甘肅民族地區法制建設及其啟示

馬淑娟

甘肅省民族研究所，甘肅 蘭州730030

甘肅是一個多宗教、多民族聚居的欠發達省份，有2個民族自治州、21個民族縣。甘肅省民族地區民主法制建設水平較低，基礎教育落后，人們的思想道德水平較低且混亂，少數民族地區社會的復雜性決定了法律不可能是社會秩序唯一的規范基礎，因此少數民族法制建設時不應排斥少數民族習慣法的存在及其合理性。

一、甘肅民族地區法制建設概述

(一)民族區域自治法的建設與貫徹

1．民族區域自治法的建設

甘肅省于1949年10月開始實施民族區域自治。1949年10月25日，第一次蒙古族牧民群眾大會在酒泉魚兒紅柳溝召開，會議上宣布成立“肅北蒙民臨時自治委員會”，1954年憲法確定了民族區域自治制度的法律地位，明確規定“各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權”，民族區域自治制度得到了進一步發展。甘肅省現有2個自治州、7個自治縣、21個民族縣(市)，占全省縣行政單位的24．4%。現今甘肅全省法規與政府規章中共有63件涉及民族方面，該類法規的制定與實施有效的保障了堅持和完善民族區域自治制度，確保了民族自治區域能依法行使自治權，推動經濟高速發展。

2．民族區域自治法的貫徹

民族區域自治的基本精神是為了團結各民族，實現各民族間的和諧、平等、互助與共同繁榮和進步。2004年甘肅省委、省政府印發《關于進一步開展民族團結進步創建活動的決定》，確定每年5月為“全省民族團結進步宣傳月”，集中開展民族團結進步創建活動。多年來，基于黨和國家的民族政策，在切實保障少數民族合法權利的基礎上，甘肅省健全了城市少數民族流動人口的服務與管理水平，改善了城市民族工作，完善了社會管理機制，應急預案以及訴訟表達、相關利益協調與少數民族群眾合法權益保障機制得到健全與完善，建立完善了社會穩定風險評估機制，有助于及時排查矛盾隱患，妥善解決社會熱點。

建設少數民族干部人才隊伍始終推動民族區域自治和解決民族問題的重要工作，是加強黨在民族自治區域的領導的有效方法。甘肅省財政廳自2006年開始設立“少數民族適用人才專項資金”用于培訓民族區域各類人才，額度為300萬元。2012年底，甘肅省少數民族干部人數達到7．35萬人，占到了干部總人數8．16%。2009年以來，對全省少數民族干部進行培訓，培養了一大批有能力、本土化的少數民族干部人才隊伍。

通過召開全省民族團結進步表彰大會對民族團結進步模范進行表彰，至今已表彰模范2339個，包含模范集體793人，模范個人1446人，在全社會起到了良好的作用，營造了民族團結進步的氛圍。隆重舉辦民族自治州、自治縣逢十周年慶典活動，累計舉辦州慶和縣慶活動達51次，制定了《甘肅省民族自治地方逢10周年慶典活動管理辦法》，對州慶、縣慶活動統一指導、總體部署，在協調各部門集中規劃一批推動經濟發展的建設項目的基礎上辦好慶典活動，營造良好的民族團結氛圍。

(二)推動法制建設的主要措施

2006年甘肅省民族工作會議的召開，鑒于當前新時期民族工作的現狀，出臺了一系列以促進少數民族和民族區域經濟發展、推進民族工作的政策措施。

一是強化政策扶持，加強規劃指導:“十一五”以來，“全省民族工作座談會”每年召開一次，為進一步推動民族區域社會與經濟的發展，制定和規劃了民族區域經濟發展的“十一五”和“十二五”計劃，同時，在結合地方實際的基礎上，相關部分另外制定規劃了興邊富民行動、扶持人口較少民族發展和特色村寨保護與發展、建設牧民新村、推進藏區經濟發展的方陣方案，真正的實現了分類指導、因地制宜。

二是建設“兩個共同”示范縣(市、區)，開展“1414”對口支援:省財政撥款8700萬元專項資金，專項用于推進試點工作;啟動“1414”對口支援工作，即省委、省政府的一位領導帶頭，下有四個單位共同參與，對口支援一個示范縣(市、區)，目標是一年內至少辦成四件事實。

