促進(jìn)財(cái)政績(jī)效審計(jì)發(fā)展的對(duì)策探討

●李銀香

促進(jìn)財(cái)政績(jī)效審計(jì)發(fā)展的對(duì)策探討

●李銀香

一、引言

績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其在企業(yè)中的應(yīng)用早于在政府管理活動(dòng)中的應(yīng)用。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使政府加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，隨著政府投資的增加，績(jī)效管理逐步被應(yīng)用到公共管理活動(dòng)中。目前，西方國(guó)家已經(jīng)將績(jī)效管理廣泛應(yīng)用于政府公共支出管理和對(duì)預(yù)算的考評(píng)?？?jī)效審計(jì)是績(jī)效管理的內(nèi)容之一，績(jī)效審計(jì)對(duì)規(guī)范政府財(cái)政活動(dòng)意義重大。

理論和實(shí)踐都表明,公共財(cái)政體制的有效運(yùn)行需要相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)制度,但我國(guó)在這方面的認(rèn)識(shí)起步較晚。近年來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸被政府重視，同時(shí)也受到公眾越來(lái)越多的關(guān)注，與之相關(guān)的財(cái)政績(jī)效審計(jì)問題也隨之受到理論界與實(shí)踐界的廣泛熱議。財(cái)政資金是政府向公眾提供公共產(chǎn)品的財(cái)力保障，在公共財(cái)政體制下，越來(lái)越多的公眾關(guān)心財(cái)政資金是否合理有效地運(yùn)用到了公共領(lǐng)域。

財(cái)政績(jī)效審計(jì)作為一種監(jiān)督政府行為的手段可以為公眾提供有效的信息，同時(shí)也能制約政府行為。但我國(guó)在財(cái)政績(jī)效審計(jì)制度的研究方面起步較晚，還未建立起一套適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效考評(píng)制度體系?？?jī)效審計(jì)作為維護(hù)財(cái)政安全的一個(gè)重要手段存在諸多問題，因此，在公共財(cái)政制度下探討財(cái)政績(jī)效審計(jì)十分必要。

二、財(cái)政績(jī)效審計(jì)存在的問題

（一）財(cái)政績(jī)效審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)

目前我國(guó)政府部門的審計(jì)模式仍然是行政性模式，審計(jì)部門是政府的一個(gè)組成部分，因此政府審計(jì)仍然發(fā)揮著內(nèi)部審計(jì)的作用，而內(nèi)部審計(jì)所能發(fā)揮的監(jiān)督作用是較弱的。財(cái)政審計(jì)是政府審計(jì)的核心內(nèi)容，關(guān)乎整個(gè)國(guó)家的財(cái)力安全和政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府是財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行者，也是執(zhí)行過程中問題的責(zé)任主體，如果審計(jì)機(jī)關(guān)在責(zé)任的認(rèn)定方面不獨(dú)立，那么對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題則有可能隱瞞不報(bào)，更難以對(duì)外界披露。財(cái)政績(jī)效審計(jì)除了對(duì)目前的財(cái)政資金活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督外，還要對(duì)過去以及未來(lái)的財(cái)政支出和項(xiàng)目的有效性予以考評(píng)和監(jiān)督，如此一來(lái)，往屆政府的財(cái)政支出活動(dòng)也可能被納入監(jiān)督的范圍。在現(xiàn)行的行政性審計(jì)模式之下，財(cái)政績(jī)效審計(jì)由于缺乏獨(dú)立性，對(duì)本屆政府的財(cái)政活動(dòng)都難以起到實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督作用，那么對(duì)過去或是未來(lái)財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督也只能是流于形式。

