PPP模式易出現的問題探析及推進建議

●劉合定

PPP模式易出現的問題探析及推進建議

●劉合定

2014年9月23日，財政部印發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確了PPP模式的重要意義，要求各級財政部門主動做好前期謀劃和統籌規劃。據統計，各省于2015年1月召開的“兩會”中，19個省在政府工作報告中明確啟動PPP項目，其中5個省鼓勵通過設立投資資金和股權基金的方式實施。河南省于2015年1月公布了首批PPP項目29個，涵蓋交通、供水、醫療、保障性安居工程等領域，總投資達805億元。2015年3月17日，發展改革委、財政部、水利部聯合印發 《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改農經〔2015〕488號），明確鼓勵城鄉供水引入社會資本，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。本文基于PPP模式的特點，分析其運營中可能存在的問題并給出了幾點建議。

一、PPP模式的含義和特點

PPP(Public-Private-Partnership)，通常譯為“公共私營合作制”，是指公共部門與私人組織之間，就城市基礎設施或其他公益性項目，以特許權協議為基礎，彼此之間形成的一種合作關系。其最大特點在于公共項目以特許經營為基礎、以地方政府信譽作擔保、以穩定的預期盈利為條件，吸引鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設等公共領域，從而使公共項目獲得更大的融資空間。對社會資本而言，不僅拓寬了投資渠道，且因其“特許經營”而取得了壟斷優勢，利潤得以確保，所以PPP是政府部門和社會資本的雙贏模式。在當前整體經濟形勢疲軟、地方政府存量債務較大、發行新債困難的背景下，推廣PPP模式既有利于緩解政府融資困難、公共項目投入不足的問題，更有利于引進私營部門先進的管理水平和經營理念，改善公共項目運營效率低下的局面。

然而，PPP模式并不是包治百病、點石成金的“魔術棒”，其啟動不僅需要對項目本身進行甄選和改造，而且實施中容易引發各種經濟及法律風險。實際上，在之前的政府融資中，BT、BOT等模式已被運用多年，我們可將它們視為PPP的早期形式，其中出現的問題值得我們借鑒和思考。

二、PPP運營中容易出現的問題及原因分析

（一）實踐中的幾個案例

案例1——蘭州模式。2007年1月，法國威立雅水務以溢價近4倍的17.1億元收購蘭州供水集團45%的股份，與此相對，其他2家投標人（中法水務和北京首創）的報價分別為4.5億元和2.8億元，蘭州模式因其高溢價被不少地方奉為融資經典。然而，2014年4月，蘭州發生“水污染事件”，檢測結果為“苯嚴重超標，含量為200微克/升，遠超國家限定的10微克/升”。經披露，威立雅收購完成后，僅派出總經理和財務總監等少數高管，未派出相應的技術人員對供水質量進行把關和提升，也未注入資金對廠區進行技術改造和設備升級。

案例2——BT模式。2008年7月14日，Z市政府與中國建筑第七工程局簽訂 《關于Z市賈魯河等四座橋梁、南外環東段道路及Z市體育館、文化藝術中心、科技館建設項目合作協議書》，約定“中建七局以BT方式投資建設四橋一路三館，Z市采取‘投資人與施工承包單位一次性招標確定的方式，即中標的BT投資人即為施工總承包單位’”。據了解，在確定中建七局為合作伙伴及具體施工單位時，Z市并未招標；在項目實施過程中，Z市僅依照合同分期支付款項并提供行政審批便利，未參與項目實施過程及工程質量的監管。

案例3——BOT模式。2012年5月，T縣通過招商確定S縣鑫匯環保公司以BOT模式建設T縣第二污水處理工程項目，特許經營期30年，鑫匯環保成立誠基環保公司作為運營單位。此后，誠基環保公司于2012年9月申請并獲得 “三河三湖及松花江流域水污染防治項目資金”3570萬元，于2014年2月申請并獲得“重點流域水污染治理項目資金”550萬元。該案例中，T縣政府在確定鑫匯環保為合作伙伴時，同樣沒有進行招標；誠基公司在收到中央及省級財政補助資金后，也未對收費標準、運營期限等合同條款進行調整。

