淺議《檢察院組織法》之完善——以司法改革為背景

金 光

鄂州市梁子湖區人民檢察院，湖北 鄂州436000

經研究指出，在我國司法實踐中，《檢察院組織法》日益陷入運行之困境，造成檢察院組織法之體系結構設置缺乏合理性、全面性，檢察機構設置有違精簡原則，加之對檢察職權的設置不合理，也嚴重違反了檢察權法定原則，致使諸多成果難以實現制度化與法定化。此外，檢察監督機制的嚴重缺失，與長久以來的“權力本位”觀的盛行，等等。這一切均造成了檢察院組織法之修改已勢在必行。在具體修改過程中，筆者建議逐步完善檢察組織法之體系結構，調整組織法之整體框架結構、理順各章之間的邏輯關系;完善檢察機構設置，在修改過程中應堅持機構設置法定化之原則，保障機構設置精簡化與司法實踐之需求相匹配;完善檢察職權，構建科學的檢察職權體系、實現與其他新法的合理銜接、保障檢察職權行使的獨立化與法定化;最后筆者建議，完善檢察監督機制，堅持檢察監督法定化之原則，擴大檢察監督的范圍、強化監督的手段及增加人民監督員制度，等等。

一、《檢察院組織法》之現狀

《檢察院組織法》乃關于檢察院組織機構設置、人員安排和權力配置之基本法，是構建我國檢察制度的法律基礎。從其誕生至今，雖曾發揮過巨大作用，但也在法治完善的今天暴露出諸多問題——內容上滯后，無法與時俱進，有些條款與新創法律的規定不適應、甚至產生沖突;結構體系簡單，不夠嚴謹，與其在法律體系中的地位不相襯;機構設置、職責及人員分配不合理;監督措施不全面，等等。因此，亟需對此予以修改。

(一)檢察院組織法之體系結構設置缺乏合理、全面性

在結構體系上，檢察院組織法比較簡單，條文較少，與其在法律體系中僅次于憲法的地位實不相襯。加之不夠嚴謹，致使各章之間缺乏嚴密的邏輯關系和內在聯系——對專門的檢察院未作出特殊的規定，如軍事檢察院。此外，既然是組織法，則人民檢察院的職權就應當作為獨立專章而存在，但該法關于職權的內容卻散見于各章，冗雜且混亂，且在立法技術、文本上無法找到立法的基本規律。更另人不解的是組織法中沒有規定“檢察職權”的章節卻規定了“行使檢察職權的程序”，雖然兩者同樣重要，但卻罔顧前提與根本。隨著我國改革開放的進一步深化，全國各地建立了一些由國務院批準的經濟開發區、保稅區和保稅港區。為此，有必要在這些區域設立基層檢察院。隨著省直管市縣行政管理體制改革的推行，對沒有較大市管轄的縣級制區域，有必要相對集中劃定一定區域設立檢察院分院。這些都應當在檢察院組織法上得以體現，獲得法律依據。

(二)檢察院組織法之機構設置有違精簡原則

現今，檢察機關的設置及人員之配置嚴重不合理，已不能適應我國經濟社會的發展和檢察工作的實際需要。以基層檢察院為例，根據《檢察院組織法》第二十條規定:“最高人民檢察院根據需要設立若干檢察廳和其他業務機構，地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構”。此規定的出臺，使檢察機構的設置不斷地膨脹化。具體而言:(1)內設機構泛濫、分工過細，管理混亂。如檢察院辦公室、政治處都可以發出會議的召開通知，但往往都不作為，一般情形下，只有院領導明確由哪個部門負責后才會將通知發出;(2)部門職能重復，致使重審現象時常發生，工作效率低下，資源浪費、成本高的現象普遍存在，如在司法實踐中，即使在同一部門內部，其職權的行使也存在著沖突與不協調等問題。如檢察機關之偵查監督權與公訴權，將這兩種職能設置在同一個機構內，致使其職能無法充分、獨立地發揮，甚至還互相牽絆——具體而言:一方面，公安機關在行使職權過程中，檢察機關對其是否存在違法辦案、非法取證、刑訊逼供之情形，負責監督。另一方面，檢察機關在提起公訴時，完全依靠的是公安機關提供的證據。如此而言，檢察機構之設置談何合理、檢察權又如何獨立。此外，還有反貪污賄賂局與瀆職侵權檢察科的設置，也存在著職能重復的問題;(3)稱謂混亂，缺乏統一。如按照我國行政組織級別，基層檢察院之內設機構應統一為“科”。由于有的職位級別可以高配一檔，但仍與科是同一層級，如政治處主任、反貪局局長。這一現象檢察系統內部是明了的，但卻易使外界產生誤解①;(4)領導職數過多，不僅擠占了一線辦案人員名額，也使行政經費開支巨增;(5)長期的行政化管理模式致使人員管理不夠規范，檢察員、檢察輔助人員職責不清、權限不明的現象時常發生，如在沒有任何法定程序之下，輔助人員變成了代理檢察員。而檢察機構內也時常充斥著一些未取得檢察員身份的人。這一切致使機構膨脹現象一直得不到根本解決，嚴重影響了檢察職業化隊伍的建設與形成。

