風險預防原則在美國環境法中的適用

金銘

摘要：伴隨風險社會理論的深入人心，國際社會對環境風險預防的呼聲愈加強烈。雖然美國尚未根本承認風險預防原則，認為該原則給企業強加寬泛注意義務，給工業界施加了證明零風險的證據責任，將嚴重阻礙經濟增長、技術創新、社會福利及生活質量。但該原則在其國內影響越來越大，在氣候變化、生物多樣性保護、轉基因食品安全等領域，適用風險預防原則已成為美國乃至世界各國環境保護不可抵擋的趨勢。

關鍵詞：風險預防原則；美國環境法；零風險；成本效益；現代環境法學；科學技術；政府；企業

中圖分類號：D923.6；DF13/17 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2014）04-0043-04

一、風險預防原則簡介

（一）風險預防原則的含義

風險預防原則是各國在從事與環境有關的活動時，在其能力范圍內，遇到環境損害的嚴重或不可逆轉威脅時，不得以缺乏科學確定證據為由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。20世紀60年代，風險預防原則發源于德國的Vorsorge法則，是指“為避免環境損害進行長遠計劃，通過全面調查和研究檢測環境和健康危險，在確定造成損害前就應采取行動。經過數十年發展，風險預防原則已成為環境法領域中具有里程碑意義的概念，為解決經濟發展的環境和社會后果問題提供了一種新方式。

（二）風險預防原則發展的背景

現代社會科學技術在提供有力的技術支持來消除環境保護領域許多不確定性問題的同時，也帶來新的不確定性問題：如隨著核工業、化學工業、現代生物等新領域的迅猛發展而帶來的全球氣候變化、生物多樣性保護、轉基因食品安全等領域的環境風險問題，已成為現代環境法學不能回避的新課題。由于人類認識的有限性和環境風險的不確定性，先進的科技恰使我們認識到自身理性的缺陷。環境風險往往是潛在的、不可逆轉的，一旦發生將對一國、一地區乃至全球影響重大。所以人類在利用科學技術時，要有環境風險防范意識，謹慎行事，才能防止環境風險發生帶來的災難性后果。因此，在遇到嚴重或者不可逆轉的威脅時，即使缺乏科學上充分確定的證據，也應采取符合成本效益的措施來防止環境災難的降臨，防止環境進一步惡化。

隨著我國社會經濟發展，環境風險問題日益凸顯，但就如何在我國環境法中適用風險預防原則來預防環境風險并無詳細研究，將不利于我國經濟社會可持續發展。這就要求我們積極關注國際社會風險預防原則的新動態，為風險預防原則在我國的適用研究奠定堅實基礎。

國際社會環境風險預防的呼聲愈加強烈，國際上以及一些國家和地區內部對風險預防原則的重要性開始予以認可，將之運用到大氣環境保護、生物資源保護、轉基因食品安全等諸多領域，并積極探索正確適用這一原則的有效方法。在外國經驗方面，歐盟和美國在風險預防原則的適用上差異較大，概括來說，歐盟支持風險預防原則，而美國抵制風險預防原則。雖然美國尚未根本承認風險預防原則，但該原則在其國內影響越來越大，在某些領域適用風險預防原則已成為美國乃至世界各國環境保護不可抵擋的趨勢。

二、美國抵制風險預防原則的原因

美國認為風險預防原則給企業強加寬泛注意義務，觸發風險規避，影響產品設計，減少創新，忽視了成本效益的經濟分析。該原則要求工業界向政府和社會證明一種原本有害的產品、物質或活動安全或無害，才能被授權銷售、分配或進入市場。這等于給工業界施加了證明零風險的證據責任，將嚴重阻礙經濟增長、技術創新、社會福利及生活質量。

（一）政府過度監管，企業責任加重

風險預防原則導致政府過度監管，將政府責任轉嫁于企業。負面的假消息會比正面的假消息更危害社會。因此，風險預防原則的負面影響遠大于正面效果。該原則會給美國工業界施加一種寬泛的證明其行為無害義務，不允許做任何可能引起相當長時期內對環境或人類健康的不確定嚴重風險的威脅行為。即使企業已遵循“在恰當規制方法下的最佳行為”，也可能被認為尚未滿足風險預防義務。這就對企業施加了一種新的嚴格責任，而免除了政府注意義務。即：將管理方面的證明責任由政府轉移給生產者或經營者，這種轉變會轉換為較低證明標準而對侵權的被告產生不利影響。這種侵權體系寬泛化將引起頻繁的侵權訴訟和高昂的支持健康受害者的陪審員裁決，最終導致人們強烈抗議風險預防原則基礎上的法律體系。

