基層檢察機關職務犯罪初查管理機制改革之思考

張雅芳++汪浩

初查是指人民檢察院在必要時，對直接受理的案件線索依法進行的立案前調查活動。初查既是對案件線索的篩選和過濾，更是對有價值的案件線索的深化和發展，是偵查人員對案件線索在認識上的去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，最后認清本質及問題的性質，實現認識飛躍的過程。 可見，初查對于檢察機關自偵部門開展偵查工作有著重要的意義。然而，在實踐中我們卻發現基層檢察機關初查工作存在一定的隨意性、粗放性及不規范等問題，這些問題的存在導致基層檢察機關初查工作成效不是很理想，進而影響到基層檢察機關職務犯罪偵查工作質量。2011年上海市人民檢察院《加強職務犯罪初查管理工作對策研究》一文中指出，初查工作出現的種種問題中“管理滯后甚至缺失是主要原因之一”。為此，有必要加強對初查工作的管理研究，讓初查工作更科學、更規范。

一、基層檢察機關職務犯罪初查管理工作現狀考察

近年來，上海市人民檢察院在初查管理制度建設上下了不少功夫，先后制定下發了《上海檢察機關初查工作規則》、《關于規范反貪線索初查檔案工作的規定（試行）》和《關于建立反貪線索兩級管理制度的實施意見（試行）》，并全面推行“分兵初查、滾動發現、集體評估、集中突破”十六字查案方針。這些與初查管理相關的規則、規定及查案方針較好地解決了當下初查管理中遇到的一些難點，同時也引發了基層院對初查管理問題的思考和摸索，其中：

上海市黃浦區人民檢察院自偵部門認為線索資源利用的廣度和深度是初查管理工作的關鍵，為此該區院特通過優化線索資源建設，規范初查評估流程，優化初查資源配置等舉措，強化初查工作，抓好線索資源和人力資源，不斷規范和完善初查管理。

上海市靜安區人民檢察院自偵部門則從三向維度出發構建該院初查管理模式：一是制度維度，即關于初查管理的操作規則和行為指南；二是操作維度，即關于初查管理的宏觀方法和微觀措施；三是隊伍維度，即關于初查管理的隊伍建設和人員培訓。

上海市寶山區人民檢察院自偵部門認為線索評估是提高初查管理成效的關鍵，為此該區院從線索評估的層級、機制及文書入手，將線索評估分為分流評估、初查評估及終結評估，并建立重點線索周例會、推行線索突破準備會及“一案一評”分析會實現線索評估常態化。最后，通過制定受理初核評估表、初查評估意見表及重點線索推進表等文書保證線索評估規范進行。

上海市普陀區人民檢察院自偵部門認為初查管理工作的重點在于對于初查過程的管理。為此，該區院制定了一系列表格形式的規范要求，對初查進行全程跟蹤管理，主要做法有：一、制定《待評估線索一覽表》，加強對線索初查前信息的收集和評估；二、制定《已下發線索跟蹤備忘錄》，推進對線索初查的動態管理；三、制定《線索初查請示》，提高初查成案率；四、制定《線索突破預案》，實現對集中突破過程的有序掌控。

隨著基層檢察機關不斷探索，實踐初查管理相關工作機制，各地基層檢察機關的初查工作成效也有了顯著提高。以上海市普陀區人民檢察院為例，2012年至2014年6月，該院自偵部門職務犯罪初查工作情況如圖（1）、圖（2）所示：

由圖（1），圖（2）可見，普陀區院在加強了初查管理工作之后，初查成案率逐年提高，其中自行發現線索初查成案數更是顯著增加，這表明加強基層檢察機關初查管理對于提高基層檢察機關初查工作成效有著重要的現實意義。為此，有必要加大對基層檢察機關初查管理工作機制的系統性研究，在各地實踐探索的基礎上發現問題、解決問題，進一步完善基層檢察機關初查管理工作機制。

