深圳社會治安治理模式演變及原因分析

劉劍梁宏

深圳社會治安治理模式演變及原因分析

劉劍梁宏

一個城市的社會治安同公民的基本權益息息相關。深圳建市35年來，社會治安管理從最初的行政管控模式逐步演變為目前的社會治安綜合治理模式。政府因素和社會因素是深圳社會治安治理模式演變的兩大核心要素。一方面，深圳市委市政府發現了行政管控模式存在的不足，并逐步實踐新的社會治安理念；另一方面，人口倒掛、社會組織發展與基層社會管理創新也在倒逼深圳的社會治安管理模式必須轉變。

公共治理；社會治安綜合治理；行政管控模式；社會管理創新

深圳迄今已走過35年的歷程，取得了令人矚目的發展成就。亨廷頓指出，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。［1］經濟轉型、社會分化、制度變革、利益調整都給深圳社會治安管理帶來巨大的挑戰。對于深圳這樣一個年輕的移民城市而言，如何處理好經濟發展、民眾生活和社會治安三者之間的關系，直接影響到深圳的長遠發展。深圳的社會治安管理從建市之初的行政管控模式發展到目前的社會治理模式，市場和非政府組織在社會治安治理過程中發揮了越來越重要的作用。

一、研究問題與文獻綜述

（一）研究問題

社會治安良好與否是衡量一個國家和地區社會發展的重要指標。社會治安失序是一個國家或地區在社會轉型過程中遇到的最重要的問題之一。失控的社會治安形勢將會對正常的社會秩序構成嚴峻挑戰。有效的政府和成熟的社會是社會治安實現“善治”的重要基礎，二者互相依賴、缺一不可。深圳建市35年來，社會治安治理模式經歷了一個重要的演變過程：從反復強調“嚴打”的行政管控模式，逐步發展到符合特區實際、具有深圳特色的社會治安綜合治理模式。

深圳社會治安治理模式從行政管控模式逐步演變為社會治理模式，不僅關系到深圳治安治理模式的進一步優化，也是深圳走向多元社會主體共同參與社會治安治理的重要動力。本文試圖從公共治理理論的視角出發探索深圳社會治安治理模式演變背后的深層原因，力求歸納出政府和社會兩種因素在治安治理模式演變中所發揮的作用。

（二）文獻綜述

治安研究不是一個獨立的學科領域，很難將其歸入某一具體的社會科學范疇。研究治安問題的學者大多是犯罪學家，他們通常采用實證主義的研究取向和就事論事的技術策略，很少致力于一般理論建構。然而，這并不意味著治安研究缺乏理論。美國社會學家斯蒂芬·E.巴坎認為，唯有理解犯罪行為的社會根源，才能顯著減少犯罪。實證主義社會學更強調從社會結構和社會過程的角度理解犯罪行為，而批判社會學則強調權力的概念以及基于權力差異所造成的不平等。批判理論認為，相比無權無勢之人，那些掌握權力的個人或群體被認定為犯罪的可能性更小。［2］然而，這些研究關注更多的是犯罪問題，而不是社會治安。

從理論建構的角度來看，治安問題研究可以分為轉型理論、破窗理論和理性選擇理論三大傳統。轉型理論從宏觀歷史的角度，將犯罪與社會變遷、社會結構轉型相結合，主張犯罪率的提高是日常生活變遷和社會沖突加劇的結果。破窗理論則主張對社區犯罪必須采取防微杜漸的態度，如果不對涂鴉、地鐵逃票等不檢行為進行制止和懲罰，而任由其發展，將會致使社區治安惡化，最終演變為犯罪猖獗之地。理性選擇理論則重視個體與外部環境之間的互動，主張個體的犯罪動機是為了獲利，往往基于個體對犯罪成本和預期的理性計算，而不是個人的道德問題。［3］這三種理論難以直接用來解釋深圳社會治安治理模式演變的背后原因。

唐皇鳳（2008）主張，執政黨主導和組織化調控是中國社會平穩轉型的基本經驗。他認為，社會治安綜合治理組織網絡的構建，既充分體現了中國基本政治制度的彈性和吸納能力，也通過社會力量的協作有效彌補了國家治理資源貧弱的結構性缺陷，不斷延伸了執政黨的權力組織結構，鞏固了執政黨的社會基礎，更為重要的是不斷拓展了國家治理空間。［4］換言之，社會治安綜合治理組織網絡的構建增加了國家治理體系的制度化彈性。

