專員辦工作轉型的若干思考

●張建民/財政部駐廈門專員辦副監察專員兼紀檢組長

專員辦工作轉型的若干思考

●張建民/財政部駐廈門專員辦副監察專員兼紀檢組長

隨著財稅體制改革的全面深化，財政部黨組對專員辦加強財政預算監管、嵌入財政主體業務、融入財政管理大局的職能作用越來越重視。推進職能和工作轉型是當前專員辦工作的首要任務，也是專員辦承前啟后大發展、發揮優勢大作為的必由之路。現階段，如何適應新常態、找準新目標、轉變新思路，更好更快地走好轉型這盤大“棋”，念好預算監管這本真“經”，是專員辦面臨的重大課題。對此筆者認為，需要從專員辦機構的本質定位、職能特點、財政改革要求、持續發展要件、機構所處方位、工作手段成效等多方面來思考、謀劃和運作。現結合財政監管工作實際談談一些認識和思考。

一、充分認識專員辦機構的本質定位

無論從機構設立的初衷，還是職能變遷的脈絡，以及派駐機構的性質來看，專員辦作為服務中央財政管理的綜合財政執法派駐機構的本質定位，應成為一種共識。

首先，從機構設立的初衷看，自上世紀80年代中期財政部駐各地中央企業財政駐廠員機構 （以下簡稱中企機構）設立、發展到今天，專員辦作為財政部派駐地方實施財政執法監管機構，最初就是為了解決中央財政管理和監督鞭長莫及而作為財政部的 “耳”“目”“鼻”應運而生的。其次，從機構職能變遷的脈絡來看，在政府直接管理企業的歷史條件下，原中企機構由地方財政代管但由財政部授權，主要開展對企事業單位財政財務監督檢查；1995年取消地方財政對機構的代管，升格為廳局級“財政部駐各地監察專員辦”，由財政部直接管理，職能也在原基礎上增加了部分對中央財政政策執行和專項資金的監督管理，如稅收優惠政策先征后返、國家儲備糧費用補貼資金等監管；1998年隨著政府機構改革和職能轉變，專員辦也實行改革，撤銷省以下機構，一個省區市只保留獨立機構，職能實行大轉變，由原先主要對企事業單位財政財務監管改為由財政部授權履行中央財政管理監督職責，重點實施中央財政政策和資金監管。從專員辦上述發展歷程來看，雖然各個階段的機構管理方式、職能任務、工作重心等各不相同，但作為財政部派駐地方實施財政監督管理的機構性質一直沒有變化，職能還逐步進行了擴充、調整、完善。另外，專員辦作為財政部派駐機構，其職能任務始終是接受財政部職責授權而開展財政監督管理工作。在政府機構改革、職能轉變不斷深化的大背景下，專員辦的機構設置和編制人員網格化大幅擴充并不現實，因此派駐機構的性質不會變，接受中央財政職責授權管理的運行方式不會變，實施財政綜合執法、開展財政監督管理的職能任務、工作主線不會變。

澄清對專員辦機構本質定位的認識，有助于深化對其他許多相關問題的理解，比如職能任務布局、基礎要件建設、工作關系協調等。

二、著力強化兩個重要的思想理念

新一屆財政部黨組提出加強財政預算監管、嵌入財政主體業務的轉型思路，為專員辦機構發展定位號準了“脈”、找對了“方”，也為專員辦開展財政監管工作授了一柄“尚方寶劍”。專員辦一定要深刻領會，堅定方向，切實轉變思想理念。當前特別要強化兩個重要的思想理念：

一是要強化大局理念。財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政工作的核心環節，搞好預算管理是財政管理的中心任務。專員辦圍繞財政中心工作，加強財政預算監管，回歸的是本職，從事的是主業。國家預算管理關系國計民生發展和政權建設穩固，加強預算監管工作，就一定要牢固樹立大局觀、全局觀、系統觀，站位要高，著眼要寬，要從服從服務于財稅體制改革和國家宏觀治理的高度上，深刻領會財政部黨組的深謀遠慮，統籌謀劃財政監管工作，為財政宏觀治理勇于擔當。要提高政治意識、大局意識、擔當意識，升華層次，高位思考，在財政監管工作中把握政策背景，拓展思維角度，為中央財政宏觀決策積極獻計獻策。