三是不斷加大對民族地區的財政支持和投入力度:2006年以來，中央財政將甘肅省2個民族區域自治州和7個自治縣歸進中央財政撥款范圍，財政補助及其余專項補助資金也一步到位，財政撥款在原有的7000萬元翻了一番達到14700萬元。

四是設立蘭州新區甘肅民族經濟產業區:民族區域所處地帶通常海拔較高、自然條件惡劣，造成基礎條件落后，不具備優越的投資環境。以“飛地經濟”理念為指導思想的情況下設立了“蘭州新區甘肅民族經濟產業園”，結合蘭州新區所具有的各項優勢，向民族區域引入大量商業投資、改善工業創造條件。

五是促進邊境民族縣實現跨越式發展:憑借興邊富民行動平臺致力于將肅北蒙古族自治縣發展成“西部少數民族地區經濟強縣”，肅北縣城在發展過程中城鄉面貌出現了深刻的變化，經濟增長突飛猛進，產業層次更加豐富、發展速度穩定提升，憑借興邊富民行動這個平臺推動了肅北縣實現了跨越式發展。

六是將教育視為發展的第一位:國內外支援項目的重點皆在民族區域，經過世界銀行的“貧三”項目、援藏項目、中英甘肅基礎教育項目和國家義務教育工程等項目，很大程度上提升了民族自治區域的教育狀況，城鄉免費義務教育得到全面普及。

(三)法制建設的現狀

回顧近年來甘肅省的法制建設工作進展，當前法制建設進展良好，民族團結進步，民族自治區域經濟發展得到了迅速的發展，社會十分穩定和諧，成果十分顯著。立法工作上，《甘肅省實施＜民族區域自治法＞若干規定》、《甘肅省清真食品認證通則》等法律法規、自治條例的制定與修改完善了甘肅省的民族法制，極大的推動了民族法制建設的發展;社會建設上，出臺了《進一步加強全省城市民族工作的意見》等重要文件，構建了完整的和諧建設機制。

二、阻礙民族區域法制建設的因素

(一)民族區域市場經濟落后

甘肅省大部分民族區域經濟發展較為落后，自國家開啟“西部大開發”以來，國家對西部的投入日益增大，但是，由于地區生態環境、舊有基礎、宗教信仰、民族風俗等相關因素的影響，西部的貧困與落后很難在短時間內得到改善，沒有足夠的動力推動法制建設，使得法制建設發展緩慢，民族經濟難以與民族區域法制實現功能上的互動，使得落后的民族經濟制約法制建設。

(二)少數民族素質的阻礙

民族區域的科學文化素養普遍偏低，而隨著現代社會的不斷發展，對人的科學文化素養的要求也水漲船高，民族區域人口接受事務的能力有限，思想觀念僵化、難以更新，甚至對新生事物會有抵觸感，于是便嚴重的制約了民族區域法制建設的推進。

(三)民族地區傳統文化的阻礙

甘肅省各類少數民族的傳統法律文化相互之間差異很大。但是普遍經濟水平低下、生產力發展水平較低、生活環境相對閉塞、社會秩序相對停滯。少數民族區域的傳統法律文化立足于特定的民族社會，是少數民族人民群眾多年來日常生活積累發展而來，僅僅只是地方性知識，它扎根于社會基層和鄉土民間，相對的封閉、保守以及落后，具有明顯的地方性，不屬于國家正統的、主流的現代法律。

(四)民族問題的阻礙

民族問題是社會發展的必然產物，屬于負面產物，會阻礙人類社會的發展，它會全面介入甘肅省的社會生活，阻礙和制約甘肅省民族地區的法制建設民族問題的存在會嚴重的阻礙和諧、穩定的外部環境的形成，民族問題還會阻礙全省民族地區法制建設的整體推進，解決民族問題只是民族法制中的一部分，不能將過多的精力花費在解決民族問題上，否則會影響民族法制的全面推進。

三、如何推進民族區域法制建設

民族法制建設的推進是一個復雜而漫長的過程，如何來推進甘肅民族區域的法制建設需要從多方面來入手，不僅僅只是要完善各類民族法，還要從根本入手，發展與鞏固經濟基礎，完善各項制度。

