民主視野下國家審計的法理思考

金玲

民主視野下國家審計的法理思考

金玲

憲法明確宣示了中華人民共和國的一切國有財產屬于人民，人民代表大會代表人民行使各項民主權利，監督一府兩院的權力運行情況。國家審計制度充分體現了政府的受托責任意識，體現人民的民主監督權利。伴隨著國家民主法治的逐步發展，國家審計權制度逐步得到發展與完善，同時，國家審計制度更是促進民主政治發展的重要途徑。本文從法理角度分析國家審計與民主政治的相互關系，以及這種關系帶來的當下中國國家審計的發展方向。

民主；國家審計；法治；改革

國家政治如何能清廉？政府績效如何能提高？人民當家做主的民主觀念如何充分體現？透過國家的審計制度發展歷程，我們可以看到國家審計與國家的民主政治彼此影響。伴隨著民主法治的逐步發展，國家審計權制度逐步得到發展與完善。本文從法理角度分析了國家審計與民主政治的相互關系，以及這種關系帶來的當下中國國家審計的發展方向。

一、現代國家審計權的法理分析

國家審計是人民通過憲法、審計法等法理授權審計機構對政府及公營事業運轉的成果和效益進行審核評估的一項專業性活動。因此，對于國家審計權的完整理解包括三個要素：一種公權力；憲法與法律規定由特定機關或人員專屬來行使；權力行使的對象包括管理、使用國家財政資金或公共資源的一切主體。

現代國家審計制度是民主與法治的產物，更是推動民主與法治的重要制度。現代國家審計制度產生于民主政治中的受托責任（accountability），沒有受托責任，就沒有現代審計，理解受托責任的概念是理解現代國家審計權理念的前提。

依據法治與民主精神，由于公權力的擴張本性，國家法律對于公權力與私權利的運行有不同等的規定，對公權力采取“法無授權即禁止”的原則，對私權利則采取“法無禁止即可為”的原則。受托責任體現的就是“法無授權即禁止”原則。在我國現行民主政治制度中，人民通過憲法委托政府管理國家、社會，承擔國家工作和企事業工作的責任人，是人民的公仆，受人民之托履行人民賦予的權力。沒有人民的委托授權，就不能擅自行使權力。

我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，國家的一切資源為人民所有。人民行使民主權利的機構是人民代表大會，人民代表大會是國家最高權力機關。通過各級人民代表大會，人民將國家的一切權力與資源委托給人民選舉出來的各級人民政府及其工作人員。

憲法的規定體現了各級人民代表大會和其同級人民政府之間的委托和受托關系，各級政府需忠誠完成人民的托付，向人民報告并接受人民的監督。國家的經濟活動是人民授予政府的最重要的一項權力，各級政府按照由該級人民代表大會通過的年度預算和國民經濟計劃，去經營管理。人民監督政府經濟管理活動的主要機構就是由各級人大產生的同級審計機關所進行的審計監督。

從法理來看，受托責任概念是憲法設立審計權的出發點，憲法確立的國家審計權體現了人民當家做主的國家主體意識以及政府的受托責任意識。人民對同級政府提出的工作報告，由專門的審計機構予以審核評估。通過獨立于同級政府之外的機構，依據專業的審計技術，客觀公正地審核評估政府績效，提出審計建議，促進政府績效。這是國家審計實現人民民主權利的重要使命，因此，國家審計機關由人大授權向人大負責是符合我國政治制度邏輯的權力配置方案。

二、國家審計隨著國家民主政治的發展而發展

考察世界審計史，我們發現審計監督權從萌芽、產生到當代的各項發展，與國家民主政治的發展緊密相連，國家審計因受托責任而產生，也因受托責任的發展而發展。

（一）從審計的早期萌芽階段來看國家審計的發展模式與國家政治制度的關系

早在古代埃及與中國西周時期就已經產生了審計的萌芽，經濟責任意識的產生促使了審計監督的萌芽，國家的最高統治者要求官吏對其承擔經濟責任。在古代埃及與中國西周時期，都是強大的中央集權政治，國家的最高統治者無需對任何人負責人，他對屬下臣民擁有絕對的支配權，因此，審計監督權力是屬于最高統治者監督制約各級官吏的權力，審計監督權的行使只對最高統治者負責任。［1］

