“三農”資金的管理、使用探究
——以河南省為例

●何 君 陳 迪

“三農”資金的管理、使用探究
——以河南省為例

●何 君 陳 迪

一、研究背景

我國是農業大國，也是農業弱國，農業、農村、農民的發展問題根深蒂固、錯綜復雜、千頭萬緒，中央自改革開放以來先后出臺了16個關于“三農”工作的“1號文件”，對農業發展、農村改革、農民增收作出具體部署。

（一）創造性地發展農村新經濟，全面調動農業生產積極性

1982年至1986年，農業在國民經濟、國家自立、社會安定中的基礎地位被不斷加強，肯定聯產承包責任制、廢除人民公社、改善農村商品流通、改革農產品統派購、突破農業計劃經濟模式等政策的推進，保護了農民利益，調動了農業生產積極性，促進了農村生產力得到進一步的解放和發展。

（二）針對新情況、新問題，清除“三農”發展體制障礙

2004年至2010年，中央繼續把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，“三農”工作緊密圍繞如何促進農民增收、提高農業綜合生產能力、推動社會主義新農村建設開展，不斷加大工業反哺農業力度，不斷推進統籌城鄉發展，不斷完善農業支持保護體系，不斷解決農民生產生活的迫切問題。

（三）推動農業創新、增強農村活力，全力推進農業現代化建設

2012年至2015年期間，中央連續三年提到加強農業現代化建設，強調通過全面深化改革推動農業可持續發展，以保證國家糧食安全、農村社會穩定、民生得到改善。

按照財政部的解釋，“三農”支出是指“財政對農業、農村、農民投入的總和，并不是單獨的預算科目……把涉農的各方面支出項目綜合反映在‘三農’支出中，因此與教育、醫療衛生等相關支出會有所交叉”。本文按照財政部對“三農”支出的定義進行研究。

二、“三農”資金管理、使用中存在的問題

近年來，河南省各級財政部門積極貫徹落實中央、省委省政府關于建立健全“三農”投入穩定增長機制和政策支持體系的決策部署，不斷提高支農資金投入規模，確保資金分配著重向“三農”傾斜；以調結構、促發展，著力打造現代農業大省為目標，先后修訂多項專項資金管理辦法，為支農資金管理提供法律保障；按照 “資金性質不變、管理渠道不亂、統一規劃、集中投入”的原則，推進支農資金整合，集中資源保證農業項目建設，著力用好、用活、用足支農資金。在各級各部門的共同努力下，全省農業生產經營結構持續轉型升級，農業現代化建設明顯加快，農業生產、農民增收和農村社會事業得到全面發展，但是目前支農資金在管理使用過程中存在的問題仍然較多，為了保證財政資金安全、提高資金使用效果，這些問題必須盡快解決。

（一）資金結構不合理，地方財政壓力大

目前，支農專項資金中絕大部分為專項轉移支付資金，一般性轉移支付資金規模仍然較小，專項轉移支付和一般性轉移支付比例不合理。由于專項轉移支付在分配時具體到項目，并且要求市縣級財政進行配套，但是目前地方財力薄弱，項目建設依賴中央和省補助資金，承諾的配套資金難以落實到位。資金結構的不合理，直接影響了地方在項目安排和資金使用方面的自主權和積極性，影響了項目效益。通過對32個縣2010年至2012年小型農田水利重點縣建設專項資金進行檢查，發現其中16個縣存在配套資金未能及時、足額到位的問題。

（二）支農資金投入渠道多，難以形成合力

現行財政支農專項資金管理體制以部門為主。由于支農政策覆蓋面廣，各部門對同一政策的具體理解、執行和資金使用要求有所不同，導致部門間各自為政，項目設置過于分散，無法形成資金合力、突出重點、集中財力辦大事。河南近年開展的支農資金管理、整合過程工作雖然取得了一定成效，然而仍有個別部門思想轉變慢，不肯放棄既得權力。項目資金在使用方向、項目布局、建設內容等方面不同程度存在交叉安排和重復投資的情況，導致部分支農項目權責不清，影響了項目投資效果，制約了項目資金支農作用的正常發揮。

一是農業生產方面。目前多數支農補貼類資金涉及面廣，幾乎覆蓋到農產品生產全過程，如：糧食直補、農資綜合補貼、農機補貼、農作物良種補貼等，資金補貼覆蓋范圍大，但是補貼范圍重合度高，交叉嚴重；補貼對象高度細分，如良種補貼、種植業保險等按作物品種劃分，但是各類補貼之間缺乏銜接。