(三)檢察院組織法之職權設置有違法定原則

現行《檢察院組織法》對檢察職權規定的不準確、不完整，諸多職權成果難以法定化。如檢察機關對經濟、政治、文化、社會協調發展的保護、促進作用，對人權的保障作用，以及預防職務犯罪職能等，都沒有明確做出規定。時代性缺陷和滯后性缺陷日益暴露，致使許多內容與目前檢察機關實際履行的職權相脫節，已不能適應我國法治發展之形勢和檢察工作的需要。具體而言:

1．職權銜接缺乏合理、有序性

現行《檢察院組織法》在立法體例上沒有與其他類型的法律區分開來，存在組織法與憲法、訴訟法、檢察官法相混淆的情況。如組織法中相關職權行使的內容比較多，但這些內容都可以在其他的相關法律中得以體現。因此，難以突出組織法中應重點規范的內容。且現有調整檢察職權的部門法在相關內容的規定上還存在瑕疵。如已取消了“法令”形式和“免予起訴”制度，但組織法中卻仍有此內容。此外，《檢察院組織法》與其他部門法之間存在斷裂。組織法其部分條款與其他新制定或修改的法律規定不一致，如與三大訴訟法之內容相脫節，給訴訟監督帶來實際困難。具體而言:一則，組織法第5條僅對檢察院在刑事案件中的職權作了規定，但是，對民事審判活動、行政訴訟的法律監督之職權卻未在《檢察院組織法》中得到體現。二則，組織法第11條、12條、13條、14條、16條、17條的規定明顯與新修改的刑訴、民訴不一致。

2．職權內容缺乏與時俱進

檢察院組織法關于檢察機關任務的規定不夠全面，一些表述已不適應形勢的發展。現今，檢察院的任務不僅限于打擊犯罪，更重要的是保障國家憲法和法律的統一正確實施。組織法第4條中“維護無產階級專政制度”的表述與憲法第1條第1款的規定不一致;經濟方面，給予非公有制經濟法律上的平等保護也是檢察機關的任務;憲法、刑法及相關法律已取消了“反革命”用語，代之以“危害國家安全”的表述，但檢察院組織法第4條卻仍未改變。

3．檢察權的行使有違獨立原則

現行檢察院組織法第三條第二款規定，“各級……如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”此處，“如果……”之規定是違背檢察院獨立行使職權之精神的。試想如果將重大事項的決定權交予人大，其實質是允許人大常委會行使檢察機關之權力。如果人大代替檢察機關做出決定，監督者與被監督者混為一談，這樣的決定又有何意義，檢察權的獨立行使又從何說起。此外，第二十二條、第二十三條存在同樣的情形。

4．職權成果缺乏法定化

現行檢察院組織法未及時吸收借鑒改革創新成果，過于原則、粗糙與滯后。在司法實踐中，幾乎沒有通過立法的形式將司法改革和檢察改革成果制度化、法律化。如主訴、主辦檢察官辦案責任制改革工作、人民監督員制度試點工作，超期羈押責任追究制等工作成果均缺乏法律支持，修改之勢已不可擋。

(四)檢察組織法之監督機制缺乏

由于現行《檢察院組織法》關于法律監督的法條分散于其他程序法中，致使檢察職權的作用受到了限制:

