績效跟蹤的價值初探

●李曉姣 王 萌

績效跟蹤的價值初探

●李曉姣 王 萌

績效跟蹤是在預算執行及項目實施過程中，對項目實施情況和績效進行跟蹤檢查，以便公正、客觀、動態地了解和掌握預算執行進度、項目實施進程和績效目標實現程度，及時發現問題、糾正偏差、調整預算，確保資金使用發揮效率，促進績效目標的實現。績效跟蹤的步驟一般包括確定跟蹤目標、分析目標的完成情況、分析目標偏差及項目完成可能性、提出糾偏措施并實施糾偏，跟蹤內容一般包括目標保障情況（項目管理制度的完整性和制度執行有效性）、目標實現程度、目標偏差情況和目標糾偏情況。

作為預算績效管理中的一個重要環節，績效跟蹤的價值正隨著我國預算績效管理工作的深入而逐步提升。2011年7月，財政部發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》中提出要“逐步建立‘預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用’的預算績效管理機制”，標志著我國從“績效評價階段”走向“全過程預算績效管理階段”，也意味著績效管理理念在逐步向事前目標管理和事中績效監控的方向延伸。

從我國的實踐情況看，預算執行過程的績效跟蹤運用還不夠深化，如階段性目標值設置不科學、糾偏不夠及時、跟蹤效率不高等問題。基于此，本文將從全過程預算管理的角度來探討績效跟蹤的價值及意義，并就具體如何實現績效跟蹤的價值進行論述。

一、績效跟蹤的價值及意義

按照“全過程預算績效管理”的理念，績效運行跟蹤監控管理是在項目實施過程中（即項目預算執行過程之中）實施的績效管理行為，其價值及意義主要體現在以下四個方面：

第一，績效跟蹤可通過糾偏保障績效目標的順利實現。績效跟蹤與績效目標管理環節關系密切：一方面，績效跟蹤的實施須以績效目標為依據，且緊緊圍繞績效目標開展；另一方面，績效跟蹤的最終目的就是促使績效目標更好地實現。具體而言：首先，績效跟蹤能提升績效目標的科學性。績效跟蹤的第一步是確定跟蹤目標，這是對績效目標的再確認和修正過程。由于我國的預算管理科學化、精細化程度還不高，立項初期申報的績效目標仍可能存在不科學、不準確的問題，因此有必要在績效跟蹤之初首先對先前設定的績效目標進行修訂，并確認更為合理的目標值，以確保績效目標能夠真實反映資金績效。其次，通過績效跟蹤的糾偏過程能進一步保障績效目標的順利實現。以目標作為跟蹤的依據和標桿，若發現實際值與目標值存在偏差，可通過分析偏差情況和原因采取糾偏措施，既可及時消除實際已經發生的偏差所帶來的負面效應，又可防止類似問題的發生或預防問題的再次發生，不斷實施跟蹤，不斷進行改進，不斷提高項目目標實現的準確度。

第二，績效跟蹤在項目實施中動態開展，具有較強的時效性。績效跟蹤的“時效性”體現在兩個方面：一是跟蹤實施的時效性。一般而言，績效跟蹤在預算項目啟動后實施，實施跟蹤的具體時間可根據項目的特點隨時開展，能夠隨時發現項目實施中存在的問題，反映了其“動態”的特征。二是結果應用的時效性。后評價的結果通常應用于次年的預算安排及項目管理，但對于當年項目存在問題的整改非常滯后且作用非常有限。而跟蹤階段的結果應用，其最大特點或優勢是 “即時糾偏”，在糾偏措施提出后，項目單位應馬上落實整改，在項目周期內解決問題，確保在項目結束時將偏差程度降到最小，避免因管理或執行存在的問題導致資金最終使用效果不佳。

