東莞市住所信息申報登記制度改革的實踐與思考

劉玉梅

湘譚大學法學院，湖南 湘譚411105

一、東莞市住所申報制的主要特點

為統一規范住所登記審批監管，確保改革沿著法治軌道有序推進，東莞市出臺《東莞市市場主體住所(經營場所)登記管理試行辦法》(下稱《辦法》)，《辦法》全文共5 章19條，核心是放寬住所登記限制。主要的特點:

(一)在工商登記注冊和部門行政許可全面實施“住所信息申報制+負面清單”。除娛樂服務業、重污染行業、危險品行業，以及住宅商品房、政府保障性住房、軍隊和外國企業房產外，市場主體在辦理登記和許可審批時，無須再提交房地產產權證明、租賃合同、社區居委會(即村委會，下同)證明等住所使用證明材料，申請人只需自行申報住所的地址、聯系人、所有權人、法定使用用途、有關情況說明等5項基本信息即可辦理登記。工商部門和各行政許可部門不僅認可市場主體申報的住所信息，還對其他部門的住所登記審批信息予以互享共認。

(二)支持商務樓宇經濟和“一址多照”。允許使用商務樓宇辦公場所分隔空間作為住所，但不得從事生產、加工、倉儲、維修、餐飲、旅業、娛樂服務業、危險化學品等經營活動，允許同一個地址允許登記為多個市場主體的住所，但要符合兩個條件，一是多個市場主體之間要有投資關系，二是原市場主體已經不在該地址開展經營活動。

(三)規范了部門和鎮、村的住所監管職責。部門按照“誰負責審批、誰負責監管”及行業主管的原則落實監管職責，鎮街(園區)人民政府落實住所屬地管理職責，村(社區)被首次納入住所監管力量，負責組織村級市場協管隊伍對轄區市場主體的住所信息進行核查反饋。

二、東莞市住所申報制的作用和成效

兩個月以來，新政受到社會熱捧，制度紅利充分釋放，市場活力和內生動力充分激發，市場主體呈現“井噴式”增長，正向疊加效應日益增強，全市掀起了新一輪“大眾創業、萬眾創新”的熱潮。

(一)市場主體增幅顯著加大

因商事制度改革邊際效應遞減，8月份廣東省各地新增市場主體數環比減少幅度普遍在20% -30%左右。但東莞市住所申報制改革剛剛推行1 個月，即8月份全市新登記市場主體12385 戶，與改革推開前的7月份新登記的9606 戶相比，增長28.9%，成為珠三角九市中唯一一個保持環比正增長的城市。僅8月份，全市新登記企業5326 戶，環比增長24.3%;全市以住所信息自主申報方式設立的市場主體8519 戶，占比69.7%，各類型市場主體呈現“井噴式”增長態勢，至8月底，全市市場主體累計68.34 萬戶，總量穩居全省地級市第一。

(二)“住所信息申報+負面清單”登記管理模式效果明顯

從有利于金融安全、環境保護、公共安全、娛樂服務業治理等角度考慮，東莞實施了“住所信息申報+負面清單”管理。實施以來，負面清單以外的行業發展勢頭強勁，與改革前的7月份相比，全市增速最快的行業分別是:科學研究和技術服務業、居民服務與其他服務業、制造業、租賃與商務服務業。在放寬住所登記限制的同時，依托全市協同監管信息化系統，發揮村(社區)市場協管隊伍作用，強化企業誠信自律，實施電子地圖管理和經營異常名錄管理，形成監管聯動效應，確保住所申報信息的真實性。

(三)社會滿意度明顯提升

改革實施后，辦事群眾普遍反映，開辦企業無需提交社區居委會出具的產權證明，至少可以為企業節省1 至5 天的時間成本。改革實施一個月以來，全市工商系統受理有關住所證明的投訴大為減少，社會滿意率明顯提升。新華社、羊城晚報、南方日報、廣州日報等多家媒體對改革進行了專題報道。

三、住所申報制改革引發的幾點思考

住所改革與先照后證、注冊資本認繳制是市場準入體系三大關鍵改革，目前先照后證和注冊資本認繳制已在全國各地全面鋪開，住所登記管理改革將成為各地爭創商改亮點的一個重要突破口。東莞在這種形勢下，率先推出《辦法》并全面實施住所信息申報，為東莞商改注入新的動力和活力，形成新一輪市場主體增長潮。但在改革實施中仍出現了一些問題:

