民族協商與國家治理體系現代化

莫岳云 李歲科

中共十八屆三中全會明確提出了全面深化改革的總目標：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！?《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第3頁。要實現這個總目標，需要全國各族人民的共同參與和努力。中國是一個多民族國家，民族關系和諧穩定、族際政治有序發展，直接影響到國家和社會的穩定與發展。由于環境、歷史與現實的原因，我國各民族在經濟社會發展中有較大的差異，民族之間的矛盾與沖突時有發生，因此，協調民族關系和處理民族問題，促進各民族的團結與共同發展繁榮，是現階段國家治理與社會治理的一項重要任務。民族協商作為中國特色的處理民族關系、解決民族問題道路中的一種重要路徑，在新中國成立以來就得到廣泛的運用。建立和完善民族協商制度規范和運行機制，有利于協調民族關系和處理民族問題，有利于推進我國國家治理體系現代化。

一、民族協商的內涵與價值

何謂民族協商？雖然目前國內學者對民族協商的內涵有不同理解，或者對民族協商的概念有不同表述，但學者們對民族協商的內涵確有一些針對性的解讀，能較好地反映民族協商的意蘊。*針對相關主題的論述可參見常士訚：《發展協商民主，完善中國特色的族際政治整合》，《民族研究》2010年第4期；羅振建、林華山：《論社會主義協商民主制度》，《重慶社會主義學院學報》2014年第2期；莫岳云：《當代中國政治制度構架中的協商民主》，《學術研究》2014年第3期。概而言之，民族協商就是將協商民主的理念、方法、制度、運行機制等運用于處理我國民族事務，協調民族關系，解決民族問題，以推進民族團結與共同發展繁榮。簡單說來，民族協商是協商民主在協調民族關系、解決民族問題中的運用。民族協商是社會主義協商民主的重要組成部分，是中國特色解決民族問題道路的一種重要路徑。

從不同角度去看，民族協商可有不同類型。從協商主體來看，有中央機關與民族自治地區機關的協商，有民族自治地方上下級機關的協商，有少數民族群眾與民族自治地方機關的協商，有不同民族之間的協商(也稱族際協商，包括漢族與少數民族的協商以及各少數民族之間的協商)，有某少數民族內部的協商等。從協商內容來看，有經濟領域的民族協商、政治領域的民族協商、文化領域和社會領域的民族協商等。從協商場域來看，有民族區域自治機關中的民族協商，有人民代表大會中的民族協商，有政治協商會議中的民族協商，有基層民主自治組織中的民族協商等。

民族協商作為中國特色解決民族問題道路的一種重要路徑，其鼓勵涉民族事務主體在平等基礎上開展平等對話、交流協商、尊重彼此間的差異以及不同的利益訴求，其在化解民族矛盾、協調民族關系、增進民族共識等方面具有重要的作用。新中國成立以來，黨和政府經常采用民族協商的方法來處理少數民族事務，包括西藏和平解放中的民族協商，部分少數民族地區社會改革和社會主義改造中的民族協商，民族自治地方建立過程中的民族協商，以及解決不同民族間林山牧場等糾紛中的民族協商等。改革開放后，隨著國際形勢的不斷變化，西方敵對勢力的影響，以及國內民族利益訴求的復雜多元，使民族問題逐漸增多，在這樣的情況下，更加凸顯出民族協商在我國當代國家治理和社會治理中所具有的重要價值。

具體而言，民族協商的價值主要體現在四個方面：第一，民族協商有利于促進黨和政府的正確決策。民族協商鼓勵各民族群眾積極參與，就關系各民族經濟社會發展的重大問題、關乎各民族群眾生活的重要問題進行協商，相互交流意見與看法，從而找到彼此共同利益的契合點，在尊重不同民族群體利益訴求的基礎上，使相應的決策能夠體現各民族的共同利益，真正實現公共決策的合理性與有效性。第二，民族協商有利于化解民族間的矛盾和利益沖突。民族協商充分尊重民族間存在的現實差異，通過相互間平等的溝通協商，能夠增進彼此了解，求同存異，達成共識，從而有助于化解民族間的矛盾和利益沖突，實現和諧共處。第三，民族協商有利于推進中國族際政治發展和培養公民意識。通過民族協商，可以有效培育各民族群眾的民主精神和公民意識，通過民族間民主協商的各種平臺，使民主精神和公民意識能夠深入各民族之間的溝通交往中，進而有利于推進中國族際政治的發展。同時，通過民族協商可以有效推動各民族群眾積極參與協商活動，提升各民族群眾政治參與的積極性和主動性，增強各民族群眾的公民意識。第四，民族協商有利于推進我國民族平等、團結和繁榮發展。正如習近平總書記在《慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》指出的：“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量?！?習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第1版。各民族的事務由各民族人民商量著辦，相互間有事好商量，這樣可以增進共識，增強互信和互助，避免以大欺小、以多欺少、以強欺弱的情況發生，從而促進各民族平等團結、和睦相處和共同發展繁榮。