二是要強化服務理念。說到底，政府的全部工作就是服務國家和民眾。專員辦發展至今，“三查”（日常審查、專項檢查、專題調查）是主要工作手段，監督思維貫穿始終，監督理念深入人心。相對來說，當前牢固樹立和著力強化服務的思想理念顯得尤其重要。預算管理工作貫穿政府上中下，涉及社會各領域，覆蓋民眾各階層。做好財政預算監管，承擔的是為財政政策執行、為財政資金運行保駕護航重任，就要牢固樹立服務大局的思想。要努力在監管工作中發現問題漏洞、深入調查分析原因、研究提出對策建議，及時反映財政政策運行、預算資金管理使用中的情況、問題，為中央財政完善宏觀決策、為部門單位改進管理、為提高預算資金效益、為促進財政資金有序有效惠及社會民眾提供參考。還要在監管工作中努力提高能力素質，優化工作方式，創新便捷可行方法，做到熱情服務、優質服務、高效服務。

三、切實抓好三個基礎要件的建設

推進工作轉型不可能一蹴而就，需要孜孜以求、分步推進。當前的重點，應在調整內設機構、優化職能配置、整合監督力量的基礎上，著力抓好三個方面的基礎要件建設，以保障工作規范、提高工作效率。

一是完善內控機制，再造監管業務流程。在財政部精心打造下，經過多年的摸索，專員辦基本形成了一套比較完整的工作辦法和業務流程，但主要基于監督檢查、適于專項工作的為多。要實現工作轉型和工作重心轉移，就需要一套與之配套、相適應的機制、流程作指南。這些機制和流程應主要包括：財政部根據預算管理、監督政策和工作要求，針對專員辦開展預算監管條線要求，研究制定下發專員辦預算監管工作規范（規則）、中央預算單位預決算審核審查工作專項規則、中央財政專項轉移支付資金審核審查工作專項規則等，并制定與之相配套的內部控制保障機制規范。專員辦根據財政部加強預算監管工作總體要求和工作規則，制定預算監管工作操作辦法和專項監管工作操作規程，并制定與之配套的內部控制機制操作規程。

二是加強系統改造，提高監管信息化水平。專員辦機構單一，人員編制少，歷來人少事多的矛盾突出。工作轉型后預算監管任務更加繁重，原來專項性、運動戰的實地監管模式將更多為常規性、陣地戰的非現場監管方式所代替。現代財政預算規模龐大、項目眾多、數據海量、運行復雜，要做好審核審查、跟蹤監控、監督檢查，沒有現代信息網絡技術就難以奏效。但目前專員辦信息化技術設施、信息手段應用的水平還無法滿足這種要求，迫切需要進行系統改造。應在設計開發統一的專員辦預算監管網絡信息平臺基礎上，大力拓展專員辦與財政部、中央預算單位、地方財稅及相關監管部門的系統聯網互通、信息共享暢通，使大量的審核審查、跟蹤監控工作能夠依靠信息網絡技術輔助完成，大大提高非現場監管的成效。

三是強化業務培訓，促進人員技能更新。從專員辦人員技能素質現狀看，由于多年業務重心所在，大多數在企業財務、會計、稅收和專項資金監管業務方面比較有優勢，而對財政預算管理業務（預算政策、編制、運行等）監管相對薄弱，迫切需要強化財政管理核心業務的培訓和預算監管技能提高。今年以來，財政部預算司部署和開展專員辦干部全員、系列培訓，是針對這種現狀而采取的一項應急之舉、有效之措。除此之外，筆者認為還應根據不同層級、不同業務崗位之需，分別舉辦政策、業務、管理、監控等專題、專項培訓和輔導，提高培訓的針對性、適應性和有效性。

四、注重加強四個方面的溝通協調

專員辦作為財政部派駐監管機構，處于中央財政與地方財政之間、財政部與中央基層預算單位之間橋梁紐帶位置。做好財政預算監管工作，在工作關系上，重點要加強與財政部、中央基層預算單位、地方財政等部門以及其他相關監管部門的溝通協調。

