促進財政績效審計發展的對策探討

●李銀香

促進財政績效審計發展的對策探討

●李銀香

一、引言

績效管理是一項系統工程，其在企業中的應用早于在政府管理活動中的應用。20世紀30年代的經濟危機促使政府加強了對經濟的干預，隨著政府投資的增加，績效管理逐步被應用到公共管理活動中。目前，西方國家已經將績效管理廣泛應用于政府公共支出管理和對預算的考評。績效審計是績效管理的內容之一，績效審計對規范政府財政活動意義重大。

理論和實踐都表明,公共財政體制的有效運行需要相應的績效考評制度,但我國在這方面的認識起步較晚。近年來，績效評價逐漸被政府重視，同時也受到公眾越來越多的關注，與之相關的財政績效審計問題也隨之受到理論界與實踐界的廣泛熱議。財政資金是政府向公眾提供公共產品的財力保障，在公共財政體制下，越來越多的公眾關心財政資金是否合理有效地運用到了公共領域。

財政績效審計作為一種監督政府行為的手段可以為公眾提供有效的信息，同時也能制約政府行為。但我國在財政績效審計制度的研究方面起步較晚，還未建立起一套適合我國國情的績效考評制度體系。績效審計作為維護財政安全的一個重要手段存在諸多問題，因此，在公共財政制度下探討財政績效審計十分必要。

二、財政績效審計存在的問題

（一）財政績效審計獨立性不強

目前我國政府部門的審計模式仍然是行政性模式，審計部門是政府的一個組成部分，因此政府審計仍然發揮著內部審計的作用，而內部審計所能發揮的監督作用是較弱的。財政審計是政府審計的核心內容，關乎整個國家的財力安全和政府的正常運轉。政府是財政預算的執行者，也是執行過程中問題的責任主體，如果審計機關在責任的認定方面不獨立，那么對于發現的問題則有可能隱瞞不報，更難以對外界披露。財政績效審計除了對目前的財政資金活動進行監督外，還要對過去以及未來的財政支出和項目的有效性予以考評和監督，如此一來，往屆政府的財政支出活動也可能被納入監督的范圍。在現行的行政性審計模式之下，財政績效審計由于缺乏獨立性，對本屆政府的財政活動都難以起到實質上的監督作用，那么對過去或是未來財政活動的監督也只能是流于形式。

（二）財政績效審計指標體系不健全

任何考評體系都需要有一個標準，標準越具體、越科學就越有利于執行，財政績效考評也需要相應的評價標準。目前，我國財政績效考評的標準大多是財政部門自行設計的，有一部分來自行業規定或技術標準。這樣的評價標準存在弊端，具體而言財務指標較多，雖然有部分非財務指標但是非財務指標不明確，難以用于具體的評價活動中；評價標準不客觀，會直接導致評價結果失真。財政績效考評體系的弊端直接影響到財政績效審計的結果，具體有兩個方面的影響。一是績效考評標準的籠統性導致績效審計標準不具體，難以有針對性地開展審計工作；二是績效評價的標準不客觀導致績效審計的結果缺乏客觀性和參考性。財政績效審計標準與績效考評的標準密切相關，標準不明確、不詳實使得績效審計工作難以開展。

（三）缺乏有效的績效審計成果利用機制

政府績效審計不僅在政府部門引起了重視，也受到了公眾的廣泛關注。公眾除了關心績效審計中查出的問題，更關心這些問題的處理結果。互聯網的發展為公眾關注政府行為提供了便利，同時也促進了民眾權利意識的覺醒，公眾對政府績效審計的關注更突顯了政府審計對于財政安全的重要性。績效審計成果利用的好壞、利用效率的高低直接影響績效審計活動在全國范圍內的開展。目前，我們缺乏一套有效的績效審計成果利用機制，即使在審計中查出了問題，也沒有后續的程序和機制去跟蹤問題的處理結果。財政績效審計的結果并沒有與干部的選拔任用以及獎懲真正結合起來，其對于腐敗分子的威懾效果微弱，也未能起到規范政府行為、提高政府運行效率的作用。因此，為了將審計的監督作用落到實處，建立一套有效的審計結果利用機制極為必要。