1．對有限監督機制的缺失

在我國法律框架下，法院獨立行使之審判權要受到檢察院的有限監督。組織法第5條規定，檢察院對法院所行使的監督權具體表現為公訴權、抗訴權，而這些權力的行使又主要是通過對個案全過程的監督。這種監督的權力過大，一方面破壞了控辯平等的刑事訴訟結構，另一方面也使檢察院可能對法院的審判進行干涉，這是不可取的。

2．檢察機關監督范圍過窄

在我國，偵查機關已由公安機關擴展到了國家安全機關、海關。而檢察機關作為法律監督機關，應當將規定中新增偵查機關的偵查活動納入法律監督范圍。如國家安全機關行使的偵查、拘留、預審和執行逮捕等職責，檢察機關應對諸上活動予以法律監督。

3．對檢察機關自偵案件、自訴案件裁判之法律監督缺失

組織法第5條第2款規定:“檢察機關對直接受理的刑事案件，進行偵查。”足見，檢察機關的法律監督職權中并未將檢察機關自身偵查活動納入法律監督的范圍。此外，人民法院對自訴案件的裁判屬于刑事審判活動，理應納入檢察機關法律監督的范圍，但在司法實踐中，卻并非如此。

4．對檢察機關法律監督手段之規定的缺失

檢察院組織法對檢察機關履行法律監督職能的措施方面十分缺乏，如知情權、調查權、必要的監督措施等都是檢察機關所不足的，我們有必要將檢察機關的實踐經驗和司法體制改革的成果上升為法律，體現于組織法中。此外，對職務犯罪預防工作的規定也存在缺失現象。

(五)檢察院組織法缺乏正確的觀念導向

在檢察實踐中，我國長期受占據統治地位之“人治”思想的影響，加上一些人缺乏基本的法治觀念，在不少同志的頭腦中，并沒有真正、全面地認識到檢察機關的性質、任務，因而在開展檢察業務中，易造成工作上的偏差和失誤。總之，現今之《人民檢察院組織法》弊端重重，其修改迫切且必須。

二、《檢察院組織法》之修改建議

筆者認為，檢察院組織法的修改就考慮以下幾點:其一，以憲法為基礎，與三大訴訟法相協調;其二，取消已過時的內容，優化結構設置;其三，堅持與時俱進，吸納司法體制改革成果;其四，彰顯檢察理論與實踐的成功經驗;其五，聽取檢察機關的修改建議與意愿，尤其是基層檢察官;其六，強化立法技術的運用。即對邏輯結構、語言表達上的規范化。具體而談:

其一，完善檢察院組織法的結構體系。筆者認為，檢察院組織法之體系結構需要在原有的基礎上予以調整。具體代表性的為卞建林教授的觀點，先生指出對我國現行《檢察院組織法》的修改絕不能只是小修小補，只作個別條文的調整，而應進行較為重大的修改，甚至在結構上都要作一些調整，如單設檢察職權一章、對專門檢察院做出特殊規定等。具體而言，該法修訂的理想結構應按照總則、組織體系、組織職權、組織主體、特殊組織來創制，即第一章，總則;第二章，人民檢察院的職權。第三章，人民檢察院的機構設置和人員任免。其他內容保持不變，以從根本上克服現行法結構不嚴謹的問題，又可以保持法律修訂的連貫性，符合立法的基本規律和原理。②

其二，完善檢察機構設置。筆者認為，檢察機構的完善需考慮兩個層面:(1)檢察機構設置法定化。如應對《檢察院組織法》第二十條作出修改，明確規定“基層檢察院”之機構設置的方式、標準等問題，保障基層檢察院機構設置有法可依。(2)機構設置精簡化與司法實踐相匹配。即設置精簡化、去冗求必——職能重復的機構應予以合并，人員膨脹的部門予以精簡。根據實踐需求可將此部分人員可充實到一線崗位，充分發揮每一位檢察人員的工作效能，提高檢察工作的整體效率。如將反貪污賄賂局與法紀檢察科、紀檢監察與政治處合并為一。③(3)設置權責統一，名副其實的內設機構。以基層檢察院為例，在設置內設機構時，應統一稱為“科”，并保障其機構稱謂與其職責相匹配。如此一來，既便于檢察機關內部管理、也便于群眾識別，促使檢察權之高效、權威的實現。