一是對上要加強與財政部各司局的溝通協調。在政策背景、業務指導、問題解答等方面做到多請示、多匯報，在政策運行、預算執行、監管情況等方面做到及時反映、建言獻策。除了積極參加財政部各司局舉辦的政策業務培訓外，還應利用專項檢查調查、專題培訓等機會，邀請司局人員對相關工作進行現場指導、點對點講解。

二是橫向要加強與中央基層預算單位的溝通協調。建立有序的協調機制和通暢的工作關系，注重宣傳落實中央財政政策法規和管理要求，了解掌握財政政策和部門預算執行情況，開展部門預算審核審批、監督監控和調查研究等工作。

三是要加強與地方財政及相關部門的溝通協調。在當前轉型起步階段，著重要建立與地方財政部門的業務交流培訓、定期聯席會議等溝通機制，條件成熟時還應逐步建立監督力量整合、聯合監管實施、監督信息共享等工作機制，推進形成有序、有效的財政預算監管工作關系。

四是要加強與相關監管部門的溝通、協調。財政預算監管工作涉及方方面面，人大、紀檢監察、審計等部門也從不同層面實施監督檢查。專員辦作為財政部派駐監管機構，要加強與這些部門的溝通協調，建立通暢的工作關系，努力形成齊抓共管、立體交叉、信息共享、有序高效的監督機制，提高財政預算監管的總體效能和效應。

五、正確處理五個方面的辯證關系

要做好轉型時期的財政監管工作，筆者認為需要辯證處理好工作中的一系列有機關系。

一是管理與監督的關系。這是轉型中職能方面的關系。如前所述，專員辦作為中央財政派駐的綜合財政執法機構，承擔財政監督管理職能任務。設立之初及后來一段時期，開展監督檢查是機構的主要業務工作，以事后的日常監管、專項檢查、專題調查為主要工作方式；以行業企業單位的財政、稅收政策執行和財務、會計管理情況為主要監督對象；以對財政收入和財經紀律維護的創收、查錯、糾偏、懲處為主要工作目標。隨著國家財稅體制、會計法規制度的不斷健全，市場經濟秩序不斷完善，政府職能逐步轉變，加之財政預算支出規模越來越龐大，財政對于國家宏觀治理的基礎作用越來越受到重視，加強對財政預算執行、預算資金管理使用的監督和管理就成為專員辦責無旁貸的任務。這也是新一屆財政部黨組作出推進專員辦工作轉型、嵌入財政主體業務決策部署的高瞻深意之所在。因此，專員辦應積極適應這種轉變要求，不應再為管理為主還是監督為主而糾結，切實樹立管理與監督并重的新思維，繼續發揮貼近一線、就地監督優勢，根據財政部授權，履行好對財政預算事前參與管理、事中跟蹤監控、事后監督檢查的職責，管理與監督兩手抓、兩手硬，不偏廢、不缺位，在強化管理中嚴格實施監督，在監督檢查中促進深化管理。

二是監管與調研的關系。這是轉型中任務方面的關系，是專員辦工作中相輔相成、相互促進的兩個層面。通過開展監管工作，從事前參與、事中跟蹤、事后監督，可以發現問題、糾正偏差、堵塞漏洞，從而保障財政政策得到貫徹落實、預算執行規范運作、預算資金合規使用。而在監管中注重搞好調查研究，通過對財政、預算、財務、會計政策執行中的問題、缺陷進行深入分析，找出成因，提出改進和完善政策的意見建議；對行業企業內控、管理、運行中存在的弊端、漏洞進行深入解剖，提出解決思路和改進對策，促進行業企業完善內部治理結構和內控機制，更加規范、健康、有效運行，這是監管工作的內容升華、成效擴展。如果說監管也是服務，那么通過監管搞好調研就是高端的服務，服務政策完善，服務管理進步，服務行業規范。因此，在監管中重調研，寓調研于監管，是提高專員辦工作成效和影響的有力抓手，應切實做到同謀劃、同布置、同考核。