回顧歷史我們不難發現，在新中國成立后黨和政府出臺的許多法規政策和文件中都不同程度蘊含著民族協商精神。如1951年5月中央人民政府政務院發出的《關于處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、匾聯的指示》中要求：“各級有關人民政府在執行以上工作前，應結合民族政策，須先在當地少數民族人民和漢民族人民中進行宣傳教育，并與有關民族(包括漢族)的代表協商妥當，在大多數人了解之后始具體執行?！?金炳鎬：《民族綱領政策文獻選編(第二編)》，北京：中央民族大學出版社，2006年，第449頁。通過在各民族間加強宣傳和溝通協商的方式來化解矛盾，避免糾紛。另如1953年，中央人民政府民族事務委員會第三次(擴大)會議在討論及關于內蒙古自治區及綏遠、青海、新疆等地若干牧業區畜牧業生產問題時就指出：“在民族間部落間因租用草場、牧場發生糾紛的地區，則通過協商的辦法適當調整租額?！?金炳鎬：《民族綱領政策文獻選編(第二編)》，第498頁。亦是通過在民族間開展協商的方式加強團結，化解民族間的矛盾和糾紛。還有2001年，全國人大常委會修正的《中華人民共和國民族區域自治法》規定：“民族自治地方的建立、區域界線的劃分、名稱的組成，由上級國家機關會同有關地方的國家機關，和有關民族的代表充分協商擬定，按照法律規定的程序報請批準。民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見?！?參見《中華人民共和國民族區域自治法》(1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過。根據2001年2月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議《關于修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》修正)。這些相關規范要求的制定，為我國在實際工作中協調民族關系、解決民族問題提供了法規和政策依據。同時，對不同民族間或少數民族內部存在的歷史糾紛，通過友好協商的方式，予以公正合理的協調，使許多民族恩怨糾紛，如冤家械斗、林山爭議、牧場糾紛、界限分歧、族群沖突等，基本得到有效解決，為我國的民族團結和社會穩定作出了重要貢獻。

二、推進國家治理體系現代化需要民族協商

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”*習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期，第3頁。，這是習近平總書記發表在《求是》雜志上的署名文章中指出的。由此可知，國家治理體系既是一整套管理國家的制度體系，也是涉及我國各個領域的體制機制和法律法規安排，充分反映了黨和政府在國家治理層面的新認識與新要求。具體而言，要真正認識與理解國家治理體系現代化，應從三個層面去把握：

一是從國家治理體系的內容去把握。我們不能將國家治理體系簡單理解為治理環境、治理市場、治理社會，乃至治理國家，而是要從全局的視角出發，把國家、社會作為一個整體，系統性地把握和認識問題。國家治理不僅涉及政治、經濟、文化、社會、生態等，還包括國防、教育、軍事、科技、民族、宗教等方方面面的事務，因此，在協調某一具體事務時應當從總體上把握它與其他事務之間的關系，進而提升解決問題的能力與水平。

二是從國家治理體系的方式去把握。傳統的國家管理更多地是強調國家控制力，使社會各項事務、各個單位組織，乃至民眾都在公權力部門的牢固掌控之下，社會穩定的形成主要依靠強制力。而現代化的國家治理體系在方式上除了依法治理外，更多地還強調通過溝通、協商、對話與合作來實現。通過協商方式的有效運用，既可使各方充分平等協商、增進共識，從而化解沖突與矛盾，又能使各方共同參與來維護共同利益。

三是從國家治理體系的目標去把握。在管理國家的傳統思維指引之下，權力部門容易過度重視經濟指標而忽略生態環境，過度強調政績而忽略民生與民意。在國家治理體系現代化背景之下，強調的目標是不斷改善民生，實現各族人民福祉。在經濟發展的同時，注重政治、文化、社會、生態的共同發展；不僅注重社會和諧穩定，更要在依法治理的前提下，注重社會的自由、平等、正義、有序、規范等，使廣大群眾能夠生活得更有保障和尊嚴。

