機關的立法權功能，體現民族地區的依法治理的地方特色，使國家法治具體落地生根應用，而不是好看的“花瓶”，是我們樂山彝族地區在法治建設中必須高度關注的問題。事實上，在民族地區特定的地域內，對上位法所作的變通和制定的“地方特色法”，正是對國家“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”法治實踐的積極回應。同時，對地方少數民族地區立法機關的立法能力也有很高的要求。從現行國家立法體制分析，有學者認為:“國家立法呈現逐漸細化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬?！盵1]好在2015年3月15日《關于修改 ＜ 中華人民共和國立法法＞的決定》在全國人民代表大會第三次會議上正式表決通過，這對像樂山這樣的地方民族地區立法權的更全面、充分、靈活行使提供了契機。

(二)權力陽光化依法運行尚需完善

1.行政決策程序中“三拍”頑疾時常出現

一些領導干部仍然習慣于過去的工作方式，依法決策機制尚未健全，還沒有把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策的法定程序落實到位。面對一些涉及老百姓重大民生的問題，沒有充分論證，合理科學規劃，不是利用法治思維、法治方式去研判解決問題，而仍然是我行我素地利用領導強勢地位去“任性”作為。在自然經濟仍然占很大比重的西部少數民族地區，政府不需要通常也不允許公眾參與其行政決策;這時公眾的政治狀況，正如馬克思所分析并指出的:“他們不能代表自己，一定要別人代表他們，他們的代表一定要同時也是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級的侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底小農的政治影響表現為行政權力支配社會”[2]。在此種情況下，政府的行政決策完全建立在個人主觀臆斷和個人的經驗基礎之上，不存在公眾的參與問題。沒有公眾參與，又常常違反法定程序，所以得不到民眾的理解支持。為什么會出現這樣的悖離情況，就其源頭來說，事實上是一些領導人工作思路中，傳統的“人治”思想、“強權意識”在作祟，沒有將法治思維、法定程序始終貫穿于具體工作決策之中。這些情況，越是到基層，“三拍”(決策拍腦袋、執行拍胸脯、走人拍屁股)現象越嚴重。一些地方的領導干部，法治用權的意識差，或是嘴上講法治，內心深處根本就是抵制法治。因為法治從某種意義上說就是限權、陽光用權和符合法定程序的用權，是專橫強權、任性用權、肆意特權的“天然敵人”。為了追求效率、快出成績，一些形象工程、一些關系到公眾切身利益的重大決策，盡管從程序來看，可能是經過了相應的議事機構議決，但在議事機構議決過程中，沒有充分發揮民主議事、民主決策的功能作用，往往被領導人個人意志所左右，議事機構的議決過程成為領導人落實自己意見的合法借口。在討論過程中出現的不同意見，要么領導人不聽，要么利用其強勢地位進行打壓，所謂的長官人治色彩依然很濃，其討論過程似乎成為體現一把手個人意志的“一言堂”?？陀^地說，缺乏官民合議的民主程序保障的決策，通常會出現換一任領導變一次規劃，從而導致規劃不具有科學性、連續性。由于缺乏規劃的科學性和持續性，往往具有較大風險，很可能最后留下一堆爛攤子、糊涂賬。雖然我國早已建立追責制度，但往往只是官員在位時追究，而一旦離任或者退休，一般不再追究。這也無形地助長了一些領導干部的錯誤認識，即認為“只要不揣進自己的腰包就相安無事”的認識誤區。

2.行政權力陽光操作、依法治理的意識有待提高

一個“職能科學、權責法定、廉潔高效、守法誠信的政府”是法治政府建設的內涵要求，也是廣大民眾的共同期待?？梢哉f，建設法治國家和法治社會，必須努力打造法治政府。作為組成政府的各個行政部門機關，是實施國家法律法規的重要主體。在法治環境中，必然要求我們的政府要帶頭守法，依法辦事、依法治理，牢固樹立“法有授權必須為，法無授權不能為”的觀念，以切實解決政府“亂作為”和“不作為”的問題。十八屆四中全會提出，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。樂山彝族地區的地方人民政府的一些職能部門，在依法辦事、依法執法、依法治理過程中主要存在以下問題。第一，行政辦事程序的公開程度不夠，對相對人履行的告知義務沒有充分體現。一些本是行政機關法定職責的當為之責，由于沒有充分公開辦事程序，使得許多民眾不清楚，不了解，從而導致一些民眾在辦具體事務時，哪怕是一些日常生活中的小事，仍然是通過所謂“走關系”、“托熟人”辦事，這勢必給“權力尋租”留下空間;第二，公務員依法行政意識需要進一步提高。一些行政執法人員仍然習慣于行政強勢思維，似乎有所謂“高人一等”的職業心理和職業光環，沒有真切理解公務人員為民(為納稅人)服務，為國家辦事的職業特點。一些公務人員對其行政權力，錯誤地認為是本部門的私位權力，甚至是個人權力，出現“門難進、臉難看、事難辦，不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的亂作為情況，或是“門好進、臉好看、但事不辦”的庸浮懶散托的不作為現象，一些官員“為官不為”，飽食終日無所用心;第三，一些行政機關的行政執法權力邊界模糊，職責不清，出現有好處的事，大家爭著管所謂“九龍治水”的多層執法、交叉執法情況，而對一些沒有好處的事，大家互相推諉、“踢皮球”的不作為現象;第四，行政執法人員在行政執法過程中，普遍存在“重實體、輕程序”，根本沒有意識到現代行政程序的功能之一是完善溝通，提高行政行為為社會可接受性程度[3]，認為只要是結果對了，至于程序是否合法合規并不重要;第五，行政執法治理過程中，管理意識強，服務意識弱。仍然是利用其強勢地位，對被管理相對人的管理方式簡單粗暴，甚至為了本單位部門利益而“以罰代法”，引起被管理相對人的不滿，甚至對抗;第六，行政執法與刑事司法之間沒有形成相互的銜接機制，從而導致一些在行政執法過程出現的涉嫌刑事犯罪的人和事，沒有受到刑事法律的制裁;第七，由于行政執法權的邊界模糊不清，再加之行政執法的監督乏力，從而出現執法的選擇性、突擊性、象征性或表演性等情況，嚴重影響了行政執法的權威。