其三，完善檢察職權設置。(1)構建科學、健全的檢察職權體系。如職務犯罪偵查權;批準和決定逮捕權;刑事公訴權;刑事立案監督權;偵查監督權;刑事審判監督權;民事審判、行政訴訟監督權、刑罰執行監督權，等等④。如增強檢察院對民事審判與行政訴訟的監督權。據此，可將原法條第五條增加一項作為第六款，即“對于民事、行政訴訟活動是否合法，實行監督。”此外，還應在檢察實踐中應積極拓展非訴訟監督的空間，通過修訂該法強化檢察建議、糾正違法通知書等非訴訟監督方式的運用，促使檢察職權在組織法層面得以科學配置。⑤如可將第十一條修改為:“人民檢察院發現并且認為有犯罪行為時，應當依照法律程序立案，或者按照管轄規定移送有關機關進行立案偵查。偵查終結，人民檢察認為必須對犯罪嫌疑人追究刑事責任時，應當向人民法院提起公訴;認為不需要追究刑事責任時，應當將原案撤銷，并可同時提出檢察建議。對于檢察建議和立案監督通知，有關單位應予以回復。”(2)職權配置與相關法律及時、合理地銜接。首先，組織法的修改應與憲法相協調，堅持與時俱進。如《憲法》對檢察機關的性質作出了規定，組織法則不應再次重復，而應將其具體化。其次，與三大訴訟法的協調。如為了與刑事訴訟法第十八條⑥相適應，組織法第五條第二款可修改為:“對于法律規定由人民檢察院立案偵查以及其他人民檢察院認為需要由其直接立案偵查的刑事案件，進行偵查。并對其直接受理的刑事案件的立案和偵查活動是否合法實施監督。”此外，三大訴訟法中未規定的“監督程序”，檢察院組織法應在具體的修改中得以體現與充實。(3)強化檢察權的獨立性。首先，財權的獨立。筆者建議，在檢察院的財權問題上，應建立一種“統管式”經費保障體制。即最高檢的經費由中央財政負擔，省級以上的檢察院由省級統籌、統一撥付。其次，人事任免權的獨立，檢察院組織法第二十二條、二十三條建議修改為:“地方各級人民檢察院檢察長由上一級人民檢察院檢察長提名，并由同級人民代表大會選舉和罷免”、“地方各級人民檢察院檢察長由上一級人民檢察院檢察長提名，并由同級人民代表大會選舉和罷免”。此條修改意在賦予上級人民檢察院對下級人民檢察院檢察長選舉的提名權，加強上級檢察院對下級檢察院的控制權，保障檢察機關的國家性與系統內部的一體性。再次，職權行使的獨立:現行檢察院組織法第三條第二款規定，“各級人民檢察院設立檢察委員會……如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”此處，“如果……”之規定是違背檢察院獨立行使職權之精神的。因此，建議修改為:“如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定、與檢察委員會多數成員的意見不一致的，有權自行決定并獨立對該決定負責，也可以報請上一級人民檢察院決定。”等等⑦。(4)檢察權堅持與時俱進之精神。具體而言，應將組織法第四條中的“反革命活動”改為“危害國家安全的活動”;將“維護無產階級專政制度”予以廢除。將第五條中“法令”予以廢除，此外，還應將第五條、第十三條中的“免予起訴”⑧之詞廢除。由于我國勞教制度已然廢除，因此，應將第十九條中關于“勞動改造機關”予以去掉，防止混亂現象的發生，等等。