(一)推動民族區域市場經濟進一步發展

法制建設的推進始終是以市場經濟為著力點的，市場經濟的繁榮昌盛使得人們相互間的依賴也越來越大，于法制的需求也日益增多，法制所覆蓋的面也越來越廣，法制建設便容易推進。因此需將少數民族地區的貧困問題放在首位，全力解決少數民族群眾的貧困問題，積極開展扶貧攻堅行動，通過深入調研將各項扶貧工作的思想貫徹到下級部門，重視民族工作部門的作用，積極調動各職能部門協調進行扶貧工作;其次，民族區域現有的經濟基礎十分的薄弱，單是憑借自身的努力很難彌補先天的差距，難以實現快速的發展，因此需要國家、省政府在財政支付方面提供更多的資金支持。

(二)完善民族區域自治制度

民族區域自治制度具有典型的中國特色，而任何制度都是隨著時代的發展而不斷補充、完善的。應當從如下幾點入手:一是規范化自治區域設定的民族標準，對實行自治的民族區域的少數民族人口數量制定一個下限，確保民族自治的權益落實到少數民族頭上;二是將民族區域自治與西部大開發相結合，西部大開發作為解決民族問題的戰略方針，有助于進一步補充和完善民族區域自治制度，因此，民族自治區域更應當抓住機會充分利用各種政策資源，進一步發展地區經濟;三要設立非聚居少數民族權益保障制度，隨著時代的發展，散布在各地的少數民族越來越多，對該類人民群眾權益的保障也愈發突顯重要，因此需要盡快完善散雜居少數民族權益保障法律體系，基于各民族實際情況，對現行的《民族鄉行政工作條例》等進行修改，同時需要加大宣傳民族政策與相關常識，推動城市精神文明建設。

(三)重視民族區域地方人大的作用

地方人大始終是推進民族區域法制建設的關鍵所在，民族區域的地方法規、自治條例等都需要通過自治區域地方人大及其常委會在對本土實際情況進行調研后進行規范的制定與實施，這既保證了國家基本法律的落實，又確保了地方特殊情況不被忽視。民族自治地方人大的自治法規立法，直接為民族法治建設建章立制，為自治權的有效行使提供法律保障，通過上述一般立法和自治法規立法能解決了同步進行的國家社會主義法治建設和民族法治建設的立法先行問題。

四、幾點啟示

通過對甘肅民族區域法制建設進展與現狀進行深入探析之后，明確了制約民族區域法制建設的各項因素，針對性的提出了進一步推進法制建設的方針與措施，基于上述內容得到了如下啟示:

一是民族區域自治制度是現有唯一能有效解決我國民族問題的制度，這一制度的確立極大程度上保證了民族地區法制建設向著良性循環的方向發展，確保了民族關系的和諧與穩定，同時也不斷提高民族區域的經濟發展水平、少數民族群眾的生活水平。甘肅省民族地區近些年來的經濟發展、社會發展、生活水平以及教育文化水平的發展離不來民族區域自治制度的確立與貫徹實施。

二是民族工作的第一要義是謀求發展，黨和國家始終將民族區域經濟社會的發展與進步作為推進民族工作的第一任務，更是以推動各民族共同發展、最終達到共同繁榮作為當前階段的行動綱領。只有充分的利用使用好黨和國家賦予的自治權，持續補強自身的發展能力，才能有效的推動民族區域的法制建設。

三是始終堅持“兩個共同”主題，基于甘肅省的實際情況，民族區域相對落后的發展水平是阻礙民族工作的一大影響因素，只有明確了“共同團結奮斗、共同繁榮發展”這個主題，始終堅持貫徹民族區域自治制度，始終將民族區域的經濟發展、社會進步放在第一位，才能有效的推進各民族的發展與進步。

四是堅持科學發展觀，甘肅省大部分民族區域雖然有著豐富的自然資源，但是這些資源受到了地理位置、經濟發展水平等各類因素的制約，并沒有得到有效的開發、利用，面臨著嚴峻的生態環境保護問題，因此需要樹立積極的科學發展觀，協調好經濟發展與環境保護之間的關系。

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