在中國的西周時期，據《周禮》記載，宰夫在每年終或每月終應對一年或一月來的經濟收支情況進行考核，以作為政績優劣的根據。倘若發現某官吏犯有違法亂紀行為，宰夫可以越級向天官乃至國王報告，請求加以誅罰。［2］雖然宰夫也不是專門的審計官吏，他還肩負著其他監察業務，但中國西周時期由宰夫執行的實地稽察審計制度，深刻地影響后世審計組織建制的發展。［3］

古代羅馬的審計監督已經初步具有立法監督的因素，這與古羅馬的共和制政治結構相關。古羅馬的行政權雖然屬于執政官，但國家實際上的行政指揮中心卻屬于元老院擁有。古羅馬元老院擁有決定內外政策、審查和批準法案、控制預算并支配國家財產的權力，也擁有對埃及金庫的絕對支配權。雖然金庫名義上由財務官領導，但沒有元老院同意，任何人不得從中提款。由于元老院同時還擁有立法權，因此古羅馬的國庫監督制度具有立法監督的因素，對現代國家審計的立法模式的形成有著深遠的影響。

2000多年前的古代雅典是實行民主政治的城邦，其嚴格獨立的審計監督制度就是雅典民主政治的重要體現。古雅典設有專門的審計官嚴格負責官員卸任時的經濟責任審查。古雅典500人議事會的所有官員在卸任時，按規定在離職后30天以內均應向審計官報送自己登記的會計賬冊，不得延宕時日。審計官們在確認他們報送的賬簿記錄中不存在任何工作差錯和貪污、受賄行為之時，才允許他們卸任離職。否則，就送交法院裁決，以正法度。而通常情況下，由審計官擔任法庭議長執行審理，如法院判決罪證屬實，就課以貪污或受賄數額的十倍罰金。［4］這也是當今世界獨立審計模式的雛形。

從上述對世界早期審計萌芽的簡單描述，我們可以看出一個國家的政治制度決定著該國的審計制度的模式。

（二）啟蒙時期民主政治的發展帶動國家審計制度的發展變化

在啟蒙時期，人民剛剛接受民主觀念，要求通過國家法律對政府取之于民的資源能有所限制，超過法律的限度，人民就有權拒絕。但對于政府如何使用這些資源，當時還沒有意識到人民有權利監督。隨著國家政治的發展，人民民主意識的增長，人民的監督內容與覆蓋范圍越來越廣泛、復雜，不僅要求政府將取之于民的用之于民，還要求政府要按照人民意志來使用，否則，就要追究其受托責任。發展到現代民主法治社會，各國政治法律制度都展現出對政府更為嚴格的監督權力：要求政府對于一切取之于民的資源，必須經濟有效地用之于民，如果沒有完成人民的預期效果，政府依然要承擔責任。各國的國家審計越來越注重對政府業績的審核評估，促進與提高政府績效已然成為國家審計的主要使命。

2011年，美國審計總署更換了英文名稱，由General Accounting Office（總會計辦公室）更名為Government Accountability Office（政府責任辦公室），在美國審計總署成立83年之后，正式將“政府責任”寫入了名稱，正是這一發展的體現。審計總署的首要任務是提高政府的工作績效，保證聯邦政府盡到對國會和美國公眾應盡的責任。

美國前審計總署署長沃克認為：會計和審計工作從來就不是審計總署的主要使命。美國審計總署對聯邦政府財務活動的審計只占目前工作量的15%，審計署的大部分工作是對聯邦政府進行業績審核、項目評估、政策分析等。