二是新農村建設方面。作為一項系統工程，新農村項目內容涉及面廣、具體項目多、資金規模大，需要交通、住建、環保、教育、衛生、文化等眾多相關領域和部門通力合作，雖然各級政府各部門之間不斷在協調，但在統籌整合各類農村建設資金上仍然存在一定困難，難以形成資金合力。

三是農村勞動力培訓方面。河南省農業勞動力轉移培訓工作包括“陽光工程”和“雨露計劃”兩個重要部分，雖然后者側重于對農村貧困家庭勞動力的幫扶，但二者都是以對農民勞動技能培訓為主要內容，并且這些培訓工作由包括農業、扶貧、教育、勞動、共青團等多個部門分頭管理，資金投入分散，責任難以落實。

四是補助支農企業融資貼息方面。2013年，河南省直共有省財政廳、省發展委、省農業廳、省林業廳、省扶貧開發辦公室、省財政廳農業綜合開發辦公室、省民族事務委員和省糧食局8個部門負責補助支農企業融資貼息工作，涉及10個專項，資金總量11.2億元，包括農業廳的農業產業化集群貼息項目、農業機構調整貼息項目，省扶貧辦的扶貧產業貼息資金，省財政廳的主食產業化和糧食深加工貼息資金等項目。由于項目管理“九龍治水”，因而極易產生重復申報、套取財政資金現象，甚至可能滋生腐敗。

（三）資金管理不規范，影響資金安全和使用效益

近年來，河南各級財政和支農部門在規范、加強專項資金管理方面采取了很多積極的措施，對促進“三農”發展起到了重要的作用。但部分單位仍存在制度不健全、管理粗放、人員思想松懈、財務核算隨意等問題。由于一些支農項目沒有制定相應的資金管理制度，或是制度規定不夠全面、細化，導致財政部門、業務部門和資金使用單位之間出現權責不明確、相互推諉的情況。當前，支農資金管理的主要問題有：一是項目資金縣級報賬制管理落實效果不理想。項目資金縣級報賬制要求縣級財政部門在對項目單位報賬材料審核確認后，通過國庫集中支付撥付資金。但縣級科（股）室人員少、工作多，對大量的報賬資料無法全面核實，造成報賬審核走形式，撥付資金難把關。另外，一些專項資金，例如小農水專項，多以專戶形式管理，這與財政改革的要求有一定差距。二是項目專賬核算要求不明確。由于各類支農項目資金管理辦法或資金指標文件中對是否需要專賬核算規定不統一，削弱了資金管理的規范性、嚴肅性。三是基層財務人員財政知識薄弱、財務水平差，核算、管理工作漏洞多。財務人員業務水平不高、重視程度不夠導致資金日常管理中出現了公款私存、坐支現金、不合規票據入賬、隨意記賬等問題，為項目資金安全、有效使用埋下隱患。

（四）違規使用資金情況突出，資金管理工作有待提高

在各級財政部門和業務主管部門的共同努力下，河南省不斷完善、加強支農項目的資金管理工作和項目管理工作，制度建設更加科學、管理方式更加實際、方案制定更加詳細。然而，通過財政監督檢查工作的深入開展，還是發現了一些突出問題。

一是擠占、挪用支農專項資金。對項目資金的擠占、挪用通常有如下兩種方式：未就各個支農專項資金單獨建賬，而是把項目資金和單位其他資金一起核算，為公用經費擠占項目經費、項目之間相互拆借資金提供機會；把專項資金以撥款的形式轉移到下屬單位，下屬單位通過在大賬中核算項目資金的方式，渾水摸魚以其他名義把資金轉回上級單位或直接從中報銷其他費用。

二是虛報、冒領支農專項資金。業務主管部門或項目單位通過多種手段弄虛作假，套取財政資金，如偽造工程項目，虛列工程概算，偽造培訓、收款花名冊等。通過2009年農作物良種補貼項目檢查、2010-2012年農業保險保費財政補貼項目檢查，發現了偽造收款農戶花名冊的情況；2009年農機購置補貼檢查中發現業務部門經辦人員外借農民身份證偽造購機清單騙取財政補貼；2008-2012年度速生豐產用材林基地建設財政貼息項目檢查發現個別項目單位通過偽造貸款合同騙取財政貼息資金。

三是未按項目進度支付資金。為了加強和規范財政支農專項資金管理，確保?？顚Ｓ茫幽喜粩嗤苿又мr資金報賬制管理。采用報賬制的項目，有關部門應該按照項目建設進度及時撥付資金，以免影響工程進度。然而，實際執行時未按進度支付項目資金的情況仍比較普遍。例如2008-2011年現代農業生產發展項目在某一具體工程已完成驗收后仍長期拖欠工程款71萬元。

