淺談“一事一議”財政獎補(bǔ)制度
——以云南省華寧縣為例

●張家豪

淺談“一事一議”財政獎補(bǔ)制度
——以云南省華寧縣為例

●張家豪

一、制度的實(shí)踐困境

2008年，《關(guān)于開展村級公益事業(yè)建設(shè)財政獎補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》正式出臺，黑龍江、云南等地率先試點(diǎn)，并取得顯著成效，帶動了涉農(nóng)財政資金的投入，有力推動了村級公益事業(yè)建設(shè)。2011年，“一事一議”工作全面鋪開，但在制度推行過程中，各種問題不斷涌現(xiàn)，主要體現(xiàn)在議事難、決議難、執(zhí)行難，涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)難以確定、村干部腐敗、議事程序混亂、村民籌資“等拖靠”、財政資金使用不規(guī)范等具體問題，使得政策的良好意圖沒有在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中得到完全實(shí)現(xiàn)。這也使得制度進(jìn)一步深入實(shí)施受阻，影響了財政資金作用的發(fā)揮，限制了議事范圍和獎補(bǔ)范圍，財政獎補(bǔ)不能縱深化發(fā)展。

（一）農(nóng)村基層干部消極對待

村干部為村民服務(wù)的公共意識薄弱，“一事一議”缺乏正面的激勵。“一事一議”工作組織難度大，對村干部而言沒有太多利益，是一項“吃力不討好”的工作。尤其是近年來，國家高度重視對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)管，加大了向農(nóng)民亂收費(fèi)行為的查處力度。開展“一事一議”工作，必然涉及到向農(nóng)民收錢的問題，實(shí)施過程處理不好收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可能會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，受到相關(guān)部門的處罰。因此，部分農(nóng)村基層干部選擇對群眾的公共產(chǎn)品需求視而不見，為官不為現(xiàn)象突出。以云南省華寧縣為例，該縣一行政村通過“一事一議”機(jī)制決定修建村內(nèi)道路，并向村民集資，由于集資超過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)受到上級主管部門查處，退回不合理集資的同時村領(lǐng)導(dǎo)還受到嚴(yán)厲處罰。于是此后兩年，此村和鄰近村莊沒有再組織召開“一事一議”財政獎補(bǔ)會議。華寧縣的問題在全國具有一定的代表性，村干部出于自身利益的考慮，消極對待相關(guān)工作——宣傳發(fā)動不盡力，組織安排不到位。作為直面基層、聯(lián)系人民群眾的制度，未能深入農(nóng)村讓村民充分理解政策，政策執(zhí)行情況必然大打折扣。

（二）宗族擾亂議事秩序

村莊內(nèi)部宗族拉幫結(jié)派爭奪利益使得“一事一議”很難達(dá)成。強(qiáng)勢宗族通過組建同盟，游說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者進(jìn)行投票交易，從而人為地影響了公共決策的均衡，使得“一事一議”財政獎補(bǔ)的項目偏向強(qiáng)勢群體或與他們組成的聯(lián)盟，導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”，將一些明顯不合理的條款強(qiáng)加在少數(shù)人頭上，出現(xiàn)籌資籌勞和受益范圍的矛盾狀況，使得 “一事一議”財政獎補(bǔ)缺乏公平性。在華寧縣，村里組織就某個公共項目投票表決時，一些宗族勢力往往形成合力，而分散的村民投票權(quán)分散，最終宗族勢力的支持方案得到通過，使得其他村民的利益受到侵蝕，也影響了部分村民參與“一事一議”的熱情。更有甚者，通過向村干部行賄，向中間選民行賄的方式，得到自己滿意的決策結(jié)果，這都損害了基層民主，沒有把財政資金用到對廣大村民最有利的項目上，降低了財政資金的效率性和公平性。