(三)國家法與彝族傳統習慣規則對社會關系的調整犬牙交錯

新中國成立以來，國家政權在樂山彝族地區得以建立和鞏固。國家法作為唯一具有合法性的法律體系，已經在正式的形式上完全取代了彝族傳統習慣規則?？梢钥隙ǖ卣f，隨著經濟的發展及國家依法治國的不斷推進，國家法治對樂山彝族地區的治理，必將越來越發揮更大的作用，彝區民眾對國家法治的認同也會越來越強，廣大彝族民眾也一定會越來越多的按照國家法律法規來規范自己的行為。但不可否認的是:現階段，在樂山彝族地區，以父系血緣關系為紐帶集結成的家支，在彝族民間社會并沒有完全解體消亡，其觀念、感情、親屬關系等仍然存在。馬克思歷史唯物史觀告訴我們，彝族從原始氏族公社發展到奴隸制漫長的歷史過程中，逐漸演變形成了以父系血緣為紐帶的同一祖先的家支組織。這種組織，在新中國成立前，具有地方政權的性質，在處理家支內外重大問題上，起到地方政權的威權性作用。就其樂山“小涼山”彝族家支的發展情況來看，在宋代以前一般有固定的居所。但清代末年，不少彝族從“大涼山”的美姑、普格、越西、昭覺、金陽、布拖、冕寧、甘洛等地紛紛遷來，使家支不斷增多，彝族人口不斷增長。在彝族傳統習慣的族群治理結構中，彝族家支之間是平等的，無隸屬關系。但每一個家支中，都有數量不等的頭人。這些頭人是家支活動的組織者、議事的決策者和執行者，享有很高的威望。然而，一旦利害關系無法調解時，他們又是冤家械斗的指揮者。從總的方面來說，彝族家支及頭人也遵循傳統習慣、倫理道德和行為規范，為維護奴隸主的貴族地位，維系奴隸社會，保護家支利益，團結家支成員，起著凝聚力的作用。

目前，樂山“小涼山”彝族聚居腹心地區的民間社會，國家法功能作用并沒有很好地發揮，彝族傳統習慣規則至今仍然在彝族民間社會中起著重要的作用，是彝族民間社會民眾生活中不可或缺的部分，在社會的微觀秩序建構層面仍然發揮著獨特的作用。雖然在彝族傳統習慣規則與國家法之間在具體的一些糾紛處理中會存在沖突，但理性地看，一方面，國家法治秩序在彝族聚居的地方已經確立，彝族傳統習慣規則不可能取得國家法，另一方面，彝族傳統習慣規則仍然在彝族民間社會起著廣泛的實然作用。因此，在樂山“小涼山”彝族聚居的腹心地區，國家法治與彝族傳統習慣規則，呈現出一種犬牙交錯的共生關系，共同指引、范導著彝族民眾的現實生活及現實行為。國家法和彝族傳統習慣規則的并存現實，產生了不同規則來規范彝族民眾的權利義務。從維護社會公序良俗的法治實踐層面分析，可以清楚地看到，國家法律和彝族傳統習慣規則，對“小涼山”彝族地區理性社會秩序的實現和維護，都起到了相應的作用。從整體上看，二者在實現方式上有所不同，傳統習慣規則不可能代替國家法，國家法短期內也不可能完全消解傳統習慣規則對彝族民間社會生活的調整作用，尤其是在民事領域。因此，調整人們權利義務的社會規則的多元格局，將是樂山彝族地區長期存在的現象。法社會規則的多元格局并不可怕，重要的是我們在未來的法治建設中，怎樣統合不同的法社會規則，有效處理二者之間的差異，這也是樂山彝族地區法治建設所要努力的方向之一。因此，樂山彝族地區的法治建設，必須在“依法治國”理念的引領下，促進不同法文化之間的相互交融和調適。

[1]彭波，張瀟月.地方立法，機遇還是挑戰[N].人民日報，2014－10－22(17).

[2]馬克思恩格斯選集(第10 卷)[M].北京:人民出版社，1972.

[3]章劍生.現代行政程序的成因和功能分析[J].中國法學，2001(01).