基層治保組織制度存在的問題與建議

邵鵬

基層治保組織制度存在的問題與建議

邵鵬

基層治保組織制度建設是實現國家治理現代化的基礎工程?；鶎又伪＝M織制度是對保甲制度的歷史揚棄，制度發展過程中也吸納和借鑒了西方鄰里守望制度的科學內涵和合理因素。由于我國基層治保組織制度存在欠缺之處，其法律性質界定不甚明晰，制度構架也期待完善，為在新時期全面推進依法治國和實現國家治理現代化，亟須對癥下藥。

基層；治保組織制度；治保會；自治

隨著社會的進步，思想的多元，人口的遷徙，熟人社會向陌生人社會的強行過渡，在多種元素疊加的情況下，國家治理面臨的局面也更加復雜。公眾對于國家治理的良好期望同時也對國家治理提出了更高的要求。所以，十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”四中全會進而提出堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。對于國家治理的多層面審思，對于良法善治的堅持更多的是在回應社會變化，回應熟人社會向陌生人社會的轉變。基層治保組織作為社會綜合治理的一項重要治本措施，是國家治理體系中的重要一環，其同樣需要回應社會的變化。

一、基層治保組織制度的歷史揚棄與借鑒

在我國傳統社會，對于國家的治理就曾有不同的思想，如禮法之治、德治、無為而治甚或是法治。其植根于當時的土壤，或流行于鄉土社會的基層，或固執地影響著統治階層，或二者兼而有之。從鄉土社會或可謂熟人社會生發出的國家治理思想，一方面受制于封建統治現實，另一方面受限于宗法制度的內在掣肘，不可避免地充盈著管控、牧民的味道，保甲制度這一具有代表性的基層治理方式應運而生，同時也不可避免地帶有濃重的時代特色。

封建社會對于基層的治理基本依賴于保甲制度，該制度的主要滋養來自于宗法制度。保甲制度是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機構進行統治的一種社會管理制度。［1］在先秦時期，保甲制度開始萌芽，自上而下的管控網絡始具雛形。至宋代，保甲制度正式成為常態的帶有軍事管理性質的戶籍制度。爾后雖有反復，但一直是小農社會基層治理的主要制度手段，在國民黨政府時期也一度成為鄉村社會最基本的控制制度。保甲制度的功能在于管理、教化、養護、保衛，此外統治者更在乎的是對農民的有效控制和征收賦稅。通過嚴密的編制和嚴格的株連連坐，可以有效地對農民進行控制。［2］

新中國成立后，逐步廢除保甲制度而代之于建立群眾性自治組織。譬如在上海，保甲制度從人員到組織功能均被新的機構——居民委員會替代，其徹底喪失了存在的基礎和影響。［3］從城市到農村，保甲制度的架構逐漸被居民委員會及村民委員會取代。實際在20世紀50年代，為鎮反肅反運動需要在全國城鄉各地已經普遍建立群眾性自治組織即治安保衛委員會（治保會）。1952年經政務院批準公安部發布的《治保委員會暫行組織條例》規定，治保委員會建立的目的在于發動群眾，協助人民政府防奸、防諜、防盜、防火，肅清反革命活動，以保衛國家和公眾治安；治安保衛委員會是群眾性的治安保衛組織。1954年全國人大常委會通過的《城市居民委員會組織條例》規定居民較多的居民委員會在工作確實需要的情況下，經市人民委員會批準可以設立常設的治安保衛委員會。20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮創造了“楓橋經驗”。楓橋在治安保衛委員會下設四個小組，分別負責監督改造、調解矛盾、幫助教育和安全檢查。［4］治保會這一群眾性自治組織精準地定位于基層治安保衛，從而獲得了良好的生存空間。

1982年12月《中華人民共和國憲法》規定，村民委員會與居民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安等。1987年公布的《村民委員會組織法（試行）》規定村民委員會根據需要設立治安保衛委員會的規定。1990年1月施行的《城市居民委員會組織法》中也同樣規定居民委員會根據需要設立治安保衛委員會。起源于鎮反肅反運動中的治保會及在社會主義思想教育運動中誕生的“楓橋經驗”在改革開放后正式被稱為群防群治，由公安部提出并被吸收進中共中央、國務院和全國人大常委會1991年制定的《關于社會治安綜合治理的決定》，該規定明確在基層黨委、政府和企事業單位組織建立專門的群防群治隊伍。1998年人大常委會通過的《村民委員會組織法》及在2010年修訂后的《村民委員會組織法》均有村民委員會根據需要設立治安保衛委員會的規定。

