健全公開透明的政府預算制度

王福重

〔摘要〕

中國的預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算。新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面作出限制性規定。健全公開透明的預算制度，這不僅是建設陽光政府、責任政府的需要，也是建立現代財政制度所必需的。預算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。預算的審核、批準，是國是，即國家大事。中國正在致力于建設法治國家，而法治發展的歷史表明，引導公眾，從關心預算入手，嘗試推進法治進程，是有效而穩妥的選擇。

〔關鍵詞〕

政府預算;政府債務;預算公開;預算民主;人大代表

〔中圖分類號〕F812.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0108-05

2014年6月中央制定了財稅體制改革總體方案，2015年1月起實施的新預算法，在落實中央有關規定精神的同時，對財政預算改革的頂層設計作了一些銜接性規定，政府預算管理制度將迎來深刻的變革。健全公開透明的政府預算制度便是其中重要任務之一。

一、政府預算

預算，就是政府的收支計劃，跟企業財務報表相對應，不同之處是，企業的財務報表是實際發生的數字，而政府財政預算是計劃的數字，不是實際發生的，實際結果表現為決算。

如果企業管理者和老板看不懂財務報表，就不知道企業是否賺錢，很可能被人忽悠。作為“國家的主人”，如果公民看不到、不關心、看不懂預算，后果更嚴重。

何以見得？這需要仔細分析中國的預算。最初，預算只是一個表，全部收支都包括在這個表里。后來經過變革，到新預算法規定的預算，包括了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算。

其一，一般公共預算，也就是普遍意義上的預算，基本用稅收支付。這個預算可以有赤字，靠發行政府債券彌補。2012財政年度①全國公共財政收入11.36萬億元，全國公共財政支出12.43萬億元，收支差額8000億元，其中，中央公共財政赤字5500億元。

按照2012年的中央預算草案，公共財政預算的收入項目，主要是國內增值稅，國內消費稅，進口貨物增值稅、消費稅，關稅，企業所得稅，個人所得稅，出口貨物退增值稅、消費稅（實際上是支出，或者負的收入），以及非稅收入。主要支出項目有教育支出，科學技術支出，文化體育與傳媒支出，醫療衛生支出，社會保障和就業支出，住房保障支出，農林水事務支出，城鄉社區事務支出，交通運輸支出等。這些項目是按照財政部門負責人所作的預算草案的報告。

此外，預算草案報告里沒有，但實際上有的公共預算支出，還有“行政管理費支出”、“基本建設支出”、“企業挖潛改造和科技三項費用”、“增撥企業流動資金”、“地質勘探費”、“國有企業政策性虧損補貼支出”。除了行政管理費外，都是私人物品或者主要提供的是私人物品，這在市場經濟國家是難得見到的。以政策性虧損補貼來說，國企的政策性虧損和經營性虧損難以區分，常常是政策性虧損掩蓋了經營性虧損。

其二，政府性基金預算。2012年（預算非決算數）全國政府性基金收入34，796億元，收入項目有鐵路建設基金、港口建設費、彩票公益金、大中型水庫移民后期扶持基金、中央農網還貸資金、國有土地使用權出讓收入、城市基礎設施配套費、地方教育附加。2012年全國政府性基金支出35，614億元（支出大于收入的部分由上年剩余結轉下來的資金彌補），支出項目有鐵路建設支出，港口建設支出，彩票公益金的社會福利、體育、教育等社會公益事業支出，中央農網還貸資金支出，用國有土地使用權出讓收入安排的征地拆遷補償等成本性支出，農業土地開發整理和農村基礎設施建設以及補助農民等支出，教育支出，農田水利建設支出，保障性安居工程支出，城市建設支出。

政府性基金收入，是政府為特定目的而征收的資金，專款專用，不能挪作他用。部分基金的實質是稅，只是名字不叫稅罷了，如大中型水庫移民后期扶持基金，其余的是收費性質的。無論是稅，還是費，征收的理由，現在看，都值得推敲。政府為了做某些事情，而一般性的收入不夠，就采取基金的方式。這些事情，并不在財政支出的范圍之內，可以通過市場提供，如鐵路建設、港口建設等。很多基金征收的目的，是臨時性的，可是到期又舍不得取消，就一直順延下來，如民航部門的機場建設費改成了民航發展基金。一些基金是附著在商品的價格中的，如中央農網還貸資金就加在城市居民的電費中。而社會福利、教育、體育，本來就是公共物品或者準公共物品，應該由公共財政預算足額支付，加征基金是名不正言不順的，缺乏足夠的合理性。好在2014年11月15日國務院常務會議決定，凡沒有法律法規依據或未經批準設立的行政事業性收費和政府性基金項目，一律取消;對收費標準超成本的要切實降低;對確需保留的補償非普遍性公共服務成本的收費，嚴格實行收支兩條線管理。同時，減免涉及小微企業、養老、醫療和高校畢業生就業等的收費和基金。這種普遍性降費，將大力減輕企業特別是小微企業負擔，降低大眾創業成本，加快萬眾創新步伐。