三、完善財政支農資金管理的相關建議

（一）完善支農專項資金管理辦法

完善的項目資金管理辦法是資金有效使用、項目順利推進的保障，也是項目評審工作的重要依據。在建立支農專項資金目錄并向社會公開的基礎上，對照省級專項資金管理辦法，逐項目核實是否符合規定。目前沒有相應管理辦法的項目要積極制定，與辦法不符的要盡快修訂。在各項支農資金分配過程中，各級財政部門要會同業務主管部門制定詳細的資金管理辦法，具體包括資金使用范圍、績效目標、部門管理職責、執行期限、分配辦法、資金撥付、監督檢查、責任追究等內容，并逐步統一各項資金的分配方式、項目申報程序、項目確定要求。

（二）全面整合資金，發揮聚合效應，建立長效機制

通過規劃引導、統籌安排、明確職責、項目帶動等方式，以打造“項目”或“產業”平臺實現農業資金整合，在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現項目共建。

一是推動支農資金清理、整合。全面梳理現有各項支農資金，在考慮項目主管部門、資金規模、設立時間、實施期限、設立依據、支出用途、預期績效、分配方式、管理辦法、資金實際執行效益等因素后，對其存在的必要性、可行性進行評估。增強支農各部門之間的溝通協調、敢于打破部門界限，重新劃定支農專項資金范圍；歸并建設內容相近、建設目標類似、服務功能大體相同的項目；根據農業和農村經濟不同的發展類型制定不同的發展規劃，切實減少支農專項資金項目數量；注重當前與長遠的結合，提升支農資金管理水平；逐步形成分類明確、設置合理、重點突出的支農專項資金目錄，努力使財政資金效益得到最大限度發揮。

二是建立支農資金統籌長效機制。把財政支農政策的研究與制定、支農資金的統籌與安排、支農信息的搜集與共享等支持支農統籌整合的基礎性工作以制度的形式予以明確，逐步建立支農資金統籌整合常態化長效工作機制。

（三）科學選擇支農項目資金分配方法

根據支農資金使用形式和管理需要，對普惠制資金采用因素法分配，對需核定到具體項目的資金采用項目法分配，對其他類型資金通過競爭性分配，擇優確定實施主體，逐步形成以因素法分配為主、競爭性分配為輔、項目法分配為補充的分配格局。采用因素法分配的資金，選取與資金使用量直接相關，并能客觀衡量的因素，如目標任務、財力情況、人口狀況、貧困程度、工作績效等，合理確定權重，設計科學、規范的分配公式。采用競爭性分配的資金，積極推行公開招標制、公開競爭制和專家評審制等管理方式，以“社會招標、自愿申報、科學評標、公開結果”為原則，通過發布公告、全面征集、公開答辯、專家評審、集體研究、部門會商等程序從申報項目中擇優確定，逐步將分配方式從依據專家評審結果的評定式方法向公開招投標的選拔式方法轉換。科學地選擇資金分配方式，做到分配依據科學、分配辦法公開、分配程序規范、分配結果公正，進一步提高財政資金使用效益，實現科學理財，“多中選好，好中選優”，使有限的公共資源更好地服務“三農”發展需求。

（四）優化轉移支付結構，增加“切塊”資金規模

積極落實十八屆三中全會有關決定，在完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例的基礎上，按照“提高效率、公平分配、基層立項”的原則，逐步增加“切塊”下達資金規模，將決策權、審批權交給市縣，進一步增強縣級統籌支農資金的能力。縣級政府根據當地國民經濟和社會發展的實際情況，編制財政支農項目計劃，將國家宏觀政策和縣域“三農”發展有機結合，確保突出支農重點、不重復建設，使有限的資金發揮更大的效益。對“切塊”方式下達的財政支農資金，盡量由現在的項目審批制改為備案制，適當地將項目資料合規性審查等事權下放到地市，簡化程序，提高效率，兼容地域之間的差別，更好地發揮財政資金的使用效益。