一是偽造住所信息騙取登記問題。住所信息申報是由申請人自行申報住所信息，并對所申報的住所真實性負責。但目前仍有相當一部分申請人由于誠信缺失等問題，偽造住所信息進行申報，以騙取登記。今年，東莞市則發生了一起因一個普通的網上交易糾紛，經過發酵之后演變成“一個車庫注冊10 家公司”的媒體事件，經過媒體炒作之后，引起了對“東莞商改后續監管存漏洞”的質疑，這對商改的推進造成了極惡劣的影響。二是無產權村民自建房作為住所申報容易引發擾民糾紛和監管問題。東莞城市發展迅速，下轄許多鎮區有相當部分村民自建房、集體用房等無產權證明房屋作為經營場所使用情況。在此次住所申報改革中，雖沒有放開住宅可以進行住所自主申報的范圍，但已明確上述鎮區無產權的村民自建房可以作為經營性用房，并進行住所申報。這種做法在一定程度上解決了鎮區的現實問題，但由于工商部門登記僅進行書式審查，難以判斷所申報地址是否為居民住宅使用，一旦登記后，后續由此引發的擾民糾紛和投訴將日益增多;若該申報地址從事的經營范圍涉及許可事項的因許可事項有其特殊的場所規定，這也將加大部門之間的協調難度及后續監管難度。三是商務樓宇分隔場所登記和“一址多照”證明手續繁瑣。《辦法》支持商務樓宇場所可以分隔出租和辦理住所申報，以及同一地址辦理多個執照等，但對此也有明確規定，即分隔出租、“一址多照”的需要產權人提供證明材料，或到社區居委會加具意見，說明該地址的分隔情況，或該地址原市場主體已經停止經營等情況。但由于房東和社區居委會對新政不夠了解，認為這種情況不應由社區證明和說明，因此對于申請人的申請不予配合。證明手續繁瑣直接加大了申請人申報難度，甚至導致無法辦理登記，影響了改革的效果。

東莞市住所申報制推進過程中存在的上述問題，一定程度上制約了這項新政改革的進一步推進。為更好地保障改革的推進，為商事制度改革探索更多更有效的試點經驗，提出如下對策:

(一)加快立法支撐。黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大戰略決策，法治將是當前乃至今后各項改革工作中的主旋律。商事制度改革中各項改革探索必須于法有據，才能在改革創新道路上走得更好、更遠。東莞市屬于非特區地級市，無地方立法權，目前實施的住所申報僅在地方政府權限范圍內予以改革和實踐，并受到較大的制約，影響了改革深層次的推進。這需要加快在立法層面對住所信息申報登記制度的支撐，依法促進和保障住所申報登記制度改革的順利實施。

(二)進一步簡化住所申報證明手續。住所申報制改革的宗旨在于放寬住所條件，降低準入門檻，應按照審慎合理的原則，進一步簡化住所申報證明手續，如對利用分隔出租場所從事一般項目經營的市場主體，由申請人對住所信息真實性負責。同時，將此類市場主體列入后續市場主體信息真實性核查和監管重點，避免“一放則亂”現象。

(三)推進社會信用體系建設。信用是市場經濟得以有序運行、健康發展的前提和保障。住所申報制的改革很大程度是依耐于企業的誠信，要以法制為基礎，信用制度為核心，圍繞推進商事制度改革這一目標，進一步加快政府公共信用、企業信用、個人信用等為基礎的社會信用體系建設。探索從省級層面出臺經營異常名錄管理制度，行業退出機制和信用分類監管等一系列制度，由上至下逐步統一信用約束標準。通過強化信用約束管理，推動企業誠信自律，使不法分子無機可乘。

(四)強化多層面后續監管。加快建設“企業自律，部門監管，社會監督”三位一體的市場監管體系，建立多部門協同聯動的長效監管機制，推動基層部門的協同監管。建立信息化監管平臺，通過技術手段打破隔離、促進資源有序共享，通過“大數據”分析技術，為政府部門監管提供海量、多樣化的數據信息。探索信息化移動監管，將部門傳統執法作業方式通過移動手段予以實現，更好地適應當前改革后大量激增的市場主體的監管，提升改革后續監管效能，實現登記前端“寬入”后的“嚴管”。

(五)探索便捷登記注銷制度。各項登記制度改革是商事制度前端改革的重要事項，是商事制度改革的助推器。住所申報作為當前重要的登記制度改革，激活了新一輪的市場主體增長潮，但隨著信用管束和后續監管力度的加大，大批失信和違法違規企業需要被退出市場，這就對市場主體的退出機制提出了更高要求。因此，應商改新形勢，要探索簡化營業執照及各類行政許可的注銷、吊銷或撤銷流程，建立高效、便捷的市場主體退出機制，有利于市場主體的良性循環和市場秩序的穩定，使基層監管工作更加高效可行。

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