（二）減損科技創新，降低企業競爭力

風險預防原則會嚴重減損科學技術創新，在環保上投入過多資金而降低企業競爭力。企業對于無法達到高標準的風險預防義務而被起訴的擔心、對于無法承受由于這種規則而導致的高制造、加工和分配成本而損失利潤的擔心，會對其產品設計、加工制造、分配能力等產生消極影響。美國法若采納了該原則，除可能導致更嚴重的侵權、保險、董事及監管人員責任、公共財政公開花費、非財政公開花費外，還可能引起對實驗和創新的畏懼，企業進行研究并對創新進行風險投資的動機將減弱。該原則對科技創新的破壞還表現在它允許在實際健康和環境損害證據舉出前，由政府指示企業如何設計產品、如何進行生產。這就要求企業從一開始就使用最可靠的技術設計和發展其產品和程序，而不顧其中的經濟和機會成本；還要求企業發展替代品代替已被認作對人類健康和環境有害的知名產品。

（三）突發環境危機控制有力，風險預防多此一舉

當前美國對突發環境危機的反應速度大為改進，對已知環境危機的控制更為有效。因此，在環境危機來臨時做出快速反應，比在環境危機來臨前就依風險預防原則采取一系列預防措施更高效。政府應將更多精力放在應對當前已確定存在的環境危機上。另外，實施風險預防原則后，企業如果不能滿足人類健康、環境及動物權利保護的狂熱者的要求，就有可能導致企業的商業信譽和股東持有人價值的損失。

因此，風險預防原則在美國一直存在較大爭議，美國在國際談判中也往往對該原則持模糊態度，有時甚至否定其存在的意義。盡管美國在國際社會中經常質疑風險預防原則，“但其國內法的很多方面在本質上是風險預防性的”①，而且這種風險預防的保護方式得到了法院的支持，風險預防原則在美國自20世紀50年代有關健康的風險管理決策以來，就已得到普遍運用。endprint

三、美國國內對風險預防原則的態度

（一）氣候變化領域

美國人口僅占全球人口的4%，但排放的二氧化碳卻占全球排放量的25%以上。從近年的環境保護行動看，美國聯邦政府應對氣候變化的態度逐漸由消極向積極轉變。2008年奧巴馬當選美國總統后在溫室氣體減排上較為積極，力圖改變在應對氣候變化上美國的負面國際形象，并努力推動國內立法。2009年美國勉強通過了《清潔能源安全法案》，并在哥本哈根氣候變化大會上承諾2020年溫室氣體排放量比2005年減少17%。但總體看來，聯邦政府在應對氣候變化上的法律措施有限。

隨著環保意識逐漸深入民心，美國州政府由于與民眾聯系更密切，采取更積極的溫室氣體減排措施。這表明在美國這樣的聯邦制國家，不論聯邦政府在溫室氣體減排上多么保守，都無法阻擋民眾積極應對氣候變化的努力，也無法限制風險預防原則的適用和發展。“馬薩諸塞州等訴環保局”案是上述聯邦政府和州政府對氣候變化不同觀點和應對措施的典型體現。2007年聯邦最高法院判決認為，盡管監管本身不足以扭轉全球氣候變暖，但監管來自交通部門的溫室氣體是環保局的職責。聯邦最高法院在此判決中一改以往聯邦政府立場，對環境“示好”，是因為民眾對環境越來越多的關注所迫。②由于氣候變暖有不確定性，聯邦最高法院判令環保局對溫室氣體進行監管，就表明該案確立了風險預防原則在司法訴訟中的地位和效力。在判例法國家的美國，相信該案判決將對應對氣候變化發生更多積極影響。

美國許多州采取積極政策應對全球氣候變暖。作為全球第五大經濟體的加州是美國率先采取行動的州，通過了《2006年加利福尼亞州全球變暖解決方案法》，為控制州內重要排放源和全州溫室氣體排放量確定了時間，要求使用市場機制和替代遵守機制等，③還通過了《全球變暖對策法》，創立綜合控制體系。④隨后，“美國東北部七州⑤也宣布參與旨在創立區域性有效控制來自電廠的溫室氣體排放的‘限額—貿易計劃的‘區域溫室氣體行動計劃，此后又有三州⑥加入該行動計劃”。⑦這些行動計劃通過彌補聯邦政府政策空白來代表各州解決全球問題。它們將激勵各州在應對氣候變化方面不斷前進。