陳周旺（2008）認為，國外的社會治安研究一直存在“技治主義”與“空間主義”兩種理論之間的爭論。技治主義屬于經典范式的社會治安研究，認為技術變革是社會治安的核心問題。空間主義則是源于對技治主義的反思和修正，認為過分強調治安技術，忽略了社區治安本身的特點，那就是社區的“空間性”。他更多是采用“空間主義”的理論視角，同時也沒有忽視社區治安中的技術變革問題。他認為，在社區治安領域所發生的國家與社會關系變化，必定導致城市社區空間管理的重組進程。［5］這一觀點給本文從政府與社會兩個因素來考察深圳社會治安治理模式演變提供了很大的啟發。

郭春甫（2013）從網絡治理的角度來審視中國的城市社區警務問題。他構建了一個“網絡結構——網絡運行——網絡績效”的模型。他認為，借助于網絡運行的影響，網絡結構的要素和特點會最終影響網絡績效的實現及其程度，不同的網絡結構產生具有差異性的網絡績效。他通過對行政主導型和合作型網絡治理結構兩種典型社區警務治理的實證研究，認為合作型模式要優于行政主導型模式。［6］盡管郭春甫的研究結論尚待進一步的驗證，但從治理理論考察社會治安問題的研究視角給本文提供了重要啟發。

簡而言之，在現有關于中國社會治安的研究文獻中，經驗交流和對策研究比較多，理論研究成果相對比較缺乏。除了郭春甫的網絡治理視角之外，很少有研究者從治理理論的角度來審視中國城市的社會治安問題。本研究試圖從公共治理理論出發，考察深圳社會治安治理模式演變背后的政府和社會原因。

二、公共治理視角下的社會治安問題研究

（一）深圳治安社會治理模式的轉變

改革開放以來，深圳經濟持續快速增長，城市規模不斷擴大，人口總量不斷增加，人、財、物流動加速，刑事案件整體上一直處于高發狀態。30多年來，深圳通過建立經常性“嚴打”工作機制，讓運動式“嚴打”轉變為長效性“嚴打”，始終保持對刑事犯罪的高壓態勢。從1980年建市到2010年之間的30年，深圳始終把“嚴打”政策作為社會治安治理的中心環節，但并未很好地遏制犯罪上升的態勢。根據《深圳政法年鑒》公布1995～2010年的犯罪統計數據，深圳的刑事犯罪總量呈整體上升趨勢，犯罪現象也隨著時間的推移而日益增多。其中一個重要特征是出現了刑事案件發案總量上升、破案率卻逐年下降的趨勢。

近五年來，深圳社會治安形勢發生了一些新變化，社會治安政策逐步從行政主導模式向社會治理模式轉變。2010年，深圳警方提出構建社會治安立體防控體系，編織了情報信息網、基礎防范網、視頻監控網、網絡管控網、打擊整治網、區域協防網等“六張網”，建成了“點線面、打防管控建”相結合的防控新模式。2011年，深圳全市警情數和立案數均大幅下降，刑事警情同比下降28.8%；刑事案件同比下降25.5%，其中8類嚴重刑事案件下降26.4%，深圳實現社會治安明顯好轉的目標。2012年3月，國際刑警組織給深圳警方頒發了杰出貢獻獎章。2013年，深圳全市110刑事治安總警情連續5年下降。2014年，深圳刑事立案數同比下降11.2%，破案數同比上升20%；共打掉各類犯罪團伙1760個，逮捕犯罪嫌疑人27100多名，均創歷史新高。深圳近五年來社會治安治理模式轉變背后的深層原因值得認真探究。

（二）公共治理視角下的社會治安問題

中共十六屆四中全會提出了“社會管理”的概念，在2011年前后頗為盛行。2013年，中共十八屆三中全會公報用“社會治理”取代“社會管理”。與社會管理相比，社會治理更加注重政府與其他社會主體在公共事務治理中的協作與共治，更強調公眾與社會組織的參與。從歷史來看，社會管理是社會治安綜合治理的升級版，而社會治理則是社會管理的升級版。這些概念及其內涵的變化，反映了執政黨和政府應對轉型社會復雜性的治理理念和方式的發展。［7］

所謂公共治理，是指一定范圍內的多元主體基于多元目標，運用多樣化手段對公共事務進行協同管理的過程和活動。公共治理包括五個層面的含義。治理主體是多元的，包括政府、第三部門或NGO、企業和志愿者等；治理主體之間構成了相互依賴的網絡關系；治理的目標函數是多元的，不能以一個目標否定另一個目標；治理的手段是多樣化的，不再以強迫為主，而是依靠民主協商、合作和網絡化管理；治理的對象是公共事務或公共問題。［8］