三是繼承與創新的關系。這是轉型中工作方法方面的關系。專員辦機構開展財政監管工作已近30年歷程，初步形成了一套比較規范、完整的機構內部管理機制、業務工作運行規則，探索建立了日常監管、專項檢查、調查研究等一套比較完整、有效的工作方式方法。主要包括非現場審核、實地核查、調查問卷、函詢、約談、專項檢查、專題調查、點對點監管、綜合監管、集中通報等。這都是在財政監督、管理實踐中不斷探索、總結和驗證，行之有效的經驗、方法。在加強預算監管、推進工作轉型的工作中，這些方式方法仍然值得專員辦繼續堅持、發揚、完善。但是，隨著財政經濟形勢的發展變化，市場經濟體制的前行，以及現代管理和科學技術的日新月異，過去的方式方法可能會顯得不足、顯露缺陷，需要專員辦秉持開拓創新的勇氣和精神，在加強內部管理控制、增進對外溝通協調、提高監管工作水平等方面，超越自我、撥亂反正、勇闖新路，積極探索和實踐新的、有效的監管工作方式方法，開創財政預算監管工作新局面。

四是人為與技術的關系。這是轉型中條件方面的關系。在過去的一段歷史時期，專員辦財政監管工作的開展，主要是依靠工作人員個人的素質和能力、過硬的檢查技巧和水平。隨著現代財政規模的擴大、經濟運行的更趨復雜、管理技術的發展和科學技能的創新，加之專員辦機構人員編制的限制，大量的常規性、重復性的資料數據的查詢、匯總、復核以及對海量監管對象預算執行情況的跟蹤監控等事物性工作，需要依靠先進的信息網絡技術平臺、系統來支撐、完成。這對頂層設計、統一研發和推出預算監管信息數據系統提出了迫切要求，而且需要根據不同性質監管業務設計應用分類監管的信息技術平臺。但是，即使這樣，對一些手法隱蔽、手段復雜、查處難度較大的違規違紀問題事項監督檢查，技術分析平臺可以作為監管的輔助手段加以運用，深入有效查處其違規違紀問題還主要靠專員辦業務工作人員的檢查能力。所以，根據新的監管工作要求，針對性地培訓和提高專員辦干部監督檢查能力，打造專業化財政監管力量仍然是當前和今后干部隊伍建設的一項重要任務。

五是行權與擔責的關系。這是轉型中權責方面的關系。根據財政部授權留責要求，與以往相比，專員辦承擔了更多的財政預算執行、資金申報等的審核審批、核查鑒證等監管工作。這在很大程度上擴大了專員辦行使的監管權力，但也對專員辦機構人員提出了更大的責任擔當。預算監管工作政策業務性強，要行使好這份職權，需要專員辦根據國家財政政策和財政部授權要求，加強對財政政策背景、分類法規制度、相關管理業務的學習和把握，提高監管素質和能力，努力防范越位、缺位、失職、瀆職等監管工作風險。同時，由于財政預算監管工作觸角廣泛、深入各方，這對專員辦堅持原則、牢守紀律、廉潔自律提出了更高要求。專員辦一定要更加嚴格遵守財政監管工作各項規則，嚴格遵守依法行政依法理財各項紀律，嚴格遵守廉潔從政各項規定要求，規范各項監管工作程序，健全內部控制機制，強化監管信息公開和廉政紀律約束，狠抓思想作風和廉政建設，切實有效防范監管廉政風險。

推進和實現專員辦工作轉型，是財政部黨組根據財稅體制改革的新形勢、適應財政宏觀治理的新要求，為加強財政預算監管、保障財政健康運行、促進專員辦機構長期穩定發展，作出的重大戰略決策部署。專員辦一定要正確認識、深刻領會，提高轉型意識，增強轉型自覺，明確本職工作目標，堅定正確工作方向，樹立科學思想理念，夯實發展基礎條件，加強各方面溝通協調，辯證處理好各項工作關系，努力開創財政監管工作和專員辦機構發展的新局面。■

（本欄目責任編輯：周菲）

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阮 靜：《財政監督》雜志編輯

王光俊：《財政監督》雜志編輯