其三，國有資本經營預算。國有資本經營預算，是國有企業與財政之間的收支關系。以中央預算為例，中央預算只有中央企業的資本收益收支。按照2011年決算數，中央國有資本經營收入765億元，包括利潤收入和產權轉讓收入。加上2010年結轉收入35億元，使用的收入總量為800億元。中央國有資本經營支出769億元，支出項目包括國有經濟和產業結構調整支出，中央企業改革脫困補助支出，重大科技創新支出，重大節能減排支出，境外投資支出，安全生產保障能力建設支出，兼并重組支出，新興產業等發展支出，調入公共財政預算用于社會保障等支出。

2011年，中央企業實現利潤9000多億元，這些利潤，只上交中央財政700多億元，不到十分之一，剩下的，全部留在企業內部。按照央企的性質，央企的全部利潤，都該上交中央財政，至于會不會返還企業，返還多少，要根據整個財政情況，由全國人大會決定。央企2011年對全社會的貢獻實際只有40多億元，也就是調入公共財政預算用于社會保障的部分，還不到0.5%！央企占有社會最寶貴的資源，從金融資產，到土地、礦產等等，最后只是上交了40個億回報社會。中央國有資本預算支出的所有其余部分，都是在提供私人物品。如果央企和國企能獲得財政的支持，那為什么私人企業就不能呢？這在邏輯上就說不通。

央企以及國企的利潤，首先要全部護著大部分上交財政，一旦成為財政收入，就與稅收一樣，用于公共需要，除非國企和央企的需要，有公共需要的性質，有公共物品的屬性，否則，不該再返還。如果國企和央企能把大部分利潤上交財政，在當前的體制下，把更多的國有資本收益用于補充社會保障，則公共財政預算的赤字就會大為減少，可以少發國債。國債的發行過多，會出現經濟學上的“擠出效應”，抬高利率，加劇資本稀缺，對資本市場和社會投資都有不利影響。

其四，社會保險基金預算。它是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。

財政的功能或者存在的必要性是，政府通過財政支出，提供公共物品和服務，解決私人市場部門提供公共物品和服務的“市場失靈”亦即不足，促進社會公平。經常說，政府是為人民服務的，主要表現就是通過財政提供公共服務。如果財政的公共屬性差，政府為人民服務就大為失色了。

財政提供私人物品是個悖論，如果財政也提供私人物品，財政就沒必要存在。但是，在中國卻有某種合理性。中國長期實行計劃經濟，消滅了私人部門，幾乎消滅了市場，財政收入也幾乎全部來自國企，財政是市場的替代物，提供從私人物品到公共物品的全系列服務。所以，財政提供私人物品是一種“歷史的必然”。財政預算的理論基礎，是馬克思的《哥達綱領批判》。在這部著名的文獻中，馬克思為未來社會，也就是社會主義國家，提出了“社會產品扣除”設想，按照這個設想，整個社會的產品，在分配到個人之前，要由“共同體”，也就是政府扣除六大部分，這就是那個時候財政的所為了。這些扣除，既包括用于公共需要的部分，更多的還是私人物品屬性扣除。那個時候，還批判資本主義國家的財政是“吃飯財政”，而社會主義的財政是“建設財政”，所謂建設財政，就是搞經濟建設，前邊提到的“基本建設支出”、“企業挖潛改造和科技三項費用”、“增撥企業流動資金”，是建設財政的主要標志。其實，所謂財政，本質就是“吃飯”，而不是建設。吃飯，即政府運行、社會保障。那個時候，真的把事情的本質恰好搞反了，還自鳴得意。這個爭論，一直持續到本世紀之初。現在，爭論平息了，但是，作為后遺癥，財政還在大量提供私人物品。把預算分門別類，在一定程度上，模糊或者混淆了財政的性質。

必須說明一下，在中國，所謂的財政收入，僅僅指預算收入。按照國際可比口徑，政府收取的全部收入，都是財政收入，而財政收入也是政府掌握的全部收入。在中國，政府掌握的收入除了預算收入，還有預算外收入。預算外收入沒有統計，最低的估計有預算收入的三分之一。如大量的政府性收費，而央企的利潤，大部分也游離在預算外。所以，新預算法明確規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，實行全口徑預算管理。

?二、政府債務

預算是分級次的，一級政府一級預算，中國共有五級政府，相應的，就有五級預算。按照早先預算法規定，只有中央公共財政預算，可以有赤字，用發行國債彌補。地方政府的公共預算，不允許有赤字，相應的地方政府也不能發債。不過，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時從五個方面作出限制性規定：一是限制主體，二是限制用途，三是限制規模，四是限制方式，五是控制風險。