我國的基層治保組織制度在建設和發展過程中也吸納和借鑒了西方鄰里守望組織制度的合理因素。西方的鄰里守望組織是群眾性機構，由當地地方政府或基層警察部門發起，人員是轄區民眾中的志愿人員。鄰里守望是西方社區警務的重要內容，與群防群治在制度上存在一定的共通之處，如目的在于預防犯罪的發生，改進社區治安狀況，都要求參與主體的群眾性，發動群眾自己進行治理。在組織形式上雖有一定的差異性，我國群防群治的主體即治保組織是居民自治組織，原則上要求自發組成；鄰里守望組織的發起人是基層政府或警察部門。但前述差異并不明顯，雖然作為我國群防群治主體的治保組織在法律上未確定其發起人，但實際工作和發起都應接受基層政府尤其是基層警察部門的指導，此外在很多地方為了突出和加強群防群治工作，地方黨委和政府已經自覺地擔起了發起人的角色；而鄰里守望組織同樣系群眾性機構，具有自治性質。兩者主要區別在于群防群治的功能在于防和治，治保組織在開展工作時的側重點不僅僅限于預防犯罪，而鄰里守望組織則更多通過提高震懾力如標志、標記和監視設施的可見性來減少犯罪，而我國治保組織因為有事后治理的任務，為避免設施遭到破壞，許多監視設施往往處于不可觸碰或是不可見的狀態。

二、基層治保組織的典型——治保會的法律性質思辨

作為早期群防群治的組織形式，治安保衛組織曾經發揮了非常重要的作用，至今其作用更不可忽視。在治保組織建立的過程中，隨著公民社會的發展，公民意識的增強，有一些問題隨之顯露。作為國家治理體系中的一環，基層治保組織的建設也越來越重要?；鶎又伪＝M織的有效搭建以及作用的高效發揮與否，也會深度影響國家治理能力。

治保組織如何搭建及運行，于制度而言首先需精準定位其法律性質。自治體為達到有效治理本村的公共事務和公益事業，必須采取一定的組織形式。［5］基層治保組織的組織形式雖然并未要求標配，甚至有松散之嫌，但其既然作為組織而存在，從組織形式而言還是要求其內部存在一定形式的架構。梳理新中國成立以來的法律法規以及相關規范性文件，可以看出治保組織的組織架構主要體現在治保會。1982年憲法規定，村民委員會與居民委員會設治安保衛委員會。1994年中央社會治安綜合治理委員會、公安部、民政部、農業部印發《關于加強農村治保會工作的意見》中提到治保會是我國憲法確定的群眾性治安保衛自治組織，該文中提到的治保會從法律條文進行對應匹配，指向的即是村民委員與居民委員會下設的治安保衛委員會。而由此產生的制度困惑就是治安保衛委員會是否僅局限在架設于居民、村民委員會之下。居民、村民委員會是群眾性自治組織，其下設的治保會從而成為自治組織下設的自治組織。

在依法治國的總體框架內，自治意味著此類村社組織的自我管理、自我約束和調節。自治的權利邊界究竟如何界定？對此存在兩類可能，一種是此類村民、居民自治組織的自治權的內容和范圍應該由法律予以規范，該觀點雖然有漠視法無禁止即可為的法律精神之嫌，但它的制度思考映射在憲法和既有法律中，指向的是來自于授權的自治權，如民族自治地方自治機關的自治權。另一種可能即為法無禁止即可為。作為自治組織的治保會的制度尷尬可能來源于在憲法章節中的地位，它被置于“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”專章之下，同時憲法規定居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。按照憲法的條文架構如果假設治保會等自治組織的權利來源在于授權，則對于治保會應該由相應的憲法性法律予以規定，而事實是在村（居）民委員會組織法中并未予以明確規定，治保會的定性為自我管理和服務的組織。