由此可見，治理的基本特征是多中心。治理理論是從社會中心論出發，從社會的訴求來規制國家和政府的職責和作用。從治理理論來看，治理的主體分為政府和社會兩大類。政府在治理結構中居于重要地位，但不是唯一主體，非政府組織、居民自治組織、企業、公民等同樣是治理結構中的主體。在這種多中心的社會治理中，政府享有最高的權威，其他社會組織同樣具有權威。從治理理論的這一觀點出發，本研究主要考察深圳社會治安治理模式演變背后的政府原因和社會原因。

三、社會治安治理模式演變的政府原因

隨著經濟、社會的快速發展，深圳的社會治安政策也處在不斷的發展變化之中。這其中自然有社會和公民的積極推動，但也有政府為回應新變化而實現的治安理念的轉變。為了滿足社會控制和治理的需要，政府也在不斷修正治安政策。如何協調好經濟發展與社會治安秩序之間的關系成為深圳各級政府工作的重點。

（一）社會治安行政管控模式的局限

行政管控模式以行政組織特別是公安部門作為社會治安治理主體，集中行政資源，發布行政命令，在社會治安決策和行動中占據關鍵地位，具有高度集權的特征。社會和公民只是協助政府的社會治安工作。行政管控模式的核心是政府對社會治安工作的絕對領導，具有絕對權威。其重要表現形式就是“嚴打”。

雖然“嚴打”在短期內的確能夠威懾潛在犯罪，改善社會治安狀況，但從長期來看未必能根本改善社會治安的整體狀況。主要原因包括以下三點：第一，歷次“嚴打”都是在社會治安狀況極度惡化的情況下展開的，針對重特大刑事案件進行重點打擊，采用統一專項行動進行“運動式”執法，不能根除犯罪根源，政策效果不具有長期性和持久性。第二，“嚴打”的全面開展，迫使基層派出所的各項工作都要為治安管理服務，派出所的社區支撐作用被忽略，難以從源頭上減少犯罪。第三，每次“嚴打”行動都是政府自上而下發動，通過行政系統發布命令，主要參與者是各級公安機關，社會組織和人民群眾只是被動參與。一般群眾普遍認為治安是公安部門的工作，缺乏治安與每個公民息息相關的正確認識。

（二）新的社會治安治理理念的形成

行政管控模式的局限性直接導致新型社會治安治理模式的誕生。僅僅依靠“嚴打”來改善社會治安的方式已經不能適應轉型社會的需要，不能有效減少刑事犯罪。誕生于“嚴打”政策之中的社會治安綜合治理模式以其綜合性、全面性、系統性等優越性逐步接替行政管控模式成為深圳社會治安管理的新模式。

首先，深圳認識到“社會治安環境是投資第一環境”。在“以經濟建設為中心”的時代，政府的首要責任是發展經濟。2003年，深圳公安機關從多年的“嚴打”中認識到：“社會治安環境是投資第一環境。”社會治安秩序直接影響人民群眾的利益，關系到社會的長遠發展和穩定，是人民群眾最關心的現實利益。社會治安秩序的好壞考驗著深圳市委市政府的治理能力。深圳市委市政府對社會治安工作高度重視，開展“凈暢寧工程”是保障社會治安秩序的基本條件，建設“平安深圳”是深圳社會治安治理的基本目標。換言之，加大治安環境整治力度，維護社會安定有序，是為招商引資和經濟發展做好保障工作。

其次，深圳警方踐行“預防勝于控制”的理念。最好的治安策略是提前處理問題，采取措施預防犯罪而不是事后補救。社會治安綜合治理是需要各部門、各機構在黨委和政府的領導下協調進行，增強全社會的治安防范能力，建立上傳下達、政令暢通、組織嚴密、運轉高效的治安防控系統，從宏觀層面的全社會治安大環境到居民住宅小區的社會治安小環境都要開展治安防控措施，做好人防、物防和技防等工作。深圳在警力資源緊張的前提下做好群防群治工作，加強小區物業安保建設，做好保安公司培育工作，提高企事業單位的治安防控積極性；加大基礎設施資金投入力度，減少犯罪誘發因素，從環境上減少犯罪發生；加大犯罪預防科研資金投入，強化技術防范措施。

