論我國環境公益訴訟中環保NGO原告主體資格——以騰格里沙漠污染公益訴訟為例

戴 妮

江南大學法學院，江蘇 無錫214122

正如柴靜的公益影片《穹頂之下》所揭示的，經濟飛速發展的繁榮之下隱藏著的是巨大的環境隱患。隨著環境問題的增多，受害人群覆蓋面的擴大，越來越多的人開始意識到維護自身的環境權。而2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規定，“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益行為，法律規定的機關與有關組織可以向人民法院起訴”，該規定突破了以往民事訴訟中原告必須是與案件有直接利害關系的傳統理論基調，確定了我國民事公益訴訟原告的范圍。2014年的新《環保法》和2015年最高人民法院發布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，對環境民事公益訴訟相關問題作了具體規定。至此，結合《民事訴訟法》、《環保法》和《解釋》確立的原則和方向，看似已經給予環保NGO以公益訴訟原告資格，但在司法實踐中，各地法院仍然各執一詞，環保NGO要想參與公益訴訟依舊面臨重重阻礙。其中，2014年中旬爆出的騰格里沙漠污染公益訴訟一案讓社會大眾再次清楚看到環保NGO參與訴訟的困難，也引發筆者對之更深層次的思考。

一、案件概述

(一)案情回顧

2014年9月，新京報報道內蒙古自治區騰格里沙漠腹地部分地區出現排污池。當地企業將未經處理的廢水排入排污池，讓其自然蒸發，然后將黏稠的沉淀物，用鏟車鏟出，直接埋在沙漠里面，引發社會大眾關注。同年12月，中國習近平總書記作出重要批示，中國國務院專門成立督察組，敦促騰格里工業園區進行大規模整改，相關責任人受到行政處罰，部分涉事企業主被追究刑事責任。2015年8月，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱綠發會)對8家企業污染騰格里沙漠向寧夏中衛市中級法院提起訴訟。綠發會提出了包括要求法院判定被告消除環境污染危險，恢復生態環境或成立沙漠環境修復專項基金并委托第三方進行修復等8項訴訟請求。而寧夏中衛市中級法院方面表示，經過審查認為綠發會不符合提起訴訟的原告資格，駁回訴訟，不予受理。之后，綠發會表示，將向自治區高院提起上訴，并且不排除對甘肅武威和內蒙古阿拉善的污染企業提起公益訴訟。

(二)爭議焦點

綠發會是否具有環境公益訴訟原告資格。寧夏市中衛市中級法院在“不予受理”裁定中認為，依據新《環保法》和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律問題的解釋》，提起環境公益訴訟的主體必須滿足“章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動”的條件。而該院認為綠發會提供的章程確定的宗旨和主要業務范圍，雖是維護社會公共利益，但沒有同時規定業務范圍是從事環境保護公益活動。因此不能認定綠發會屬于“專門從事環境保護公益活動”，故認定其不具有原告資格①。而綠發會方面則認為他們是具備原告資格的，該基金會章程是2009年修訂的，當時還沒有清晰的環境公益訴訟的概念和相關規定，但在章程中已寫明該基金會“開展和資助符合本基金會宗旨的其他項目和活動”②，因此，綠發會認為其公益訴訟應當包含在“其他項目和活動”中。

二、各國關于環保NGO原告資格的認定

(一)環保NGO的概念

NGO，英文“non－government organization”一詞的縮寫，自1949年在聯合國首次使用至今，學者們對NGO的含義從未達成共識③。但現在普遍承認的是其具有的非政府性和非營利性，據此，筆者認為NGO是指不以營利為目的非政府組織，而環保NGO則可以推斷為以保護環境為宗旨的非營利性民間非政府組織，它具有一定的公益性。

(二)各國立法及司法實踐

美國法律對于環境公益訴訟的原告是規定為公民的，即公民作為公共利益的代表以自己名義提起訴訟。數據顯示在美國由環保NGO提起的訴訟占了全部公民訴訟的絕大部分，這與美國長久以來的社團文化密不可分，美國認為團體就是公民的自然延伸。在另一種意義上也就意味著美國的團體訴訟是被包含在公民訴訟中的，不過當時法院對環境團體訴訟的資格同樣做出了一定限制，只有環保NGO中的成員受到或可能受到環境污染或生態破壞帶來的侵害，那么其才具備提起公益訴訟的資格。直到2000年的地球之友訴雷德勞環境服務公司一案，美國最高法院才放寬了環保NGO具體指出其成員有環境損害的要求，其實質是不再要求原告必須與案件有直接利害關系。

德國對于環境公益訴訟的原告資格則規定有兩種，一是聯邦行政法院檢察官;二是經過法律認可了的團體組織，其中包括了環保NGO。德國對團體組織的資格采取了較為嚴格的認證制度。同時，只有這個團體中的大多數成員受到或者可能受到環境污染、生態破壞的侵害，其才能作為原告提起環境公益訴訟，否則是不具備原告資格的。德國的環境公益訴訟原告資格的確認制度在一定程度上即是大陸法系國家的縮影，和英美法系的公民訴訟對于環保NGO具體認定條件上有很大差別。