（五）強化財政惠民資金一卡通發放政策的落實

財政惠民資金一卡通發放方式能夠減少資金下達的工作環節，縮短資金在途時間，避免支農資金發放過程中截留、挪用情況的發生，確保資金方便、快捷、及時、足額發放到農民手中。各級財政和業務主管部門要加大對財政惠民資金一卡通政策的宣傳工作，提高對該項工作重要性的認識，并在下達各項支農資金管理辦法和指標文件時對資金發放途徑予以明確?；鶎迂斦块T和業務主管部門在發放資金時及時核對農戶一卡通賬號，保證賬戶真實性、唯一性，避免支農資金轉入非農賬號。金融機構要在一卡通存折上錄入完整的項目名稱，名稱長的項目可使用代碼，并在資金發放后及時以短信形式告知農戶。各級財政和業務主管部門應積極推動財政惠民資金一卡通政策的落實，不斷規范一卡通實施過程中的具體環節，使一卡通真正有效地直通農戶，讓廣大農民明白收錢、放心花錢。今后新出臺的以農戶或農民個人為補貼對象的惠農資金要納入財政惠民資金一卡通系統發放，確?；蒉r政策有效落實。

（六）加大支農資金公開力度，提高政策執行透明度

深入推進支農專項資金使用、管理政務公開制度，除涉密事項外，應保證項目資金從項目設立、資金分配、建設成果的全過程公開、透明。對于采用因素法分配的支農資金，要在公共媒體上公開該項目的資金規模、分配因素、計算方法、數據來源、分配結果；對于實行項目法分配的，需要確定到項目的，要公開資金管理辦法和項目申報指南，對項目申請條件、申報項目清單、評選辦法、專家團隊、評選進度、評選結果和監督舉報辦法全面公開；對于采取競爭性分配的項目，要公開競爭的全過程，包括資金分配方式、分配結果、下達資金指標文件、下達資金的時間要求和監督舉報辦法等。凡是以農戶或個人為補貼對象的項目，要在公開媒體對政策進行宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知，對最終確定的補貼對象和金額進行公示，補貼資金發放結果進行公開。通過公開，促進社會公眾參與到財政資金管理中，提高資金分配的透明度，克服資金分配的隨意性，杜絕暗箱操作。

（七）轉變思路，建立協作監管的常態機制

紀檢監察、財政、審計部門要加強協作，建立多層次、多方位、多形式的常態化監督管理機制，促進對支農項目、資金的管理。財政部門嚴格落實《預算法》有關規定，按照預算安排項目、撥付資金，并積極推動財政管理和監督工作從對項目的事后檢查向事前事中監管轉變。在預算編制階段，審查項目績效目標設定；在預算執行中，進行績效監控，發現預算執行可能偏離年初確定績效目標的，及時糾正、處理；在預算執行結束后，開展績效評價，并督促績效評價結果的應用，對后續政策的完善和問題的整改落實進行跟蹤。紀檢監察部門對重點財政項目進行跟蹤監督，通過聽取匯報、調閱檔案、實地督察等方式及時發現違反政策法規的人員和行為，追究責任人黨紀政紀責任，對構成犯罪的應及時移交檢察機關處理。審計部門要全面了解財政支農專項的項目、資金管理狀況，掌握項目申報、審批程序，資金撥付、使用要求，項目建設計劃、目標等情況，通過專項審計檢查資金使用是否符合規定，項目建設是否達到預期，從而保證國家相關政策有效實施。

（八）規范項目資金管理，提高資金使用效益

一是推進縣級報賬制落實。加強對縣級報賬制管理制度的培訓和學習，明確相關部門工作職責，規范縣級財政報賬制的會計核算辦法，嚴格縣級報賬制管理。完善資金支付方式，對凡涉及農戶的補貼資金，實行一卡通發放；對涉及到施工單位的資金，通過國庫集中支付，嚴禁現金支付，確保財政專項資金的安全性。同時，明確將報賬原始票據經財政部門蓋章（票據已報賬）確認后，由項目單位進行記賬和保存，財政部門只留存由企業蓋章確認的報賬票據復印件，保障項目單位的會計核算主體地位。

二是嚴格資金撥付程序。明確規定項目建設執行工程監理制、項目招投標制和政府采購制度，對未按規定進行政府采購、招投標、實行工程監理的，在報賬審核相關憑證時，不予審核通過，不予撥付資金，促進項目管理與資金管理有機統一。

三是落實相關部門財務管理職責?？h級財政和項目主管部門要加強對項目資金報賬的審核監管職責。財政部門從票據開具的時間、單位、單價、數量、金額等方面仔細核對，杜絕不真實、不合規、不齊全的票據報賬；項目主管部門從工程進度、質量、數量等方面與合同及初步設計的一致性作認真核實，以確保財務支付進度與實際工程完成量相吻合?！?/p>

（作者單位：河南省財政廳監督檢查五處、河南財政稅務高等專科學校）

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>