追求GDP，而是不是公共服務，過去一直是地方政府工作的中心。投資搞大項目，是資方政府的最愛。財政的窘境，不能阻擋他們的熱情。經營城市，是最新的理念。中國正在經歷城市化，地方政府利用了這個千載難逢的時機，建立融資平臺，據說全國有三千多種這樣的平臺，城市投資公司便是這種典型。一般的運作模式是，先用土地收入，購買土地，然后再以增值了的土地資產作抵押，獲得更多的貸款，比如1，000億的資金，最后可以放大到5，000億甚至1萬億的規模。據專家預測，目前全國的地方債規模已經超過20萬億。①所以，雖然中國的銀行財務報表很靚麗，但是，股市投資者并不買賬，銀行股長期處于低位。一個重要原因是，銀行是地方債的主要債權人，而壞賬不在少數，從長期看，是巨大的風險。盡管少數的地方債投資會形成優質資產，將來會盈利，也為地方經濟增長有基礎性貢獻。但是，其中蘊含的腐敗、濫用、劣質資產更驚人。所以，有人把中國地方債的風險，與2012年接近破產地帶的希臘相提并論，這不是沒有一些道理的。這些債務，如何償還，如何結局，會不會成為中國經濟的泰坦尼克，需要認真關注。因此，新預算法嚴格規范地方政府債務管理，嚴控債務風險，是很有針對性的。

除了地方債，還有國家開發銀行的貸款、進出口銀行的貸款、四大資產管理公司（華融、東方、長城、信達資產管理公司）的貸款、鐵道部債券，這些政府性貸款和債券，加起來，2011年就有接近30萬億，占當年GDP的比重是74%。如果再加上，在養老保險上的欠賬，這個隱形債務，這些需要政府最終買單的債務占GDP的比重

恐怕已經接近100%。

三、預算公開

腐敗有多種表現，如制度性的審批、貪污、司法不公等，但是，中國老百姓感受最直接的腐敗，是“三公”經費。如果要問，中國預算支出中，哪一項增長最快？答案始終是：行政管理費。“三公”即是行政管理費的一部分。

“三公”分別是：政府部門（含部分事業單位）的公務接待消費、公務車輛購置和運行經費（如修理、用油等）、政府部門人員因公出國（出境）經費。2011年5月，國務院決定，中央所屬的98個部門必須公開其2010年的“三公”決算信息。自此，各級政府“三公”支出逐漸公開，不再是“國家機密”，但是，公開的目的，不是公開本身，而是約束和減少它們。現在的公開，沒有達到這個目的。

“三公”信息公開存在的問題是：第一，籠統而無具體內容。第二，缺乏審計監督，真實性不高。

當然，中央“八項規定”以及反“四風”，對遏制“三公”消費起到了積極作用。制定嚴格的公款接待條件，規定具體的公款宴請標準;拍賣現有大部分公車，在剩余的公車上粘貼明顯的公務車標志，防止私用;出國交流考察，應規定出國的具體資格、次數，并公示，取消大部分一般意義出國考察。

近年來，政府在推進預算公開方面做了一些工作，但還要進一步健全公開透明的預算制度，這不僅是建設陽光政府、責任政府的需要，也是建立現代財政制度所必需的。

四、預算中的民主

預算原本是1640年英國資產革命的重要遺產。預算的初衷，是限制國王和王室的權利。資產階級認為，財富是他們而不是貴族和王室創造的，所以，國王沒有權利亂花錢，必須征得他們同意才能動用。

中國從清朝最后幾年開始有預算，至今也有100多年的歷史了。預算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。所以，預算的審核、批準，是國是，即國家大事。

為什么要限制政府的權利？原來的政治學理論認為，政府是利他的，政府中的人，包括政治家、官員，與市場中自利的“經濟人”相反，是兩群完全不同的人，他們是利他的而不是利己的，可以自覺地、全心全意地為人民服務，根本用不著限制政府的作為，他們會自我約束，不必監督。但這樣的假設，是有問題的。亞里士多德在《政治學》中說：“把權威賦予人，等于引狼入室，因為欲望具有獸性，縱然是最優秀的政治家，一旦大權在握，也會在欲望的誘惑中難免被腐蝕。”

1986年詹姆斯·布坎南教授，獲得了諾貝爾經濟學獎，獲獎的主要成果是“公共選擇理論”，也就是現代政治經濟學。公共選擇理論，研究公共物品的決策機制，特別是投票的理論。私人物品的決策機制，是個人在利益最大化原則的指引下，在市場上由個人獨立做出產量和價格決策。公共物品的決策，不是個人決策，而是集體決策。比如財政預算，就不是個人說了算，而是通過集體協商過程，即政治過程決定的，具體方式就是投票。