但無可否認的是，無論是以美國為代表的英美法系，還是以德國為代表的大陸法系，在本質上，都承認了環保NGO作為環境公益訴訟的原告資格。而我國也是在借鑒兩大法系的基礎上，在新修訂的《民事訴訟法》、《環保法》和《解釋》中對法定組織的原告資格給予了確認，同時也結合了自身國情做出了不同于外國的一些規定。

三、對騰格里沙漠污染公益訴訟事件的思考

盡管而我國在新修訂的《民事訴訟法》、《環保法》和《解釋》中的確對法定組織的原告資格給予了確認，然而司法實踐中卻存在種種問題，環保NGO要想真正參與到環境公益訴訟中還得“憑運氣”。

(一)裁定非理性:不同法院對環保NGO原告資格認定不一

綠發會作為在中國享有知名度的環保NGO，其從成立以來一直致力于生態環境的保護。在此之前，綠發會也曾經作為原告提起了甘肅水源污染案、海南紅樹林案、康菲溢油案三個公益訴訟案件，并且都得到了立案。然而很多情況下，就像這次騰格里沙漠污染公益訴訟事件一樣因為主體不適格而被駁回訴訟。為何會出現這種同一法律下卻有不同認定結果的情況?這背后的原因到底是什么?寧夏中衛市中級法院給出的解釋是綠發會的章程中沒有規定從事環境保護公益活動。但是，一方面，環保NGO的章程是十分形式化的，某種程度上講，只要綠發會自行修改了其章程，就會立即具備原告主體資格，然而這能保證綠發會不會被再次拒之門外嗎?另一方面，根據最高法院《關于人民法院登記立案若干問題的規定》，我國自2015年4月15日實行立案登記制改革后，對于普通民事訴訟原則上只做形式上的審查。綠發會是否屬于新《環保法》所規定的“專門從事環境保護公益活動的組織”是屬于實質性的審查，應當等待案件進入審理程序后由法官作出判斷，而不是由立案庭來審查。以上兩個理由足以說明寧夏中衛市中級法院所作出的裁定的非理性，透過這個案子再來看其他不被立案的案件，能夠找出其中的共性。筆者以為我國司法實踐中之所以出現這種法院“各自為政”的做法，很大程度上和地方利益、法院不獨立有關，法院接到這種重大的公益訴訟案件，往往層層上報，而其中又牽扯到地方利益，最終能否立案完全取決于各種力量暗中的博弈。而這種博弈的結果會使環保NGO是能否成為環境公益訴訟原告具有很強的不確定性和“運氣性”，違背的法律，也會損害法院的權威性和公眾對于環境保護的積極性。

(二)不具代表性:缺乏國家機關的介入是否意味著立案成功率降低

我國法律學界一般都主張公益訴訟中要明確機關提起公益訴訟優先，組織提起公益訴訟居次的原則。他們主張“維護社會秩序、保護公共利益是政府的職責，對損害公共利益的行為責任者提起停止侵害公益、填平公益損失的訴訟，本來也是代表政府行使對各類社會秩序和活動管理職能的機關的職責④”，的確，國家機關作為有國家強制力作為支撐的國家機器，在公益訴訟方面較之環保NGO具有天然的優越性。筆者查閱到的資料顯示，環境公益訴訟中凡有國家機關參與的基本上全部能夠立案，勝訴率也高于環保NGO參與的。但是筆者以為，這并不是個好的現象，國家機關參與環境公益訴訟固然好，但不應當使司法實踐出現嚴重的偏向性。一方面，我國在不斷提倡法治，主張公民提高法治意識，環保NGO的出現很大程度上即是公民法律意識增強的表現，如果繼續這種偏向性，讓社會大眾樹立一種沒有國家機關介入就難以進行公益訴訟的觀念，會大大打擊法律的公信力，也不利于法治的推行。另一方面，國家機關的力量畢竟有限，不可能顧及到每一件公益訴訟案件，反觀環保NGO，近些年隨著其組織的壯大，影響力也在不斷增大，公益訴訟由其來作為原告提出訴訟具有合理性和必然性。

［ 注 釋 ］

①盧越．騰格里沙漠污染首起公益訴訟法院不予受理［N］．工人日報，2015－8－21(1)．

②引用同上．

③李興旺．環境保護 NGO的權力機制研究［D］．北京:中國政法大學，2006．

④郭雪慧．論公益訴訟主體確定及其原告資格的協調——對＜民事訴訟法＞第55條的思考［J］．政治與法律，2015(1)．

［1］劉學在．民事公益訴訟原告資格解析［J］．國家檢察官學院學報，2013，21(3)．

［2］李勁．環保 NGO環境公益訴訟主體資格探究［J］．行政與法，2014．3．

［3］陳麗平．公益訴訟主體可由相關法律明確［N］．法制日報，2012－09－01．

［4］張鐸．我國環境公益訴訟的原告資格問題研究［D］．吉林大學環境法學，2013．