（三）制度運(yùn)行成本過高

制度本身存在較高的運(yùn)行成本，由于村民參與議事屬于直接民主形式，期間會投入一定的時間和精力，因而耽誤勞作，加之大多數(shù)事項的決議需要一致性通過，就會使議事的抉擇成本提高。同時，華寧縣農(nóng)民外出打工成為主流，留守在家的大多為老弱婦幼，參政意識淡薄，對村里的公益事業(yè)不熱衷，只看到眼前利益或局部利益，降低很多正外部性強(qiáng)、公共效益明顯項目的表決效率，甚至有些項目最終流產(chǎn)，損害了公共利益。如華寧縣一個村莊就硬化村內(nèi)道路召開“一事一議”財政獎補(bǔ)會議，由于家住路邊的村民和家不靠近路邊的村民利益紛爭很大，導(dǎo)致此事議而不決，耽擱議事時間，影響議事進(jìn)度。最后表決結(jié)果是20人同意，10人反對，但村委會還是執(zhí)行了此決議，導(dǎo)致其他10人不滿，有的村民通過信訪途徑反映此事，對干群關(guān)系和鄰里關(guān)系造成負(fù)面影響，也阻礙了“一事一議”工作的進(jìn)一步開展。

（四）籌資籌勞困難且管理混亂

籌措籌勞難以到位，對大會通過的有關(guān)決議，村民互相攀比，只要有一家不配合，其他村民就會紛紛效仿，產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”。目前，“一事一議”制度下達(dá)成的公共方案缺乏法律約束力，村民集體對“釘子戶”顯得無能為力。同時財政獎補(bǔ)制度本身的補(bǔ)貼力度偏低也影響了村民投資投勞的積極性。

管理工作缺乏實(shí)效且存在違規(guī)操作，有時候議事范圍不明確，沒能準(zhǔn)確把握村級公共產(chǎn)品的供給范圍，甚至成為村委會為彌補(bǔ)自己管理費(fèi)用赤字籌集資金的機(jī)會，造成村集體公共資金的損失和浪費(fèi)。同時由于村莊事務(wù)多，村民耗不起事事經(jīng)村委會開會民主投票表決，加之村民文化水平低信息閉塞，對國家的農(nóng)村法律政策無法深入理解，很可能被村干部誤導(dǎo)，導(dǎo)致有事亂議、有事難議的混亂局面。

二、制度困境的根源分析

在制度實(shí)施過程中產(chǎn)生的各種問題源于一些制約因素，具體來說，公共產(chǎn)品本身的屬性、村民自身素質(zhì)與農(nóng)村人際生態(tài)、農(nóng)村基層地區(qū)財力薄弱、基層工作缺乏監(jiān)管等都是導(dǎo)致問題產(chǎn)生的重要因素。

（一）公共產(chǎn)品“搭便車”問題

村級公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性使得作為經(jīng)濟(jì)人的村民做出 “搭便車”的選擇，在“搭便車”心理的刺激下，村民盡可能使自己付出的成本小于從村級公共產(chǎn)品中獲得的收益，而希望其他人更多地承擔(dān)成本，導(dǎo)致村民不愿意為公共產(chǎn)品的供給作出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。此外，公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性和外部性使得不付費(fèi)的村民同樣可以均等地享受到公共產(chǎn)品帶來的福利。“一事一議”財政獎補(bǔ)制度“群眾自愿”原則的非強(qiáng)制性，為部分村民不參與議事和建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，從而他們心安理得不參與村級公益事業(yè)建設(shè)卻享受公共利益，尤其當(dāng)村民缺少公共意識和集體奉獻(xiàn)意識時，這種“搭便車”現(xiàn)象更突出。

（二）民主化程度低

民主意識落后，沒有行使權(quán)力的意識，認(rèn)為“一事一議”將要進(jìn)行的項目是村委會已經(jīng)決定好的事情，自己沒有決策權(quán)，讓自己投票就是走形式。同時村內(nèi)存有各種利益集團(tuán)，限制村民真正行使民主權(quán)利。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，小集團(tuán)在選舉中往往勝過人數(shù)占多數(shù)的大集團(tuán)，作為無組織而又相對消極的“烏合之眾”，廣大選民在集體決策中具有組織上的劣勢。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行政府職能向村級組織滲透，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成為自上而下的決策形式，扭曲農(nóng)民的意愿。