中共十八屆三中全會強調“貫徹黨的民族政策，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系”*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第30頁。，這不僅是社會主義民主政治制度建設的基本要求，更是推進國家治理體系現代化的重要內容。要實現國家治理體系現代化，不僅需要有合理規范的制度，也需要民主治理的方式，以及一個和諧穩定的社會環境。而民族協商恰恰可以說，是多民族國家實現有效治理的一種民主方式，通過民族協商能有效促進民族關系的融洽和民族問題的解決，進而推動社會的整體穩定和各民族人民福祉的實現?？梢哉f，國家治理體系現代化需要民族協商，而民族協商亦契合于國家治理體系現代化的要求。

第一，民族協商契合于國家治理體系現代化的內容。中國作為一個多民族國家，國家治理體系現代化也必然包括民族事務管理的現代化。民族協商強調協商主體間的平等，相關的協商主體，不論是哪一個民族或者是哪一級民族自治地方自治機關，對相應的民族事務都有參與討論、交流信息、表達觀點的機會和權利，并謀求在共同參與和平等表達的基礎上，達成共識。我國在民族協商制度化建設方面擁有《民族區域自治法》《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》以及許多自治州、縣自治條例等法律規范，已經“初步實現了地位、范疇、程序、實施等重要協商問題的制度化”*鄭毅：《論民族區域自治法中的協商民主條款》，《內蒙古社會科學(漢文版) 》2014年第5期，第82頁。，就是說，我國許多相關的民族政策法規中都有涉及民族協商的條款，體現著民族協商精神。通過民族協商，能夠有效拓展協調民族關系和解決民族問題的道路，推進國家治理體系現代化。

第二，民族協商契合于國家治理體系現代化的方式。協商民主被認為是現代國家治理的一項重要治理方式，而民族協商同樣被認為是國家處理民族問題和協調民族關系的一種有效方式。協商民主區別于傳統國家治理方式中的強力、強制、強權、強為，國家治理體系現代化強調治理過程中的協商、尊重和關懷，注重利益相關方的價值認同，保障利益相關方的基本權益；強調盡可能采取協商的方式使利益各方達成共識，而不是采取強制力和控制力去拉偏架。同樣，在民族事務的協調處理中，通過民族協商的途徑，既可以在政府部門與不同民族間交換意見，集思廣益；又可以照顧到不同民族的利益，體現民族間的相互尊重；還可以通過各有關部門和相關民族的共同參與，實現相互監督?？梢哉f，民族協商作為一種有效治理方式與國家治理體系現代化相契合。

第三，民族協商契合于國家治理體系現代化的目標。國家治理體系現代化的治理目標不是追求數據，不是追求面子工程和形象工程，而是通過提升國家治理的整體水平和能力，去服務于國家的長遠有序發展，服務于民生，實現各族人民福祉，使由于社會經濟長期高速發展而產生的一些弊病與矛盾能夠得以有效化解與克服，進而實現社會和諧穩定。但由于一些歷史和現實的原因，我國各民族的經濟、文化、習俗等依然存在一定的差異，各民族發展水平依然存在較大的不平衡性，這些差異和不平衡性容易導致社會矛盾與沖突。民族協商注重民族間的協商、溝通、交流，相互間增進認識和了解，增進情誼，對不同觀點與看法求同存異，努力化解分歧與沖突，在盡可能多的層面實現共識。使不同民族間的共識擴大，相互間的了解加深，進而結成各民族的利益共同體，形成民族間平等團結互助和諧的局面，因而可以說，民族協商契合于國家治理體系現代化的目標要求。

三、完善民族協商制度，推進國家治理體系現代化

民族協商是多民族國家有效協調民族關系、解決民族問題的重要方式，民族協商與當前國家治理體系現代化相契合。但是，從目前的情況看，我國民族協商無論是在制度建設還是在實際操作中都還存在一些問題，包括：民族協商主體不甚明確；協商內容不具體；協商渠道不完備；協商的機制尚未建立和完善；協商結果如何落實尚不明確等。要解決這些問題，關鍵是要從制度建設著手，通過建立與完善民族協商制度和運行機制，促進民族協商的合理有序運行。