第三，績效跟蹤是加強預算執行管理有效性的重要工具。預算管理包括預算編制、預算執行、預算監督三方面的管理工作，其中預算執行管理直接影響著項目預算資金的支付和使用進程、直接關系到財政資金的使用效益。2014年出臺的新預算法對預算執行情況的公開、監控等方面有了更明確的要求，最新頒布的《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》（財庫〔2015〕73號）也對預算執行管理工作作出了部署。績效跟蹤作為一種較為新型的管理手段，對傳統的預算執行管理有著直接的促進作用。首先，績效跟蹤的重要內容是對資金撥付和使用情況、項目進度管理的有效性進行跟蹤，這對加強預算執行、明確預算支出責任都具有促進作用，符合預算執行管理的相關要求；其次，績效跟蹤強調在項目進展過程中實施動態跟蹤，以隨時了解績效目標的實現情況和糾偏措施的執行情況，強調“動態監控”。以上兩方面內容均呼應了預算執行管理加強預算執行動態監控、對資金使用的安全性和合規性進行監控的要求，能夠對提升資金使用效率起到促進作用。

第四，績效跟蹤是實現財政與預算部門績效責任統一的重要路徑。在績效跟蹤階段，財政部門作為預算績效管理的責任方，主要負責組織和指導本級預算部門（單位）的績效跟蹤工作，但更重要的是，財政部門對預算部門（單位）的資金使用還承擔著重要的監管職能，預算資金撥付是否到位、預算支付是否及時、資金是否發揮效用均屬于財政部門的監管范疇；而預算部門（單位）是財政預算資金的主要用款單位，對財政支出預算績效負有最直接、最主要的責任，因此是績效跟蹤最重要的職能主體，這種主體地位將會隨著績效理念的深入而越來越凸顯。盡管財政部門和預算部門（單位）在預算績效管理中扮演的角色不同，但二者在預算績效責任上應當統一，也就是說，無論是“管錢方”還是“用錢方”都應及時了解資金的使用情況和使用效果。然而，當前我國財政部門在預算執行過程中發揮得較多的是“撥付”職能，對于預算項目最真實、最直接的績效信息知之甚少，基本上是“重分配輕管理”的模式。通過績效跟蹤，財政部門能全面有效掌握項目的績效信息，并對項目單位申報的績效目標進行信息采集和研判，決定是否需要調整預算和調整項目，以及督促整改措施的落實。解決了預算執行過程中信息不對稱的問題，財政與預算部門（單位）在項目開展過程中才能夠更加明確各自的職責，同時在績效管理中實現責任的有效統一。

二、如何有效實現績效跟蹤的價值

從上文中不難了解，績效跟蹤作為預算績效管理中必不可少的重要環節，能夠促進提升預算管理的有效性，提升資金使用效率，從而促進公共財政向科學化和精細化管理轉型。但前文也提到，當前我國的績效跟蹤還不夠深入，推廣也不夠廣泛，且在實踐層面仍存在不少難題。

從宏觀層面來說，績效跟蹤尚缺乏一套統一的開展模式作為指導，各地實踐差異較大，系統性不強。在制度建設方面，中央層面僅僅在發文中強調了績效跟蹤的重要性，但并未頒布績效跟蹤工作相關的指導辦法或意見，部分地區雖然已經頒布了績效跟蹤相關文件，但僅對績效跟蹤基本原則進行了論述，對績效跟蹤的對象、內容、實施流程等要素卻基本未提及。在實踐層面，各地區績效跟蹤的試點項目范圍、推廣速度和效果也存在較大差異，總體來看，各地的跟蹤工作雖然都注重采集績效信息、分析目標偏差，但對糾偏措施的執行及落實卻相對不足，對結果應用環節缺乏足夠的重視，使得績效跟蹤的“糾偏”價值未能得到充分體現。

從微觀層面來說，績效跟蹤本身在實施操作上存在的一些問題主要體現在以下幾個方面：第一，待跟蹤的績效目標的選擇不合理；第二，階段性目標值的設定有欠科學；第三，績效信息采集手段有限、效率低下，無法全面反映目標偏差；第四，績效跟蹤的結果應用缺乏時效性。

筆者認為，要真正實現績效跟蹤價值，首先需要加強頂層設計，需要由淺入深地貫徹理念，可通過政策指導意見強化績效跟蹤的重要性，并對績效跟蹤的開展方式、工作內容、工作流程等要點提出指導性的建議。其次，應鼓勵各地加強對績效跟蹤模式的積極探索，及時總結經驗并上升到制度層面，例如可將績效跟蹤與項目管理、目標管理等科學的理論方法相結合，制定出適合于地區發展的績效跟蹤管理模式。再次，應發揮預算績效管理中各方的作用，轉變績效跟蹤開展模式，財政部門在其中應扮演好的引導與管理角色，從委托第三方組織開展跟蹤逐漸過渡到由預算部門（單位）自行開展跟蹤；預算部門（單位）應對其績效責任主體的身份準確定位，樹立“主動開展監控、主動實施跟蹤”的理念。