近年來，在西方國家，由于人民逐漸關注環境保護、生態平衡以及少數群體的權益等問題，發達國家的國家審計權限逐漸覆蓋到政府項目是否影響污染、噪音等環境保護、國民健康福利、婦女兒童等少數群體權益保護以及生態平衡的維護等內容。

（三）在國家治理現代化觀念中審計的實質就是民主

長期以來，存在一種這樣的誤解：認為人民的素質是民主政治的關鍵。但我們從國家審計制度的發展簡史可以看出：受托責任意識是民主政治得以有效實施的關鍵，受托責任意識實質上就是民主意識。

因此，可以說，民主是現代國家審計的實質，而審計，則是現代民主實現的主要方式。沒有現代民主政治與現代國家治理理念，現代審計也就失去其意義。而這正是現代國家審計制度的建設必須從受托責任出發的依據。

三、審計權獨立設置是良好的審計制度需具備的首要條件

在現代民主政治中，國家審計的作用相當關鍵，可以說，建立良好的民主政治需要完備的國家審計制度。

通過憲法和法律授予特定機關國家審計權，已成為當今世界實行民主法治國家的普遍做法，我們可以根據行使國家審計權機關的性質不同，將當代國家審計權法律設置模式分為立法型（由立法機關行使）、行政型（由行政機關行使）、司法型（由司法機關行使）、獨立型（由除以上三類機關之外的獨立機關行使）等四種基本模式。這四種類型的國家審計權配置，都必須首先確立起民主法治中受托責任這個概念，另外更需要有一個良好的審計體系的保證。

綜觀古今審計制度，審計權的獨立行使，是建立良好審計體系的首要保證。近代國家百分之九十幾以上的審計機關都獨立于各級政府之外。審計權的設置必須要獨立于受托責任人的權力干預之外，而且必須要向委托人直接報告審計結果。

之所以如此設置，目的有三：其一，使審計機關能不受干預、客觀公正地對政府是否完成人民托付的問題進行審核評估。其二，設置獨立的審計權凸顯了政府的受托責任意識，通過審計機構獨立公正地評估結果，向人民證明自己忠實地履行了人民授予的權力。這是政府取信于民的重要制度。其三，審計權獨立于政府行政權之外是人民充分發揮民主監督作用的前提，也是使政府工作增加透明度，尤其是在網絡資訊日益發達的今天，是人民積極參與公共政治的重要制度保障。

四、我國現行審計制度的改革方向

1982年《憲法》明確授予縣級以上人民政府行使國家審計權，從而奠定了我國審計權配置行政型模式的法律基礎。依據憲法，我國現行審計制度確立雙層管理體制：審計機關直接受本級政府行政首長領導，地方審計機關實行雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導，地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。

（一）國家審計雙重管理體制的弊端

自1983年我國設立審計機關以來，審計的雙重管理體制的利弊之爭一直備受關注。隨著經濟社會的不斷發展，現行的審計管理體制已越來越不適應國家治理現代化理念，阻礙審計制度的進一步發展。主要原因有：

妨礙地方審計機構依法獨立行使審計權。憲法賦予審計機關依法獨立行使審監督權。但在雙層審計管理體制下，審計機關人員編制、經費來源、福利待遇等，都由地方政府及地方人大決定，這種制度安排使得地方審計機關在揭露、查處某些違法違規問題時，不得不考慮與地方政府各部門的利益關系，在審計過程中不可避免地會造成審計機關依法獨立審計的阻礙。更有甚者，某些地方審計機關每年報送給上級審計機關和本級人大的審計報告，竟然被刪改至不能揭示任何實質問題，使得審計機關的審核評估無從進行，讓憲法設計的國家審計監督權淪為空談。審計監督缺乏獨立性和公正性，導致的直接后果就是：人民對國家審計的執行力和公信力越來越不信任，審計報告及其審計建議的權威性會逐漸喪失。可以說，妨礙國家審計的獨立性，會對一國的審計制度造成毀滅性的傷害。