（二）生物多樣性保護領域

美國是世界上少數未簽署《生物多樣性公約》的國家之一。對于193個簽約國來說，該公約為調整人類與生態環境的失調關系提供了法律框架，推動簽署國做出可持續發展承諾，保護生物多樣性，但仍需明確各種具體措施來避免生物多樣性減損。所以，該公約須積極推動更深入的改革。然而這種改革是美國特大企業不情愿的。美國總體來說是由寡頭小團體主導政治黨派的國家，在出現可能削弱其權力的經濟生態模式時，建立在地球生物資源上的保守派企業勢力必然極力抵制。阻止美國批準《生物多樣性公約》的34票（共100票）參議院投票對企業寡頭而言并不難辦，他們常散布“聯合國逐步控制美國人生活的關鍵領域”的謠言，或如總統候選人密特·羅姆尼曾說，美國領導地位不體現于“阻止海平面上升或拯救地球”。⑧盡管如此，美國是《里約宣言》締約國，其環境保護機構承認受該宣言約束，同時確認風險預防原則的執行方法。其國內多項法律政策措施體現了《生物多樣性公約》和風險預防原則的精神。

聯邦立法上：1970年《國家環境政策法案》對環境影響評價制度予以規定，關于外來物種引進的工程實施前都可能被要求環境影響評價。⑨1973年《瀕危物種法案》將瀕臨滅絕物種定義為“該物種全部或重要部分瀕臨滅絕危險”；對受到威脅物種定義為“可能瀕臨滅絕物種”，說明美國環保局須在某物種瀕臨滅絕損害確定前采取措施防止，這正體現了風險預防。1999年克林頓頒布13112號總統行政命令，旨在控制入侵物種對美國環境和經濟造成的損失威脅。命令涉及將物種入侵危害風險減至最小、謹慎行動、風險評估等，⑩還設立國家入侵物種委員會對外來物種入侵監管，力爭在國力范圍內逐漸修復受損生態系統。{11}

州立法上：一般由聯邦負責國外生物入侵事宜，但各州生物入侵管理與聯邦交叉，難以截然區分。其實，州外來物種入侵立法歷史比聯邦更久遠。“1726年康涅狄格州、1766年羅得島州和1775年馬薩諸塞州相繼制定了針對外來物種小蘗（Berberidaceae）的法令。”{12}當前，全美五十州均有生物入侵立法，尤其沿海地區各州和大湖地區各州立法更為完善。

如上所述，美國目前正探討許多意義重大的環境保護決定，如制定瀕危物種名錄、保護生物棲息地等。表明美國在其國內法中，對科學不確定的生物多樣性保護問題進行規制，充分體現了風險預防原則。

（三）轉基因食品安全領域

與歐盟基于技術的管理模式不同，美國采取基于產品的管理模式，認為現代生物技術與傳統生物技術沒有本質區別，應管理轉基因產品而非轉基因技術本身。針對歐盟的措施，美國表達了強烈不滿。認為應將管理建立在科學基礎上，只有具備科學確定性證據證明風險存在，才能由政府管制。轉基因食品與其他食品應按同樣標準管理，保證食品本身安全即可。美國僅標識成分與原食品顯著不同或可能威脅健康的轉基因食品。因此，美國作為最大的轉基因產品出口國，歐盟作為農作物進口的主要地區，兩者在轉基因產品管理中的嚴重分歧極大影響到貿易關系和利益，美國甚至指責歐盟“以食品安全之名，行貿易保護主義之實”。

美國是世界上少數拒絕簽署《卡塔赫納生物安全議定書》的國家之一。該議定書對轉基因食品的規定較嚴，締約國在向他國出口轉基因產品時，進口國享有知情權。作為邁阿密集團的核心成員國的美國從經濟利益出發，擔心簽署議定書后，許多國家將拒絕進口其轉基因產品，妨礙其出口貿易。事實上，美國自20世紀70年代開始關注生物安全問題，是最早開展相關研究并率先立法的國家，法規和管理體系都較成熟。有生物安全立法的美國向無類似立法的國家大量出口轉基因食品，進口國消費者對該食品并不了解，成為美國轉基因產品免費試驗者，而這種試驗極可能損害進口國消費者健康和生存環境。endprint

司法實踐上：美國食品安全中心、克拉馬斯—錫斯基尤荒地保護中心、其他組織和個人在2003年以美國農業部為被告提起聯邦訴訟。案件爭議主要是斯科茲公司和孟山都公司生產的兩個轉基因新品種能抵抗一種廣泛應用的除草劑，使用者不用擔心除草劑會殺死其他植物而對草場隨意噴灑除草劑。但該轉基因品種從試驗田逐漸擴散致全國草場被污染，威脅到公用地、社區和人類健康。2007年美國聯邦地區法院認為該轉基因作物對環境有潛在威脅，農業部對抗除草劑轉基因作物田間試驗審批違法，判決農業部暫停批準所有新田間試驗，直至更嚴格的環境影響評價做出。該案正是以司法裁判形式肯定了風險預防原則的正當性。{13}