其四，完善檢察監督機制。(1)擴大檢察監督的范圍。為了與刑事訴訟法相協調，筆者認為，檢察監督的范圍應從刑事檢察監督擴展到民事審判、行政訴訟的監督。(2)強化監督的手段。如檢察院的司法解釋權、檢察建議權、知情權、調查權、職務犯罪技術偵查權等均需要組織法來賦予和確認。如上文所述對現行法第十一條的修改。(3)檢察監督“法定化”。筆者指出，此處的“法定化”包括實體法與程序法，即“依據法定化”——檢察監督應嚴格依“法”行使與“程序法定化”——檢察機關一切活動嚴格依法定程序進行。(4)人民監督員制度。此次對檢察院組織法的修改擴大了人民檢察院的職權，如監督權、人事任免權等各方面的權力，為了防止檢察系統內部集權化現象的發生，建議增加“人民監督員制度”。人民監督員制度是一種群眾性的監督制度，其設立的目的在于規范檢察機關的職權活動。因此，我們應從對檢察監督的視角對人民監督員制度進行規定，而不宜就人民監督員制度本身而詳加敘述。⑨

［ 注 釋 ］

①張群，何結樂．淺議基層檢察院內設機構設置的現狀與改革［J］．法制與社會，2011．10．

②第一部分“總則”:檢察機關的組織性質、組織任務、組織與外部的權力機關的關系、組織內部的領導體制、組織活動原則等組織制度方面的基本規范內容．第二部分:“組織體系”，即關于檢察機關的機構設置體系的規范;第三部分:“組織職能”，即關于檢察機關的職權體系的規范。第四部分:“組織主體”，即關于檢察機關中檢察人員的設置、任免、權利、義務方面的規范．第五部分:“特殊組織”，即關于軍事檢察機關在組織方面的特殊規范．卞建林，田心則．論我國檢察院組織法結構體系的立法完善［J］．人民檢察，2007(2)．

③張群，何結樂．淺議基層檢察院內設機構設置的現狀與改革［J］．法制與社會，2011．10．

④徐光巖．關于對人民檢察院組織法中檢察機關職權修改的思考［J］．人民檢察，2010(8)．

⑤王國明，朱志勇．法制視野下的檢察權配置研究［A］．莊建南．強化法律監督與檢察權配置［C］．北京:中國檢察出版社，2006:35．

⑥刑事訴訟法第18條:“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外．貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查．”

⑦再如，現行檢察院組織法第十條規定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表……上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作．”這條規定了我國檢察院組織機構的領導體制．有學者建議修改為:“地方各級人民檢察院和專門人民檢察院須向最高人民檢察院報告工作，下級人民檢察院向上級人民檢察院報告工作;最高人民檢察院可以改變或者撤銷地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定;上級人民檢察院可以改變或者撤銷下級人民檢察院的決定．最高人民檢察院的決定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執行;上級人民檢察院的決定，下級人民檢察院必須執行．”支持此條修改的學者主要著眼于解決人民代表大會制度與檢察院的國家性、檢察系統的一體化之間的沖突，意在加強檢察院獨立行使職權的依據，使其具體化、明晰化——在我國，人大制度的基本要求在于國家行政、審判、檢察機關由其產生，對其負責，受其監督。因此，無論是最高檢還是地方檢察機關都需向同級人大及其常委會負責并報告工作，這是人大制度的要求，也是檢察機關存在及其行為合法性的依據和源．“檢察院的國家性”內涵，是指檢察機關是我國的法律監督機關，只要發生了危害國家利益的行為，檢察機關就應予以監督，即檢察機關的監督權是國家性的，以維護國家的根本利益為目的．“檢察一體體制”是指為保持檢察權行使的整體統一，在肯定檢察官相對獨立性的同時，將其組成統一的組織體，即采取檢察官所有活動一體化的方針．但同時，也有學者指出，在我國，上、下檢察院之間是領導與被領導的關系．因此，對第十條的修改是沒有必要的．筆者認為，兩種說法各有一定的道理，但是從我國司法實踐中來看，檢察機關的某些權力是形同虛設的，其監督過于被動。如果將其條文具體化，監督方式、途徑法定化，勢必會改變這一弊端。因此，筆者支持修改．

⑧免予起訴，是指人民檢察院對已構成犯罪，但依照法律規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的被告人不予起訴的一種法律制度．事實上，我國在1996年對＜刑事訴訟法＞進行了修訂，已經廢除了“免予起訴”制度，也就是說在我國的現行法律中“免予起訴”已經不存在，取而代之的是“不起訴”制度．參見瘐向榮．令人費解的“免予起訴”［N］．河南商報，2010．5．

⑨萬春．人民檢察院組織法修改的基本原則［J］．人民檢察，2007(2)．