二、當前基層檢察機關初查管理中存在的問題

經過初步的調研分析，當前基層檢察機關職務犯罪初查管理中主要存在以下問題：

（一）初查計劃制定欠缺規范機制加以引導和規制，導致初查計劃呈現隨意性、格式化和非理性的特點

初查計劃的制定關系到整個初查活動的后續走向，詳細且周密的初查計劃具有引領全局的重要意義。初查計劃關系到后續初查活動的具體內容與實施步驟和方法，然而在實踐中，初查計劃的制定往往是由初查人員僅憑自己過往初查的經驗來加以判斷而制定的，顯然這樣的初查計劃是非常隨意的、非理性的，甚至部分初查計劃還存在一定的格式化傾向，其初查計劃的內容十分簡單。隨意性、非理性和格式化的初查計劃往往針對性不強，對后續初查活動的導向作用也十分有限，容易導致初查的方向出現偏差。之所以會出現這樣的問題究其原因在于初查計劃的制定缺乏規范的制定機制、流程來加以引導和規制。只有加強對初查計劃制定工作的引導和規范，在制定過程中摒棄初查人員個人經驗主義的影響，集思廣益、多角度、多思路制定初查計劃，這樣初查計劃才能更具科學性，初查計劃對初查工作的指導作用才能得以發揮。

（二）初查線索、人員等資源配置缺乏規范管理

初查工作成敗的關鍵在于人，因為無論再好的線索，再完備的初查計劃，沒有合適的初查人員來進一步實施與執行，顯然也是難以成功的。然而在實踐中對于初查線索及人員等資源的配置缺乏有效的機制進行管理和規范，部分地方的檢察部門只是簡單地按照線索的受案編號來隨機派發線索交由相關人員進行初查；而有的地方檢察部門簡單地將線索分類為一般線索、重要線索后交由相關負責人再由負責人選擇初查人員進行初查。這種沒有針對線索本身質量及成案難易程度進行評估，也沒有結合每一位初查人員的特點來配置線索、配置人員的做法，是極其不合理的，無法將現有線索資源、人力資源的效力發揮到最大。同時，這種缺乏一定規范管理的資源配置方式也是不利于初查工作的順利開展的，如有的線索質量一般甚至可以說是幾乎沒有可查性，卻交給了一名經驗豐富的初查人員去查辦，顯然這樣做是浪費人力資源；同樣如果線索難度很大，案情十分復雜，卻交給了經驗尚淺的初查人員去查辦，顯然也是不相適宜的，往往會導致極具價值的線索在初查工作走彎路，甚至陷入僵局。因此，有必要針對線索質量并結合初查人員的能力、經驗等特點綜合考慮，有效且合理地配置線索及人員，進而將初查資源的效能發揮到最大化。

（三）初查過程缺乏主動性、常態化監督與控制，從而制約初查工作的質量和效率

從初查啟動到初查終結，嚴格按照相關法規規定初查期限是初查啟動后2個月，特殊情況可延至6個月 。在這最多長達6個月的初查期限內，對于初查的監督和控制往往處于一種被動狀態，除非是特別重大線索才會主動去監督控制初查過程。初查過程缺乏主動性監督與控制對初查管理工作是極其不利的，會影響到初查工作的質量和效率。具體而言：首先，初查計劃預先猜想的情況與線索客觀實際情況之間總是會存在一定的偏差，初查計劃更多是一種提前的預估與預判，并不等于客觀實際，我們在初查過程中要時刻注意調整初查方向，修正初查方案與客觀實際之間的偏差。這就要求我們要主動監督、控制初查過程，定期對正在初查的線索進行研判，以便于及時發現問題解決問題，這樣初查工作的質量才有保證；其次，遲來的正義非正義，同樣如果初查期限拖沓，一個普通線索初查期限拖得很長，這樣的初查工作的效率和效果也會大打折扣。因此我們必須在初查過程主動去監督、控制初查進程，保障初查工作的效率。