（二）財(cái)政績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系不健全

任何考評(píng)體系都需要有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)越具體、越科學(xué)就越有利于執(zhí)行，財(cái)政績(jī)效考評(píng)也需要相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)財(cái)政績(jī)效考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)大多是財(cái)政部門自行設(shè)計(jì)的，有一部分來(lái)自行業(yè)規(guī)定或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在弊端，具體而言財(cái)務(wù)指標(biāo)較多，雖然有部分非財(cái)務(wù)指標(biāo)但是非財(cái)務(wù)指標(biāo)不明確，難以用于具體的評(píng)價(jià)活動(dòng)中；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不客觀，會(huì)直接導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真。財(cái)政績(jī)效考評(píng)體系的弊端直接影響到財(cái)政績(jī)效審計(jì)的結(jié)果，具體有兩個(gè)方面的影響。一是績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)性導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不具體，難以有針對(duì)性地開展審計(jì)工作；二是績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不客觀導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)的結(jié)果缺乏客觀性和參考性。財(cái)政績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)不明確、不詳實(shí)使得績(jī)效審計(jì)工作難以開展。

（三）缺乏有效的績(jī)效審計(jì)成果利用機(jī)制

政府績(jī)效審計(jì)不僅在政府部門引起了重視，也受到了公眾的廣泛關(guān)注。公眾除了關(guān)心績(jī)效審計(jì)中查出的問題，更關(guān)心這些問題的處理結(jié)果?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展為公眾關(guān)注政府行為提供了便利，同時(shí)也促進(jìn)了民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，公眾對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的關(guān)注更突顯了政府審計(jì)對(duì)于財(cái)政安全的重要性?？?jī)效審計(jì)成果利用的好壞、利用效率的高低直接影響績(jī)效審計(jì)活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)的開展。目前，我們?nèi)狈σ惶子行У目?jī)效審計(jì)成果利用機(jī)制，即使在審計(jì)中查出了問題，也沒有后續(xù)的程序和機(jī)制去跟蹤問題的處理結(jié)果。財(cái)政績(jī)效審計(jì)的結(jié)果并沒有與干部的選拔任用以及獎(jiǎng)懲真正結(jié)合起來(lái)，其對(duì)于腐敗分子的威懾效果微弱，也未能起到規(guī)范政府行為、提高政府運(yùn)行效率的作用。因此，為了將審計(jì)的監(jiān)督作用落到實(shí)處，建立一套有效的審計(jì)結(jié)果利用機(jī)制極為必要。

三、促進(jìn)財(cái)政績(jī)效審計(jì)發(fā)展的對(duì)策

（一）積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政績(jī)效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)

對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效管理起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)30年代就開始通過績(jī)效管理考評(píng)政府行為，其中包含用績(jī)效審計(jì)監(jiān)督政府公共支出活動(dòng)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，績(jī)效審計(jì)的工作量占政府審計(jì)工作量的比重不斷上升，其中澳大利亞績(jī)效審計(jì)的工作量占政府審計(jì)工作總量的比重超過了50%，美國(guó)這一比重超過了90%，這說(shuō)明績(jī)效審計(jì)在這些國(guó)家被重視。美國(guó)通過財(cái)政績(jī)效審計(jì)在提高政府工作效率、降低行政運(yùn)行成本、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理等方面取得了良好的效果，這值得我們借鑒。隨著經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化以及公眾認(rèn)知意識(shí)的不斷提高，社會(huì)對(duì)政府的關(guān)注越來(lái)越多，對(duì)政府的要求也相應(yīng)越來(lái)越高。針對(duì)公眾普遍關(guān)心的財(cái)政問題，財(cái)政部從2000年開始探索績(jī)效考評(píng)制度和績(jī)效審計(jì)制度，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)起步較晚，在制度的設(shè)計(jì)和方法的選擇上可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，逐步提高財(cái)政績(jī)效審計(jì)的實(shí)用性。