在審計的項目涉及地方利益與國家利益的矛盾時，現行體制讓地方審計機關陷入兩難境地，加大了審計風險。現行審計體制將地方審計機關置于地方政府的領導之下，當地方審計機關在審計中發現地方利益與中央利益存在沖突時，地方審計機關如果服從地方政府的地方保護主義，就難以獨立、客觀、公正地履行審計監督職責。如果不從地方保護的角度出發，地方審計機關與當地政府部門的關系難以處理。

更為嚴重的是由于尚不完善的法治環境影響，在具體審計中，當政府的政策與國家的法律、政策在某些條款或解釋上存在矛盾時，按照規定應該選擇上位法為審計依據，但處于地方保護主義，審計機關會選擇執行地方政府的法規與政策，這不僅導致了審計權的行使沒有依法進行，還嚴重損害了國家的法律統一性，阻礙了國家審計權的規范化進程，加大了審計風險。

不適應國家政治、經濟發展帶來的國家治理理念的新變化。國家經濟經過30多年的長足發展，使得審計環境越來越復雜、審計內容也發生了巨大改變。這些變化要求審計機關必須轉變觀念，適應形勢發展的需要。如政府各部門負責人的經濟責任審計，審計權代表著人民的民主監督權利，這要求審計人員要樹立起監督政府的責任意識；隨著陽光政府的建設不斷加強，要求增強審計結果的透明度，審計結果向社會公開，滿足人民的知情權需求；隨著審計業務對財政公共支出績效的全覆蓋，需要審計人員轉變過去的政府委托觀念，確立公眾受托人意識。

（二）2014年以來國家審計制度的改革

改革雙重管理體制，強化上級審計機關對下級審計機關的領導。現行審計體制強調政府委托授權的傳統觀念，隨著改革逐漸向著深層次發展，現行審計體制的弊端日益明顯。2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》出臺，明確提出“強化上級審計機關對下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理”，在廣東省已經先行改革試驗。“省以下地方審計機關人財物統一管理，強化上級審計機關對下級審計機關的領導”，改革方向旨在建立審計機關獨立于同級政府部門之間的體系，讓審計機關能夠脫離地方保護主義的窠臼，體現了國家審計的權威。在一定程度上解決了上述雙層管理體制的弊端。

政策執行跟蹤審計預示國家審計重心向促進政府績效轉移。2014年8月中旬起，由審計署組織全國審計機關對政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計，不但要掌握總體情況，揭示突出問題，還要提出審計意見和建議，為國務院決策提供參考。

憲法確立了我們的國家性質，也明確宣示了中華人民共和國的一切國有財產屬于人民，人民代表大會代表人民行使各項民主權利，監督一府兩院的權力運行情況。國家審計制度最能體現這種民主監督權利，也充分體現了政府的受托責任意識。

我國民主法治的不斷發展促進了國家審計各項制度的完善。尤其是近年來隨著人民參與公共事務的熱情越來越高，人民越來越需要權威有效的公共資訊來滿足對政府各項事務的知情權。這要求國家審計公告制度進一步提高透明度，向人大及社會公開政府績效審核資訊正是實現促進政府績效，適應人民民主權利新變化的重要舉措。

［1］文碩.世界審計史［M］.北京：企業管理出版社，1998.

［2］文碩.文明古國的會計［M］.北京：經濟科學出版社，1986：28.

［3］邁克爾·查特菲爾德.會計思想史［M］.文碩等，譯.北京：中國商業出版社，1989：8.

［4］任寅虎，張振寶.古代雅典民主政治［M］.上海：商務印書館，1983：45.

責任編輯：鐘曉媚

F239.44

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1673-5706（2015）06-0078-04

2015-11-16

金玲，深圳市委黨校法學教研部副教授、博士。