（四）初查工作考評機制不平衡，導致初查人員重初查結果輕初查過程

一直以來評價初查工作的好壞，都是唯結果論，即初查工作終結后立案數的多寡來認定。這種重結果輕過程的初查工作考評機制對初查人員會產生錯誤的激勵和引導，使初查人員認為只要能出案子，初查是否有計劃，線索是否切實評估到位，初查期限是否超出都可以忽略不計。在這種唯立案數的評價模式之下是一種粗放型的初查模式，一個案子立起來的背后，往往是無數線索、無數人力、物力、財力等資源的投入。隨著我國社會的發展，尤其是法治建設的不斷完善，這種粗放型的初查模式顯然不能適應時代的發展，為此，有必要建立結果與過程并重的初查工作考評機制，全面引導初查人員既注重初查過程的質量與效率，又注重初查結果的最終成效。

三、完善基層檢察機關初查管理機制設想

上述初查管理中存在的問題，在一定程度上會影響甚至阻礙初查工作的有效開展，為扭轉這一不利局面，有必要加強相關機制建設，完善基層檢察機關初查管理工作。

（一）構建規范的初查計劃制定流程

初查計劃如同作戰方案，是整個辦案過程的總綱，也是初查人員對一個案件的總體設想和安排。一份好的初查計劃，對整個初查活動的完成、決定是否立案都起著重要作用。 針對前文提及的現有初查計劃存在一定隨意性、非理性和格式化等特點，筆者認為應當從實體和程序兩個層面來加強對初查計劃制定環節的管理，實體層面是指明確一份可行的初查計劃應當具備的基本內容，從而排除初查計劃格式化問題；程序層面即規范初查計劃的制定流程，通過集思廣益、集體評估研判，排除個人思維的狹隘性，從而有利于克服初查計劃的隨意性與非理性等問題。具體而言：

首先，規范的初查計劃應當包含以下內容：一、初查的事由及依據，其中包含線索的來源、內容，以及對線索進行的分析判斷是否具有初查價值，其中“線索分析”必須就被舉報人主體身份，舉報內容的真實性、可查性，舉報涉及行業特征及潛規則，涉及被舉報人的職務關聯以及被舉報人可能存在的辯解等五個方面進行詳盡分析；二、初查的任務、方向、范圍、內容、方法、步驟等，首先要明確初查需要查明哪方面的犯罪事實，然后是確定具體初查范圍、方法和步驟，要緊緊圍繞犯罪構成要件制定初查方案；三、初查的重點及突破口的選擇，職務犯罪案件千差萬別，所以在對線索進行初查時選擇的重點、切入點也不同，要依據線索的內容及所涉罪名的特性，經過研判選擇好初查重點及突破口。

其次，制定初查計劃的兩個重要階段分別是線索評估階段與線索研判階段，其中線索評估決定該線索是否有必要展開初查，而線索研判則是初步確定今后初查的重點及突破口。因此，規范的初查計劃制定流程就應當包含上述兩個階段。同時，為了避免以往初查計劃制定過程中容易出現的因個人經驗及思維慣性而導致的初查計劃隨意性、非理性等問題，規范化的初查計劃制定過程中應當引入集體參與制定機制，通過集思廣益避免個人經驗的狹隘性，同時還可以加強在初查計劃制定過程中對個人的監督，防止個別人員濫用職權不積極履行初查職責。綜上所述，規范的初查計劃制定流程是指集體線索評估與集體初查重點、突破口研判，通過集體的參與，讓初查計劃制定更加規范。具體操作流程是由初查人員或團隊分階段提出線索評估請示，線索初查研判請示，該請示包括線索相關情況及初查人員或團隊評估意見或研判意見，然后由自偵部門領導同自偵部門有豐富初查經驗的人員組成集體評估研判小組，對上述請示進行評估研判，并將評估研判內容形成初查計劃評估研判意見交由初查人員或團隊，再由初查人員或團隊結合該意見制定初查計劃。

（二）構建初查線索及人員的合理分類配置機制

如果將初查工作比作烹飪的話，那么初查人員就是廚師，而線索就是食材。正所謂“人盡其才，物盡其用”，好的食材需要由好的廚師來處理才能窮盡食材的所有，同樣一般的食材也應由資歷尚淺的廚師來操作，通過對一般的食材的處理來達到練手不斷積累經驗的目的。同樣在初查資源尤其是線索資源和初查人力資源配置過程中，也要遵循上述規律，有難度的線索應由經驗豐富、能力突出的初查人員承擔初查任務，而對于經驗尚淺的人員應安排一般性的線索，讓其多實踐，積累經驗。為了達到這一目的有必要完善相應機制，通過機制建設來達到初查資源的合理配置。具體內容如下：