本案如此判決不僅考慮到風險預防原則的現實和理論基礎，更因為法律明確。在聯邦立法上，已有許多關于轉基因農作物和食品安全的專門法，如：《轉基因農作物和動物農民保護法案》旨在保護可能因轉基因種子、動植物而受到經濟危害的農民，包括被告知轉基因植物的法律和環境風險等；《轉基因食品知情權法案》要求標識含轉基因物質的食品或由轉基因物質制成的食品；《轉基因生物責任法案》規定轉基因生物損害責任；《轉基因食品管理草案》規定轉基因食品上市流通申請時間。{14}可見，美國管理轉基因食品安全是在原有食品和藥物管理基礎上，通過制訂轉基因食品專門法規、統一檢測標準、嚴格安全評估流程、發放許可證等，降低轉基因食品風險。這些法律措施針對的是科學不確定的轉基因食品，體現了風險預防原則。

各州立法上：對轉基因食品安全的管理更嚴格。由于近年來轉基因食品危害愈加明顯，證明實質等同原則和原有食品標簽政策錯誤，使美國在2011年聯合國食品法規委員會年度會議上首次改變20年來立場，表示不反對食品標簽標記是否含轉基因成分。然而，美國食品和藥物管理局并無改變該標簽政策的措施。在美國大多數消費者反對轉基因食品的背景下，各州開始行動。從加州開始立法要求清楚標明所有轉基因食品。如今在美國進行同樣立法工作的有二十多個州，集中全美多半工業、金融業和人口。2011年4月，康涅狄格州完成第一階段立法，認為因轉基因食品對人類健康有嚴重危害風險，要求所有轉基因食品標簽須標明轉基因成分和含量，以便消費者知情選擇。該立法表明美國開始嚴格限制轉基因食品，消費者知情權逐漸恢復。{15}即使美國尚未加入《卡塔赫納生物安全議定書》，其國內立法和實踐趨勢已表明，運用風險預防原則、加強轉基因食品安全規制是不可阻擋的潮流。

四、結語

雖然美國在國際社會中經常質疑風險預防原則，但其國內法的很多方面在本質上是風險預防性的。該風險預防措施既存在于聯邦層面，又出現在各州層面；既包括法案，又包括判例。因此，即便美國尚未根本承認風險預防原則，在氣候變化、生物多樣性保護、轉基因食品安全等領域適用風險預防原則也已成為美國乃至世界各國環境保護的趨勢。

注釋：

①Daniel Bodansky： The Precautionary Principle in US Environmental Law，in Timothy Oriordan & James Cameron（eds），Interpreting the Precautionary Principle，Earthscan Publications Ltd.，1994，p.204.

②⑦李艷芳：《從“馬薩諸塞州等訴環保局”案看美國環境法的新進展》，《中國人民大學學報》，2007年第6期。

③Fact Sheet：A New International Climate Change Framework，http：//www.whitehouse.gov/infocus/environment/.

④http：//www.aroundthecapitol.com/billtrack/text.html？file=

ab_32_bill_20060831_enrolled.html.

⑤這七州是指：康涅狄格州、特拉華州、緬因州、新罕布什爾州、新澤西州、紐約州、佛蒙特州。

⑥這三州是指：馬薩諸塞州、羅得島州、馬里蘭州。

⑧威廉·J·斯內普三世：《在生物多樣性保護領域，美國拒絕簽署生物多樣性公約的代價》，綠基金網站，http：//www.ygf.yn.cn/news/gw/2012/1009/450.html，作者為亞利桑那州生物多樣性中心高級顧問，美國大學法學院研究院常駐律師。

⑨{12}劉春興、林震、溫俊寶、駱有慶：《美國應對生物入侵立法的歷史及其啟示》，《經濟社會體制比較》，2010年第2期。

⑩梁曉東、葉萬輝：《美國對入侵種的管理對策》，《生物多樣性》，2001年第1期。

{11}嚴音莉：《外來物種入侵的國際法問題探析》，《安徽電子信息職業技術學院學報》，2008年第4期。

{13}于文軒：《論生物安全法的風險預防原則——從美國聯邦地區法院的一則判例談起》，《中國環境法治》，2007年第1期。

{14}于文軒、王燦發：《國外生物安全立法及對中國立法的思考》，《科技與法律》，2005年第4期。

{15}《美國康州立法禁止轉基因，20州跟進》：中華論壇，http：//club.china.com/data/thread/1011/2739/56/41/5_1.html，2012年4月11日。

責任編輯、校對：焦世玲endprint