案例1中，政府以“價高者得之”的原則選擇威立雅，但投資者怠于對項目進行管理和維護，以致出現威脅百姓生命安全的“水污染事件”；案例2中，政府選擇投資者的程序缺乏公平性，項目實施中政府監管缺位比較嚴重；案例3中，投資者額外地獲得了財政補貼，卻未相應地對合同條款進行變更，損害了地方政府和社會公眾的利益。綜合來看，項目價值估算、投資者選擇、合同條款約定、政府部門監管等環節是PPP模式的多發風險點。

（二）PPP模式運營中的風險分析

1、項目價值估算不科學。案例1中，蘭州市政府在確定進行PPP模式時，沒有對蘭州供水自身價值進行全面科學的評估：其僅對廠區設施進行了評估，沒有對城市管網進行估價，也沒有將廠區土地價值計算在內。這種低估項目價值的行為，既嚴重損害了政府和公眾的利益，也不利于與投資者就股權價值進行平等協商，更不利于合作過程中對項目進行管理及合同終止時對資產進行回購，案例中威立雅收購完成后怠于對廠區設備及管網進行維護，調價不成便要求政府以其提供的資產負債表對股權進行回購就是前期項目估值不準的后遺癥。

2、投資者的選擇方式不合理。案例1中，扣除掉蘭州供水土地估價8.37億元，蘭州供水凈資產的估價為9.5億元，45%的股權即為4.27億元，威立雅17億元的出價顯然高于市價，但蘭州市政府過于注重投資人的報價，對投資人的其他條件考慮較少。既沒有考慮投資人此前其他收購行為對被購入項目進行的技術改進，也未充分考慮投資人對蘭州供水擬投入的人力和技術支持。應該說，水污染事件的爆發，與政府選擇威立雅不慎有很大關系。案例2、3中，政府均以洽談招商的方式確定投資者，而不是采取公開招標，這種做法既違反了《招投標法》的相關規定，限制了社會資本同臺競爭的機會，也不利于項目吸引最佳的投資者，更重要的是，招商的方式很難做到公平公正，且地方政府在談判中往往處于被動地位。

3、合同約定條款不平等。案例1中，合同約定威立雅可根據物價上漲幅度和居民消費水平變化對水價進行調整，否則政府需依照威立雅提供的評估價格對股權進行回購，這明顯違反《合同法》規定的公平原則，企業生產成本沒有提升，僅根據外在的居民消費水平進行調價，缺乏足夠的證據支撐。即使對股權進行回贖，也要參考市場價，由獨立的第三方做出評估后再確定回贖價。案例3中，合同約定了污水處理廠的處理規模及收費價格，并明確了規模變化引起的價格調整機制，但誠基公司在獲得額外財政補助資金的同時，卻未對合同條款進行調整，這也是一種不平等。畢竟合同在考慮既有成本的前提下，對收費價格及調整因素進行了明確，在雙方當事人之間便形成了對等關系。在上級政府給予投資者額外補助的情況下，雙方權利義務就發生了變化，理應對合同條款進行有利于當地政府的變更，否則就造成了二者的不對等。

4、政府部門監管不到位。案例1中，威立雅入駐蘭州供水后，針對蘭州1987年、2002年發生泄油事故可能對水源產生的損害性影響，未進行任何的評估和預防，也未派出任何技術人員對取水、處理水設施進行改造和升級；案例2中，所有項目的設計、施工、竣工驗收均由中建七局負責，Z市政府除了提供資金和政策支持，再無其他參與活動。兩個案例中，政府在完成融資行為后，均沒有明確相應的責任單位對合作項目進行跟蹤監管；投資者是否對項目實行審慎經營，項目運營中是否有潛在風險，是否損害公眾和政府的利益，均未涉及。地方政府沒有認識到項目正常運營為公眾提供更廉價、更便利的服務才是最終目的。也正因為監管的缺位，投資者在購入股權后，只用坐收項目紅利，沒有改進管理的動力，導致了地方政府不僅沒有學到社會資本先進的經營理念，也無法有效地控制公共服務的質量和效益。