針對微觀操作層面問題，筆者認為清晰的績效跟蹤思路重點難點問題的解決是做好績效跟蹤的關鍵。一般而言，績效跟蹤可按照以下思路開展：

針對績效跟蹤實施操作過程中的難點問題，建議遵循如下要點開展績效跟蹤工作：

要點一：合理選擇待跟蹤的績效目標。進行績效跟蹤時，應將最能反映項目實質和核心目標的內容作為跟蹤的重點，在選取績效目標時，應優先選擇最具備重要性和代表性的績效目標。一般來說，下述內容應作為績效跟蹤的核心進行重點跟蹤：第一，項目管理制度及制度執行的有效性，包括項目管理的基本制度、專項辦法、措施，預算執行進度、資金撥付情況、財務管理狀況、資產管理制度的執行情況等；第二，目標的實現情況，一般是能夠反映項目核心產出的一些目標，例如，對房屋修繕工程的績效跟蹤，最重要的是跟蹤房屋修繕的進度完成情況，原有的質量問題是否得到解決，但如果將跟蹤的重點放在房屋的美觀度，那績效跟蹤便有失偏頗。

要點二：科學設定階段性目標值。“階段性目標值”指依照原定計劃，截至跟蹤時點各跟蹤目標指標應完成的目標值。一般而言，階段性目標值的確定方法有以下兩種情況：第一，階段性目標值與項目年度目標值保持一致。此方法適用于定性指標或其它目標值不隨時間推移而變化的定量指標，例如財務管理類指標中的“專款專用率”，其年度目標值一般設為“100%”，其階段性目標值也同樣應設為“100%”。第二，根據立項期的規劃、計劃、合同等文件中對項目進度的要求或規定來設置階段性目標值。以某采購類項目的績效跟蹤為例，若合同要求在10月份之前需要完成80%的貨物采購，跟蹤時段到9月30日時，采購計劃完成率的階段性目標值也應設為80%。

要點三：高效系統采集績效信息。績效跟蹤的首要任務是收集項目管理和項目執行中的信息，歸集整理后形成支撐績效跟蹤監控結論的依據。對于預算部門（單位）而言，快捷、高效的績效信息采集需要依托完善成熟的信息化管理系統，通過信息化系統對預算執行、財務管理和項目進度等核心指標的績效信息進行動態采集和管理，并對信息加以處理和分析，能夠快捷得出目標偏差情況，發揮績效跟蹤的及時糾偏作用；同時要將績效目標管理和績效跟蹤管理的信息進行有機結合，加強數據的整合和建設力度，真正實現預算績效信息的動態管理。

要點四：客觀分析目標偏差。績效跟蹤監控的核心是發現項目執行過程中的目標偏差和項目管理中的問題，對于采集到的績效信息，需要對比階段性績效目標發現問題并提出糾偏措施。因此，在充分收集項目績效信息的前提下，可通過管理、產出、效果和影響力績效目標的角度，從項目資金計劃進度、項目計劃執行進度、預算執行與項目進度的一致性入手，全面反映項目實際執行與計劃、目標完成的偏差情況，從資金、制度、人員、硬件等四個保障措施角度分析偏差原因，并針對性地提出糾偏措施。

要點五：及時開展跟蹤結果應用。績效跟蹤不涉及評分，結論主要體現在項目執行情況的描述和偏差原因分析中，從而得出項目是否能完成預計目標的可能性判斷，并對預算主管部門（單位）和項目單位下一階段的項目管理和項目實施提出有針對性的改進建議。對于經各方確認的跟蹤意見或建議，預算部門（單位）應抓緊制定整改時間表、落實整改措施，及時將跟蹤結果轉化為應用，以保證糾偏的時效性。例如針對預算執行進度滯后的問題，可采取制定下階段資金支付進度表的方式加快支付進程，再如針對制度執行不到位的問題，可采取明確將責任落實到個人、加強執行監督等措施來保障制度的落實；對于偏差較大、項目明顯偏離計劃軌道的，應按照預算管理的相關規定進入預算調整程序。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）