（三）通過社會管理創新促進社會治安綜合治理

首先，建立符合深圳實際的社會治安防控體系。2009年，深圳警方系統推出了公安社會管理創新的基本思路與措施，初步建成覆蓋全市的治安基礎信息采集網，健全和固化“大查控”機制，通過“軍警大巡邏”對重點區域、路段、時段不間斷巡邏查卡，提高見警率和管事率。2010年6月，深圳在社會轉型期公安工作先發性、普遍性問題方面的創新思路和舉措得到了公安部的肯定。

其次，通過社會建設貫徹落實社會治安綜合治理。2010年，深圳被中共中央政法委確定為全國社會管理創新綜合試點城市。深圳積極探索社會建設“織網工程”，編制社區民心網、服務網、工作網，出臺《關于加強社會建設的決定》，推進流動人口服務管理創新、社會治安管理創新、綜治信訪維穩創新、社會服務體制機制創新和虛擬社會管理創新等“五大創新”，把社會建設擺在與經濟建設同等重要的位置。

此外，深圳在廣東省內率先出臺《深圳市街道綜治信訪維穩中心運作管理和績效考核評估標準》和《深圳市街道綜治信訪維穩中心信息管理系統工作指引》，強化社會綜合管理能力；出臺《關于進一步加強社會管理創新，構建社會治安立體防控體系的工作方案》，探索建立情報信息網、基礎防范網、視屏監控網、網絡管控網、打擊整治網和區域防控網等“六張網”，動員社會力量參與社會治安綜合治理。

四、深圳社會治安治理模式演變的社會原因

改革開放帶給深圳的不僅僅是市場經濟的發展，更帶來了公民社會的壯大。市場經濟的發展與成熟，使普通公民的權利觀念和維權意識逐步覺醒，開始要求參與社會治理。深圳市民在維護自身權利和利益的過程中，成立各類社會組織，尋求社會的自主、自治與自律。

（一）人口倒掛倒逼治安治理模式轉型

深圳的流動人口與戶籍人口比例嚴重失調，人口倒掛現象給深圳社會治安帶來了巨大的壓力。1979年深圳人口只有31.41萬人，其中常住人口31.26萬人，流動人口僅有0.15萬人。1980年建市以后的十年間，深圳人口呈現緩慢增長的趨勢。1988年，深圳流動人口接近常住人口，兩者相差只有1400人；1989年，流動人口已經超過常住人口11.96萬人。至此，深圳開始進入人口倒掛時代。從1990年至2012年底，深圳常住人口增加222.8萬人，年均增加9.28萬人；同時，流動人口增加690.35萬人，年均增加28.76萬人。流動人口增長速度是常住人口增長速度的3.1倍，流動人口增長數量遠遠超過常住人口增長數量。深圳社會治安和刑事打擊統計資料表明，深圳的犯罪嫌疑人以男性為主，占犯罪嫌疑人總數的88.1%，其中以青壯年男性（18～35歲）為主，占男性犯罪嫌疑人的72.2%；初中以下學歷犯罪嫌疑人所占比例為84.9%，外來流動人口（非深圳戶籍人口） 占深圳刑事案件犯罪嫌疑人總數的95.9%，具有明顯的外源性犯罪特征。

外源性犯罪的基本特征使深圳公安機關從本市人口結構和社會治安實際情況出發，重點關注流動人口犯罪問題，不斷創新原有的社會治安治理模式，建立動態的治安防控體系，采用新技術、新方法、新手段遏制不斷增加的犯罪現象，以維持安定的社會秩序，為經濟發展和社會穩定保駕護航。

（二）社會組織發展推動治安治理模式轉變

治安問題是在經濟社會發展過程中人與人之間、人與社會之間因為種種利益沖突而產生的矛盾。經濟體制改革、社會結構變動和利益調整，再加上人們價值觀念的變化，導致社會治安問題難以避免。解決這一問題的最佳途徑就是讓治安問題回歸社會，通過社會組織連接政府與社會，讓社會組織參與社會治安問題的解決，協助政府維持社會治安秩序和解決社會治安問題。

與龐大的人口數量相比，深圳公安機關的警力顯得相當有限，無法及時有效處理所有的社會治安問題。社會組織連接政府和社會，引導百姓通過合法合理的形式表達自己的利益訴求，減少矛盾，從而減少治安問題。社會組織與社會公眾聯系緊密，了解社會公眾的利益訴求，通過將零散的利益訴求整合為社會組織的集體利益訴求，能夠有效預防和減少社會沖突和各種矛盾。