（二）牢固樹立績(jī)效理念，執(zhí)行并維護(hù)新修訂的《預(yù)算法》

《預(yù)算法》被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，是財(cái)政領(lǐng)域的“基本法”，新修訂的《預(yù)算法》從2015年1月1日起開始實(shí)施。新《預(yù)算法》在老《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上修訂之處有八十多條，被修改的條文占老《預(yù)算法》條文總數(shù)的78.4%。新《預(yù)算法》多處強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理，預(yù)算的編制要參考有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，在第12條預(yù)算原則中增加了“講求績(jī)效”原則，第57條第三款指出“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”。這說(shuō)明績(jī)效管理的理念已經(jīng)被法律吸納。此外，李克強(qiáng)總理也指出增加投入的難度很大，但提高績(jī)效的潛力也很大。因此，我們需要牢固樹立績(jī)效理念，加強(qiáng)績(jī)效管理，科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，有效開展績(jī)效評(píng)價(jià)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度，維護(hù)新《預(yù)算法》的權(quán)威，為完善財(cái)政績(jī)效審計(jì)工作提供合理依據(jù)。

（三）科學(xué)設(shè)置有效的財(cái)政績(jī)效審計(jì)體系

績(jī)效審計(jì)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從一個(gè)系統(tǒng)的觀念出發(fā)，不能將績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)以及績(jī)效管理中的其他內(nèi)容孤立，而是應(yīng)當(dāng)把這些內(nèi)容看作一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行構(gòu)建。此外，績(jī)效審計(jì)也應(yīng)有一個(gè)體系且須分層次進(jìn)行。首先，要打造一個(gè)有利于實(shí)施績(jī)效審計(jì)的社會(huì)環(huán)境。西方國(guó)家能夠比較早實(shí)施績(jī)效審計(jì)的一個(gè)重要原因是由于當(dāng)時(shí)這些國(guó)家已在企業(yè)中廣泛實(shí)施了績(jī)效管理制度并且成效顯著，為政府部門開展績(jī)效審計(jì)工作做好了鋪墊。目前，績(jī)效審計(jì)已受到了社會(huì)廣泛關(guān)注，但是，在企業(yè)中的運(yùn)用還不成熟，因此，績(jī)效審計(jì)環(huán)境的形成還需要企業(yè)和政府部門共同努力。其次，要確立績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。目標(biāo)為行動(dòng)提供方向，績(jī)效審計(jì)需要確定目標(biāo)才能便于工作的開展。再次，要完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。這是開展績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)活動(dòng)就缺乏參照，無(wú)從下手。

（四）積極創(chuàng)新，搭建財(cái)政績(jī)效審計(jì)平臺(tái)

目前，開展績(jī)效審計(jì)工作有《審計(jì)法》作為依據(jù)，但是，審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)的具體權(quán)限和職責(zé)并沒有在法律中予以明確。因此，有必要通過法律對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展績(jī)效審計(jì)工作的具體職責(zé)、權(quán)限、程序等作明確規(guī)定，從而便于審計(jì)機(jī)關(guān)開展工作，為財(cái)政績(jī)效審計(jì)平臺(tái)的建設(shè)確立好執(zhí)行的主體。新修訂的《預(yù)算法》已經(jīng)明確提出了對(duì)預(yù)算支出情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，這為開展財(cái)政績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的條件；反之，財(cái)政績(jī)效審計(jì)的結(jié)果能為以后年度預(yù)算的編制提供參考。此外，財(cái)政績(jī)效審計(jì)能重點(diǎn)反映被審計(jì)單位在財(cái)政資金管理方面存在的問題，因此，要建立審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制，使監(jiān)督作用落到實(shí)處。隨著公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)關(guān)注熱情的提高，績(jī)效審計(jì)的結(jié)果應(yīng)逐步全面向社會(huì)公開，接受公眾的監(jiān)督。當(dāng)財(cái)政績(jī)效審計(jì)的主體確立、權(quán)限職責(zé)明確、監(jiān)督成果能恰當(dāng)運(yùn)用并能及時(shí)反饋給社會(huì)公眾時(shí)，意味著財(cái)政績(jī)效審計(jì)平臺(tái)的真正建立。■

（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）