（三）村級財力薄弱

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，行政村的資金主要來自上級的轉(zhuǎn)移支付，但由于轉(zhuǎn)移支付少，村里的各種公共支出繁雜，行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)較大，村委會財政運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難。華寧縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通水利等硬件建設(shè)落后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)產(chǎn)品缺少銷售渠道，農(nóng)民收入低，大部分收入都用于解決溫飽問題，沒有多余財力投入到“一事一議”項目中來，從而就沒有立項的資本，也就不能得到上級財政資金的支持。

（四）制度監(jiān)督缺位

監(jiān)管制度不健全，“一事一議”財政獎補(bǔ)制度的相關(guān)配套措施沒有跟進(jìn)完善。如沒有建立重大項目招標(biāo)制度，有的項目工程量大，涉及資金多，需要找專門的施工隊，但村里在確定工程承包單位時沒有采取招標(biāo)形式，而是由村干部說了算，不僅工程成本高且質(zhì)量得不到保證。民主理財制度、工程項目驗(yàn)收制度、重點(diǎn)項目審計制度等具體的監(jiān)督保證制度都在一定程度上缺失。部門監(jiān)管同樣缺位。“一事一議”涉及面廣，監(jiān)管任務(wù)重，對于制度實(shí)施過程的程序不規(guī)范，超范圍議事，超標(biāo)準(zhǔn)籌資籌勞，只要群眾不反映，就不予以糾正和整改。監(jiān)督管理部門職能交叉，遇到實(shí)際問題互相推諉，造成監(jiān)管不到位。

三、完善制度的政策建議

（一）充分發(fā)揮參與主體的作用

第一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府的指導(dǎo)作用，為村民深入解讀政策內(nèi)涵，減少信息不對稱，確保政策實(shí)施的準(zhǔn)確性。做好國家相關(guān)政策的宣傳，幫助農(nóng)民吃透國家政策，掌握必要的信息，從而使農(nóng)民能真正議自己想議、干自己想干，以防一些不法村干部的欺詐和誤導(dǎo)。同時在新農(nóng)村建設(shè)過程中，村級公益事業(yè)的建設(shè)要結(jié)合當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益、局部和全局利益，防止急功近利地盲目建設(shè)。政府要對農(nóng)民代表有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)，提高農(nóng)民議事和執(zhí)行能力，確保項目制定的可行性和科學(xué)性，不要混淆“一事一議”籌資籌勞和屬于公共財政投入的項目，對于公共財政或是地方政府配套的項目，不能以“一事一議”形式引導(dǎo)農(nóng)民或強(qiáng)制村民出資出勞，如將籌資籌勞的資金和勞動力用于通村公路等財政投入項目建設(shè)。

第二，應(yīng)當(dāng)動員廣大村民積極參與，盡量不屏蔽少數(shù)人，建立選擇性激勵機(jī)制，即正式或非正式的激勵機(jī)制，讓廣大村民最大限度地參與到“一事一議”的公共活動中。所謂最大限度不只是積極參加會議，出資出錢還包括其他一切所有的能動性，如動力與責(zé)任，鄉(xiāng)土知識和創(chuàng)新，資源的控制與利用，自我組織及自立，利益分享等。只有這樣的參與才是真正意義上的投資投勞，只有在提供利益相容性公共產(chǎn)品時，充分參與農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的全過程，充分認(rèn)同公共選擇與決策時，村民才會把項目發(fā)展當(dāng)成自己家的大事，這既增加了村民對本村發(fā)展的認(rèn)同感和歸屬感，也會調(diào)動村民把外部信息，資金和技術(shù)支持作為自己內(nèi)源發(fā)展動力的積極性和覺悟性。項目的選擇和設(shè)計要滿足大多數(shù)人的利益，即使項目不需要全體一致性通過而只需要三分之二多數(shù)通過，也不能損害少數(shù)村民的利益。調(diào)動村民廣泛參與的另一個要點(diǎn)是明晰建成項目的權(quán)屬，有恒產(chǎn)才有恒心，村級公共產(chǎn)品權(quán)屬的確立具有現(xiàn)實(shí)可行性，通過規(guī)定所建成的項目歸所有投資入股的農(nóng)戶所有，各戶均等，公共產(chǎn)品受益內(nèi)在化。