近年來，深圳針對社會組織管理采取了一系列改革措施，實現了“四大轉變”：由雙重管理向直接登記轉變、從行政依附關系向合作伙伴關系轉變、從重登記輕扶持向登記扶持并重轉變、從控制型向導向型轉變，使社會組織成為推動深圳經濟和社會發展不可或缺的重要力量。目前，深圳擁有全國最活躍的社會組織。截至2014年7月，深圳已經有超過7000家社會組織。

由于地處改革開放的最前沿，深圳市民的自主意識、權利意識和維權意識更為強烈，參與社會治理、保護自身權益的愿望日益增強。為了滿足市民的需要，深圳積極推進以社區服務中心為平臺，社會組織為載體，專業社工為骨干的“三社聯動”社區治理模式的創新實踐。物業管理公司、保安公司、業主委員會等企業與社會組織在深圳社會治安中發揮了越來越重要的作用。

（三）加強社區治安管理，改善社會治安環境

創新出租屋管理模式，加強流動人口管理。首先，創新出租屋管理模式。深圳根據實際情況，建立“院區式”、“物業租賃”、“旅業式管理”、“樓棟看護”等出租屋管理模式，實施出租屋分類管理與暫住人口分類管理。其次，發動流動人口參與社區治安管理。通過調動流動人口和社區居民的積極性來構建群防群治預防體系，通過加強對外來流動人口的管理來實現社會治安的好轉。

加強安全文明小區建設，維持社會治安秩序。要實現良好的社會秩序，必須著眼于從社區層面解決治安問題。早在1994年，創建安全文明小區就成為深圳落實社會治安綜合治理措施的有效載體。安全文明小區建設不僅是深圳社會治安綜合治理的一項基礎性工作，也是人民群眾參與社會治安綜合治理的主要途徑。

五、結論與討論

社會治安治理有非常強的綜合效應，良好的社會治安秩序能大大提升一座城市的綜合競爭力。深圳社會治安治理的目的是為了解決經濟社會發展帶來的各種治安問題，以把治安失序控制在政府、社會和人民群眾能接受的范圍之內。社會治安治理需要政府與社會的共同參與，二者都是社會治安治理的重要主體，共同推動了深圳社會治安從最初的行政管控模式演變為目前的社會治安綜合治理模式，將來還會繼續推動深圳社會治安治理的進一步演化。政府是社會治安傳統模式（即行政管控模式）的唯一主體。隨著社會治安行政管控模式的內在局限性愈發明顯，政府開始認識到“社會治安環境是投資第一環境”、“預防勝于控制”等新的社會治安理念的重要價值，通過社會管理創新、引進新技術和新方法來維護治安秩序，促進了深圳社會治安治理模式的演變。

市場經濟發展帶來的后果之一是公共權力的后退和社會空間的擴大。社會在尋求自主與自治的過程中，社會力量開始增強，社會組織不斷增多，人們的權利意識也逐漸提高。這意味著社會力量能夠作為一個獨立主體參與社會治理，以彌補國家治理能力所不及的領域，從而實現國家與社會的合作，共同解決社會問題。

本文梳理了過去35年深圳治安治理模式的發展脈絡，用公共治理理論分析了社會與政府兩個因素在促進治安治理模式演化過程中所發揮的作用，對其他影響的因素缺乏深入思考。比如，本文沒有考慮中國公安機關分權與集權改革對社會治安治理模式的影響。這需要更進一步的深入研究，才能完整地刻畫出深圳社會治安治理模式演進的全貌。

［1］［美］塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華等，譯.上海：上海人民出版社，2008：31.

［2］［美］斯蒂芬·E.巴坎.犯罪學：社會學的理解（第四版）［M］.秦晨等，譯.上海：上海人民出版社，2010：264.

［3］［5］陳周旺.社區中的國家：中國城市社區治安體系研究［M］.上海：復旦大學出版社，2008：23～33；150～151.

［4］唐皇鳳.社會轉型與組織化調控：中國社會治安綜合治理組織網絡研究［M］.武漢：武漢大學出版社，2008：445.

［6］郭春甫.社區治理網絡：結構、過程與績效［M］.北京：中國社會科學出版社，2013：149.

［7］岳經綸.社會政策與“社會中國”［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014：235.

［8］麻寶斌等.公共治理理論與實踐［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013：9～10.

責任編輯：鐘曉媚

D631.3

A

1673-5706（2015）06-0082-05

廣東省哲學社會科學“十二五”規劃課題“珠三角農民工組織及其管理創新研究”（GD12CSH04）階段性成果。

2015-09-26

劉劍，深圳廣播電視大學人文科學系副教授、博士；梁宏，深圳市委黨校南山分校副教授。