首先，要構建線索庫及時將受理線索登記入庫并對線索進行分類、分等級管理。要想對線索進行合理配置，首先必須對線索的價值、質量及成案難易程度有所了解。為此，必須對線索進行分類、分等級管理，所謂線索分類管理是指按照線索的質量、成案難易程度等，將線索分為：A類即線索中所反映的犯罪事實基本情況齊備，該類線索質量最高，成案可能性相對較大；B類即線索中所反映的犯罪事實基本情況有所欠缺但系實名舉報或明確線索來源，該類線索質量次之，成案可能性一般；C類即線索中所反映的犯罪事實基本情況有所欠缺且系匿名舉報或無法查明線索來源，該類線索質量不甚理想，成案可能性也最低。所謂分級管理是按線索涉及的涉案人員的級別高低、涉案數額大小等社會影響因素分為：重要線索即涉案人員級別較高或涉案數額較大，一般線索即涉案人員級別不高且涉案數額不大。在對線索管理時應將分類管理與分級管理相結合，將所有的線索分為：A類（重要）線索，A類（一般）線索；B類（重要）線索，B類（一般）線索；C類（重要）線索，C類（一般）線索。

其次，合理搭配初查人員，組織初查力量，采取1+N初查人員組成模式。鑒于上文中線索已經依照線索的質量及重要程度進行了分類，接下來就是合理配置初查人員展開初查工作了。然而現階段由于檢察機關自偵人員整體實力尚有所欠缺，自偵隊伍普遍呈現年輕化、缺乏經驗等特點。為了有效利用線索，發揮線索價值，同時還要兼顧鍛煉培養年輕同志，讓年輕同志在偵查實踐中多積累經驗，我們特提出1+N初查人員組成模式，即以一名同志為主搭配N名同志為輔的初查團隊組成模式。其中，所謂“1”是指初查團隊中的核心人物，一般都由有豐富的初查經驗、能力突出的人員擔當，而“N”則視線索類別有所區分：對于A類（一般）線索及B類（一般）線索，“N”應以年輕同志為多數，因為該兩類線索質量較優且重要程度一般，有利于年輕同志順利開展初查工作，積累自身經驗，同時該類線索初查工作容易成功，有利于增強年輕同志工作自信心；而對于其他類別線索，“N”應以經驗豐富的同志為多數，適當搭配少數年輕同志，因為剩余類別線索要么案件線索重要程度較高，年輕同志如果太多容易造成較多不穩定或意外性因素；要么案件線索質量不是很高，初查難度較高，初查工作需要外圍多角度調查或長期經營才能見成效，對于這樣的線索，年輕同志太多既對線索的初查工作無益，同時對于年輕同志的鍛煉成長及其工作自信心養成也無多大幫助。

（三）構建主動型初查過程監督管理模式

一直以來對于初查工作的管理主要集中于初查啟動環節及初查終結環節，對于初查過程的管理卻少有觸及。然而，初查工作質量的高低、成效的大小，卻是由初查過程的好壞來決定的。同時，由于初查啟動時制定的初查計劃與客觀實際之間總是存在一定的偏差，在初查過程中必須進行一定的修正、引導，否則后續初查工作很有可能會走彎路。綜上所述，有必要加強對初查過程的管理，對初查工作定期評估研判，修正既定初查計劃可能存在的偏差，同時規范初查過程中各類文書文本將初查過程管理落到實處。初查過程管理機制具體內容如下：