（二）創(chuàng)新村民公共需求表達(dá)機(jī)制

針對村民會議召開的難度大、議事成本高的難題，可以創(chuàng)新方法靈活征求村民意見。村委會可以在開會前，確定村民偏好的項目，然后依據(jù)不同項目，分類處理。由于所立項目籌集資金來源的不同，受益范圍的不同，可以對存在的實(shí)際情況分類處理。農(nóng)戶代表會議誰受益、誰決策、誰承擔(dān)。按照受益范圍召開“一事一議”的不同規(guī)模議事代表會議，如果是全村受益，項目涉及大多數(shù)人的利益則召開全村大會，如果是村內(nèi)某一部分農(nóng)民受益則以這些農(nóng)民為代表召開議事會議，根據(jù)具體項目召開不同形式的代表會議，以達(dá)到形式簡潔提高議事效率降低議事成本的效果。

（三）創(chuàng)新集體決策機(jī)制

“一事一議”籌資籌勞以人頭稅的方式分?jǐn)偞謇锕伯a(chǎn)品供給成本，簡單易行是該分?jǐn)偡椒ǖ膬?yōu)點(diǎn)，但公共產(chǎn)品受益和成本的非對稱性造成“一事一議”項目的“決議難”。為降低“統(tǒng)一稅制”產(chǎn)生的副作用，最現(xiàn)實(shí)的做法是完善村民自治制度，在群眾受益及民主決策的原則下，對于關(guān)系全村人重大利益的項目實(shí)施一致性通過原則，在多數(shù)規(guī)則下產(chǎn)生的表決方案既要衡量決策成本又要考慮少數(shù)人的利益，籌資籌勞不能一刀切，而要根據(jù)農(nóng)民的受益程度和經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行籌資，不能超出農(nóng)民最大負(fù)擔(dān)額度，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈同時防止“多數(shù)人的暴政”，防止為強(qiáng)大的宗族所利用。同時，所有參與“一事一議”財政獎補(bǔ)的與會村民想受益就必須投資投勞，否則不能受益。

（四）規(guī)范“一事一議”項目管理

推進(jìn)“一事一議”工作有效開展，必須科學(xué)合理地安排事前規(guī)劃、事中執(zhí)行、事后評估以及全程監(jiān)管工作。具體來說，可以從以下四點(diǎn)出發(fā)完善項目管理體制：其一，可以引導(dǎo)村民按照部門預(yù)算中項目支出的編制方法，科學(xué)合理地進(jìn)行項目方案的編制。村委會應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，綜合預(yù)計所能募集到的資金，按照先急后緩、分批分期且符合大多數(shù)人利益的原則編制年內(nèi)組織實(shí)施的計劃。其二，加強(qiáng)村民監(jiān)督意識，提高財務(wù)透明度。全體村民監(jiān)督，設(shè)立專門的村民代表，其成員參與全程監(jiān)督管理。其三，公益事業(yè)建設(shè)項目完工后，要及時核算收支情況，搞好驗(yàn)收結(jié)算。村民代表應(yīng)參與資金的提取和使用，參與項目施工隊的選擇、原材料購買和使用及工程質(zhì)量的監(jiān)督。全程公開立項預(yù)算、資金使用、派工、決算等過程。其四，強(qiáng)化部門監(jiān)督嚴(yán)格把好項目審批審核關(guān)。村民通過“一事一議”村民表決大會通過的項目要報鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，相關(guān)部門在依據(jù)相關(guān)政策文件審核通過后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立“一事一議”項目檔案，將村民“一事一議”籌資籌勞的會議記錄、村民簽字方案、獎補(bǔ)項目申請表等有關(guān)原始材料匯總歸檔，實(shí)行規(guī)范管理。■

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）