第一，明確民族協商的主體。民族事務涉及對象具有廣泛性與復雜性，決定了參與民族協商主體的多元性，即針對某一事務的協商需要有涉及相關利益的不同主體參與。例如，民族地區一個外來投資項目的商定，就可能會涉及地方政府、有關民族、外來投資商等多方之間的協商，如果缺乏某一方的參與，就可能出現協商及信息溝通不到位的情況，從而導致利益沖突。實際上在我國一些民族地區的招商引資活動中，就曾出現缺乏與當地各族群眾有效溝通協商而引發的矛盾沖突。此外，在不同協商主體參與的協商活動中，還涉及協商主體間地位不平等的問題。由于在現實中協商主體的地位與身份性質不盡相同，以致在協商中出現以勢壓人及一邊倒的情況。所以，在民族協商制度建設中，除了對參與協商活動的主體范圍要有明確規定外，還應明確各協商主體應以平等身份出現，保障民族協商的平等性與有效性。

第二，規范民族協商的內容。中共十八屆三中全會的決定指出，社會主義協商民主是“以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容”*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第29頁。。民族協商是協商民主在民族工作中的運用，民族協商亦應以民族地區的經濟社會發展重大問題和涉及各民族群眾切身利益的實際問題為協商的內容。雖然，《民族區域自治法》中有關于自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，并尊重他們的意見之類的規定，但什么是涉及本地方各民族的特殊問題，以及由誰來確定某個問題屬于特殊問題，卻沒有細化明確的規定。因而，一些地方政府在具體事項的操作中就可能出現選擇性協商的“嫌疑”，即該協商的問題不去協商；好協商的問題拿來協商，不好協商的則不予協商；或者是對某個事項的協商避重就輕。因此，在進行民族協商的制度建設中，應注重對協商的內容進行適當的細化規定，而對暫時無法確定是否進行協商的內容則應廣泛征求當地各民族群眾的意見，以確定相關內容是否進行協商。

第三，拓展民族協商的渠道。民族協商的開展需要一定的渠道和平臺。以往的民族協商，主要是通過民族自治地方機關，或是中央政府與民族自治機關之間，或是民族自治機關與基層民眾之間，進行協商，這些渠道顯得比較單一和狹窄，應當進一步予以拓寬。2015年2月，中共中央在印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中論及協商民主的渠道，提及政黨協商、政府協商、政協協商，人大協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商。因此，除了民族自治機關之外，還可通過人大、政協、黨委及黨代會、基層組織、社會組織等重要渠道開展民族事務的溝通協商。在這些渠道或平臺中設置一些適合于民族協商的規程，使民族協商的平臺渠道得到進一步拓展。因此，在民族協商的制度建設中，應注意有效利用我國現有的平臺渠道，完善相應的協商平臺設置，使民族協商得以更廣泛開展。

第四，健全民族協商運行機制。機制就是一項事務得以有效執行的可操作性規范，而民族協商的機制就是協商民主在協調民族關系和處理民族問題中的具體操作性規范。民族協商要實現規范的運行，須有相應的規則、流程、要求、秩序等規范性要求，并按照具體的規范性要求去嚴格執行。一方面，民族協商相應的法律法規完善就顯得非常重要，保持國家各項事務的法治化、規范化、程序化是健全民族協商機制的前提；另一方面，各方代表必須在共同的協商規則下展開廣泛討論,才能對相應的民族事務達成共識，若沒有共同規則，而以權力影響力較大的一方意見為依據，或者以能言善辯者的意見為依據，而不能如實反映協商事務的真相，或者沒有契合于各方共同利益的意見，則較易于導致協商失敗。因此，在民族協商的制度建設中，應注重健全運行機制，其中包括民族協商具體商議的流程、要素、時限、方式、責任、監督等方面，使協商活動能夠按照規范的運行機制得以有序開展。

第五，建立民族協商成果落實機制。民族協商的成果是指通過多方的平等交流與溝通協商，在互尊互利的基礎上就民族事務達成目標共識。但是協商成果最后能否落到實處，還需要對協商共識予以堅決貫徹，否則相應的協商共識就只能是停在紙上、掛在墻上。此外，在民族協商過程中由于主客觀方面的各種原因，還可能會出現協商失敗的情況，那么，一旦協商失敗，相關的情況該如何彌補應對，這些情況在進行民族協商制度建設中都應該予以充分考慮。因此，在完善民族協商的制度建設中，要建立規范的成果落實機制，充分注重協商成果的運用情況反饋和有效落實。

國家治理體系現代化要求實現國家治理的法治化、制度化和規范化，而民族協商的順利推進，亦需要完善的制度規范。因此，需要建立一整套適用于從中央到各級民族自治地方的民族協商制度規范，明確協商議題和內容、確定協商人員、規范協商環節和流程，使其真正具有較強的實用性和可操作性，確保民族協商得以有效運行。