所以，在推行PPP模式時，地方政府一定要慎之又慎，既要確保選擇的投資者是最佳的，又要注重合作過程中的參與和監管。

三、關于推進PPP項目的幾點建議

1、科學確定項目并進行估算。首先需明確，不是所有的項目都適合PPP模式，資本是逐利的，PPP是一種市場化的操作方式，對于關系百姓切身利益，具有正外部性的項目，倘若風險評估不夠細致或者缺乏切實可行的防范措施，選擇PPP模式可能會困擾不斷，如供水、教育、醫療等領域。其次，要對項目價值進行科學評估，既要充分考慮項目的既有價值和市場前景，也要讓投資者看到可預期的利益；要對項目品牌、商譽、市場占有率、技術、資產、土地、債權等進行充分評估，在參照市場價值的基礎上，合理地給予估價。再次，要適當劃分股權比例，明確投資者的購入范圍和經營權限。要通過明晰產權，將政府與社會資本的合作內容進行細化，政府該做什么、能做什么，社會資本應做什么、能做什么在合作之初就明確下來，為雙方共贏搭建堅實的平臺。

2、科學選擇投資者。首先，要嚴格遵守《招投標法》、《政府采購法》等法律法規，在制度允許的框架內選擇投資者，即將項目的基本情況及招標信息向社會公開，為所有潛在的投資人提供一個公開透明的平臺，給予其參與競爭的機會，充分發揮市場的優勝劣汰功能。其次，要將選擇過程向社會公開，保障公眾的知情權和參與權，充分聽取吸收公眾的意見，既有利于公眾對PPP項目的支持，又有利于選擇投資者的過程更加公平透明，畢竟，信息公開是解決爭議和提升合作質量的一個重要保障。再次，要結合項目特點，科學制訂評標辦法及各項因素的權重，既要避免國有資產流失，確保項目售價符合市場規律，又不能過于看重投資者的報價，要全面梳理投資者的資質、以往經營業績和未來對項目追加投資和技術支持的承諾，切實避免投資者的短期行為，確保項目運營的長期效益。

3、訂立合同要公平合理。PPP項目一般涉及公益性，不完全適用市場經濟的運行機制，所以要確保地方政府在項目管理運營中的優先權。同時，要在尊重市場規律的前提下，充分考慮社會資本的價值和盈利空間，保證投資者的管理權和受益權。再者，要做到合作地位的平等和權利義務的對等，以條款的形式對雙方權利義務進行明確和細化，即收購完成后投資者要對項目的管理運營承擔什么責任、投入什么生產要素、達到什么經營目標，地方政府要對項目提供什么政策支持和便利，如何保證投資者在規定期限內的特許經營權等。最后，明確約定合同的變更及終止條件，要結合市場規律和科學預期，明確項目（服務）價格調整機制；除非發生重大違法或其他不可抗力，對政府單方收回項目或投資者提前要求回贖的懲罰性條款以及爭議的解決機制進行明確。

4、強化地方政府的監管責任。相對于之前的BOT、BT等合作形式，PPP模式的特殊和新穎之處即在于Partnership,也就是政府對于項目不是簡單的一賣了之，而是要全程參與到項目的管理運營中。一方面，地方政府要成立專門的PPP運作結構，通過與投資者進行接洽和協作，積極主動地參與到項目的運營管理，學習并領會社會資本先進的管理理念和經營方式，及時發現并糾正項目運營中的風險和困難。另一方面，地方政府要切實履行監管職責，既要確保投資者的收購行為符合法律法規，及時糾正PPP洽談階段的不合理乃至不合規問題，確保公共利益不受損失，更要加強項目運營過程的監管，督促投資者依照合同約定對項目進行投資和管理，對項目質量或服務水平進行檢測和檢驗，確保項目運營的質量和效果。■

（作者單位：河南省財政廳監督一處）