三、促進財政績效審計發展的對策

（一）積極借鑒發達國家財政績效審計的經驗

對政府活動進行績效管理起源于西方發達國家，西方發達國家從20世紀30年代就開始通過績效管理考評政府行為，其中包含用績效審計監督政府公共支出活動。在發達國家，績效審計的工作量占政府審計工作量的比重不斷上升，其中澳大利亞績效審計的工作量占政府審計工作總量的比重超過了50%，美國這一比重超過了90%，這說明績效審計在這些國家被重視。美國通過財政績效審計在提高政府工作效率、降低行政運行成本、加強機構管理等方面取得了良好的效果，這值得我們借鑒。隨著經濟大環境的變化以及公眾認知意識的不斷提高，社會對政府的關注越來越多，對政府的要求也相應越來越高。針對公眾普遍關心的財政問題，財政部從2000年開始探索績效考評制度和績效審計制度，與發達國家相比，我國起步較晚，在制度的設計和方法的選擇上可以借鑒發達國家的做法，逐步提高財政績效審計的實用性。

（二）牢固樹立績效理念，執行并維護新修訂的《預算法》

《預算法》被稱為“經濟憲法”，是財政領域的“基本法”，新修訂的《預算法》從2015年1月1日起開始實施。新《預算法》在老《預算法》的基礎上修訂之處有八十多條，被修改的條文占老《預算法》條文總數的78.4%。新《預算法》多處強調績效管理，預算的編制要參考有關支出績效評價結果，在第12條預算原則中增加了“講求績效”原則，第57條第三款指出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。這說明績效管理的理念已經被法律吸納。此外，李克強總理也指出增加投入的難度很大，但提高績效的潛力也很大。因此，我們需要牢固樹立績效理念，加強績效管理，科學設置績效評價機制，有效開展績效評價，提高績效評價結果的可信度，維護新《預算法》的權威，為完善財政績效審計工作提供合理依據。

（三）科學設置有效的財政績效審計體系

績效審計制度的構建應當從一個系統的觀念出發，不能將績效審計與績效評價以及績效管理中的其他內容孤立，而是應當把這些內容看作一個完整的系統進行構建。此外，績效審計也應有一個體系且須分層次進行。首先，要打造一個有利于實施績效審計的社會環境。西方國家能夠比較早實施績效審計的一個重要原因是由于當時這些國家已在企業中廣泛實施了績效管理制度并且成效顯著，為政府部門開展績效審計工作做好了鋪墊。目前，績效審計已受到了社會廣泛關注，但是，在企業中的運用還不成熟，因此，績效審計環境的形成還需要企業和政府部門共同努力。其次，要確立績效審計的目標。目標為行動提供方向，績效審計需要確定目標才能便于工作的開展。再次，要完善績效審計評價體系。這是開展績效審計的標準，沒有標準，審計活動就缺乏參照，無從下手。

（四）積極創新，搭建財政績效審計平臺

目前，開展績效審計工作有《審計法》作為依據，但是，審計機關開展績效審計的具體權限和職責并沒有在法律中予以明確。因此，有必要通過法律對審計機關開展績效審計工作的具體職責、權限、程序等作明確規定，從而便于審計機關開展工作，為財政績效審計平臺的建設確立好執行的主體。新修訂的《預算法》已經明確提出了對預算支出情況進行績效評價的要求，這為開展財政績效審計創造了良好的條件；反之，財政績效審計的結果能為以后年度預算的編制提供參考。此外，財政績效審計能重點反映被審計單位在財政資金管理方面存在的問題，因此，要建立審計成果運用機制，使監督作用落到實處。隨著公眾對績效審計關注熱情的提高，績效審計的結果應逐步全面向社會公開，接受公眾的監督。當財政績效審計的主體確立、權限職責明確、監督成果能恰當運用并能及時反饋給社會公眾時，意味著財政績效審計平臺的真正建立。■

（作者單位：湖北工業大學管理學院）

（本欄目責任編輯：阮靜）