首先，構建初查過程中初查工作定期匯報及初查情況定期集體研判工作機制。構建初查過程中初查工作定期匯報機制旨在讓自偵部門領導對該部門正在初查的線索的情況有所了解，便于通盤掌握、考慮該部門線索初查工作，具體匯報機制內容為初查團隊在初查啟動后每隔一段時間（具體時間結合客觀實際由初查團隊與部門領導商議決定）向部門匯報初查進度，具體匯報內容包括已查明事實、待查明事實、下一步初查任務及現階段遇到的初查困難、障礙等。而構建初查情況定期集體研判工作機制旨在于結合線索情況和已初步查明的情況來分析判斷既定的初查計劃是否有必要修改，如若需要修改進而擬定修改方案調整初查計劃。具體的初查情況定期集體研判工作機制可分為兩類，一類是固定時間提起的集體研判工作機制，即在初查團隊匯報初查工作的同時由自偵部門組成的研判組織對初查報告進行研判，對已開展的初查工作質量予以評判并決定是否需要對初查計劃進行修正；另一類是初查團隊結合實際情況可以主動提請研判，借助集體的智慧來解決在初查過程中遇到的難題。

其次，規范初查過程中相關的文本制度，用文書文本這一載體來對初查過程進行管理。具體內容如下： 一、制定《待評估線索一覽表》，加強對線索初查前信息的收集和評估。收到線索后，每個月或每季度以《XXXX年X月/第X季度待評估線索一覽表》的形式，對線索的基本情況進行歸納整理，以簡潔明了的表格加以分類索引，便于對線索的兩級管理。二、制定《已下發線索跟蹤備忘錄》，推進對線索初查的動態管理。在線索下發至偵查科進入初查后，每隔一個月或每季度進行一次線索的動態更新整理，形成《已下發線索安排備忘錄》，對已經下發線索的名稱、下發時間、承辦人及目前初查進展情況進行跟蹤，報局領導和分管檢察長，便于領導動態掌握每個偵查科、每位承辦人手中線索的進展情況。三、制定《線索初查情況匯報》，該文本由初查人員制作，其主要內容包括線索初查已查明事實，待查明事實，當前初查過程中遇到的難題或障礙，下一步初查方案，其他要說明的情況等；四，制定《線索初查過程中線索初查情況研判意見》，該文本是以會議討論紀要的形式對自偵部門研判組織進行研判討論的內容進行記錄。

（四）完善初查工作考評機制

一直以來自偵部門都很重視立案數，以至于在看待初查工作時也以成案數作為判斷初查工作好壞的唯一標準，顯然這樣是不妥當的。首先，線索數量與成案數之間并無必然聯系，雖然立案的案件必然來自于自偵部門受理的線索，然而受理的線索卻并不一定就能成案，或者說受理的線索必然會有一些成不了案，原因主要在于初查這一程序設置的目的在于判斷受理的線索是否存在犯罪事實，是否需要追究刑事責任，這就意味著有可能存在無犯罪事實，不需要追究刑事責任的情況，這就意味著有線索經過初查后并不一定就需要立案偵查；其次，即使初查工作成效高低在絕大程度上確實會影響成案率的高低，但是如果僅以成案數為唯一評價標準，容易導致在偵查實踐中出現“輕初查，重突破”的現象，顯然，這樣是不利于初查工作效率提高的，也與現如今提倡的將偵查工作重心向初查階段前移、強調偵查模式從“由供到證”向“由證到供”轉變等大趨勢是相違背的。因此，有必要改變以成案數作為初查工作評價的唯一標準這一現狀，必須將初查過程中相關初查工作情況、初查效率、初查是否規范等內容納入評價體系，構建完善的初查工作激勵機制，讓偵查人員從根本上重視初查工作，這樣初查工作管理才能落到實處。完善的初查工作評價機制應當是同時注重對初查過程和初查結果的考評，初步設想初查工作的考評內容應包含以下四大部分：一、初查計劃是否認真、規范擬定，首先初查計劃在文本上是否符合相關要求，其次，制定程序上是否按照相關規定、流程進行操作；二、初查過程中是否按時匯報相關工作，集體研判時研判組織對初查團隊的初查工作評判如何，以及初查過程中相關匯報及研判文書是否按規定操作等；三、初查終結時，初查期限是否存在超出情況；四、初查結束后，該線索是否能夠最終成案。