跟經濟中的市場一樣，西方國家政治中也存在市場，政治家、官員、選民都在這個政治市場里，選票就是鈔票、貨幣，都有討價還價。政治市場中的討價還價，經常表現為議會里的辯論，利益集團之間的博弈。有時，中國的觀眾很納悶，為什么很文明的國家，議員們整天吵架，甚至動手，覺得太粗俗了。實際上，他們不是為自己大打出手，是為了背后的選民而戰。公共選擇理論的一個突出貢獻是，將經濟學中的人，和政治學中的人，統一起來，他們是同一群人，都是只追求自己利益最大化的人。

政治市場中的人們，也就是官員，追求的更高的職位，更大的影響力，以及更高的聲譽和特權。他們既不比普通人差，但是絕不比普通人更好，更有德行和更聰明，他們同樣會犯錯誤。當政府犯錯的時候，也就是政府失靈的時候，其后果可能比市場失靈還可怕。所以，必須約束官員和政府的行為。

官員所追求的一切，均與所在部門的規模相關。如果不加以限制，政府部門的規模將持續膨脹，超過合理的規模甚遠。因此限制政府活動的規模，是限制政府行為的核心，預算的作用正在于此。日本國會，常常因為預算案通不過，而解散，甚至重新大選。2009年7月，美國最大的州，加州的政府，因為經濟不景氣，稅收減少，發生財政危機，州長施瓦辛格宣布，政府大部分部門關門，公務員回家，工資打白條。因為預算是法定的，不能更改，州政府無權加稅或者收費。這就是預算的作用。

五、如何做到真正公開預算

（一）糾正錯誤觀念，堅持預算公開。預算必須是公開的，因為政府對于人民沒有任何秘密可言。預算如果不公開，公眾無法監督，則無任何意義。過去曾有地方財政部門官員說，預算需要保密，這是十足錯誤的觀念。還有人說，沒必要詳細公開預算，因為大多數人看不懂，公開了也沒用。根據這個邏輯，法律也不要公布了，因為好多法律，十分復雜，公眾也多看不懂。看懂看不懂，是我的事，看與不看，都是公民的自由，但是，作為政府只有公開的義務而無不公開的權力。即便公眾看不懂，只要關心，想弄明白，可以請教別人。看不懂不是不公開的理由。

（二）人大代表認真履職，嚴格預算審查。我們常把每年3月召開的“兩會”，說成是全國人民政治生活中的一件大事，特別是全國人大會議。各級人大會議，最重要的議題之一，就是審查和批準預算。人大代表們比一般人幸運，能看到完整的預算，但也是在開會期間。預算表很厚，不可能有足夠時間仔細閱讀和研究合理與否。所以，代表們做出投票的決定，顯得很倉促。即使預算有重大的缺陷，也可能通過。實際上，人大會議還沒有不通過預算的情況發生。每年預算草案，都有反對票和棄權票，但是不多。因此，各級人大代表，特別是全國人大代表，應意識到自己的重大責任。在代議制民主下，你們代表的不是自己，而是全體公眾，來監督政府的行為的。各級人大代表應該肩負重大使命，認真學習《預算法》，了解預算專業知識，以嚴肅認真、毫不含糊的態度仔細審閱政府預算，提出自己的意見。也許，等人大代表們，不再那么溫文爾雅、正襟危坐，整齊劃一地舉手表決，而是刨根問底的時候，中國的預算才會變成真正明白的預算。

（三）公開全部預算信息，方便公眾預算監督。我國正在致力于建設法治中國，而法治發展的歷史表明，引導公眾，從關心預算入手，嘗試推進法治進程，是有效而穩妥的選擇。政府部門，最近幾年也在推行政府信息公開，而且鼓勵公眾查閱相關信息。但是，財政預算的信息公開，是最不盡如人意的。黨的十八屆四中全會決定，堅持以公開為常態，不公開為例外原則，重點推進財政預算等領域的政府信息公開。要讓公眾監督預算，就要毫無保留地公開全部預算信息。人大代表們，肯定是能看到財政部的全部預算表格的，但是，這還不夠，必須讓全社會的人，都能方便地查閱到。公眾能看到的預算信息不多，僅僅是財政部門負責人，在“兩會”上做的關于預算草案的報告或者說明，而不能看到預算本身的廬山真面目。在1998年之前，財政部門負責人，在預算草案報告中，會具體列明財政各項收入的數字，各支出大類的數字。后來，關于收入的數字還有，但是，更為重要的，支出的項目，越來越少，只能看到部分大項。這種有意無意的模糊和遮蔽，當然不利于公眾對政府的監督。一切都事在人為。四川省巴中市的白廟鄉，2010年就完全公開了預算，從公款招待到買一個紙杯、一個1.5元的信封，都全部可查。既然行政級別最低的鄉政府能做到，為什么其他級次的政府就做不到呢？