對于村民、居民自治和組織自治，如果是村民、居民自治則需要界定其成員范圍；如果是自治組織本身的自治，則需要界定該組織如何進行自治，而該組織成員的準入則應交由該組織自我約束和管理。《村民委員會組織法》立法目的即規定為了保障村民實行自治，《居民委員會組織法》規定由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情。從前述兩部組織法可以看出村民、居民委員會均系為了村民、居民自治而設立的組織，由此推導，前述委員會下設的治保會同樣系為了村民、居民自治而成立的組織。但作為村（居）民自治組織的治保會如果僅停留在一般意義上的村（居）自治，怎么應對人口大量流入對舊村、舊社區的沖擊，如果其主要工作職能在于作為原有居（村）民防患和預防外來人口的自我服務組織，則難以應對國家治理現代化的要求。

治安保衛委員會從立法中推導出的制度設計為：憲法規定了在村（居）民委員會下設治安保衛委員會，性質為自治組織；村（居）民委員會組織法規定了根據需要設立治安保衛委員會。反向推導產生的問題是，治保委員會是否僅可架設于村（居）民委員會之內，治保委員會是否是一個專屬名稱，是否存在其他形式的治保組織。如果只是從邏輯出發，在村（居）民員會之外可以成立治保會或類似組織以應對人口的急劇變化及之后的相對定型。

三、基層治保組織制度存在的問題及建議

對于城市而言，現階段的治保組織建設形式為：社區治保會、機關事業單位內保組織以及企業內保組織；在農村則更多的表現為治保會，但隨著農村經濟的發展，村社企業和私營企業的進駐，企業內保組織建設也不斷有數量上的顯著突破。無論城市還是農村，治保組織的建設都面臨著相同狀況，也同時面臨熟人社會向陌生人社會轉型的困惑，相應問題隨之產生。

（一）基層治保組織制度存在的問題

首先，大量陌生人輸入原熟人社會為基礎的社區或村集體后，自治主體如何界定需要法律的呼應，同時需應對原有組織架構的形式接納和內心認同。其次，自治組織的運轉如何應對自治主體的變化和外圍的挑戰。前述問題體現在自治組織建設的實務表現出的現狀和問題在于：一是居委會邊緣化嚴重，［6］村委會則傾向于保護固有村民利益。在前述狀況之下治保組織的組織架構可否架設或從屬于居民委員會或村民委員會之外。二是自治的地理空間雖然未發生變化，但所轄人口和事務激增。在前述情況之下，基層政府尤其是公安部門如何指導和保障治保組織的工作開展，如何保障治保組織的經費來源、人員培訓以及業務開展。三是人口激增導致人口自然分層。治保人員或曰從事治安保衛的人員較大部分是外來人口，其對治保工作的內心認同感不高，工作積極性受制。

（二）完善基層治保組織制度的建議

基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現載體，作為基層治理中的重要一環，基層治保組織的建設應該正確面對和適應前述問題和挑戰。在應對陌生人社會所面臨的問題時，需要有開放的視野，必須從國家治理體系和治理能力現代化的總目標來衡量，在法治的框架內尋求功能的最有效發揮和延伸拓展。

一是在村（居）民委員會框架內構建相應的治保組織。在社區治理中，因為社區工作站事無巨細的工作觸角和服務延伸，居委會的功能被弱化或形式化。但作為居民自治的組織，居民自治的需求也要求居委會的功能正位。2010年中央辦公廳及國務院辦公廳制發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》即提出要健全社區居民委員會下屬的委員會，調整充實下屬的委員會設置，建立治安保衛委員會。村（居）民委員會建立健全治保委員會是對治委會自治性質的回應，也是對村（居）民自我約束、自我管理以及自我服務需求的響應。

二是在村（居）民委員會框架之外構建治保組織管理協調機構或與治保組織功能相似組織。根據村、居工作需要在村（居）民委員會之外，根據社區人口組成成分、人口數量、經濟社會發展程度可覆蓋式或平行式建立和加強其他類似治理組織或協調管理機構，處理社區治安事務。另行設置的組織或機構，有利于平衡多方主體之間的矛盾，且不妨礙村（居）民自治需求；如在社區工作站設立的治保會、在基層公安部門設立的相應協調機構等。

三是在治理思想上，從防范思維向共治共調轉變。適應陌生人社會需要，強調社區治保的多元參與和基層政府指導。應提倡基層治保組織參與主體的多元性，在規定的自然地理空間內逐步吸納多方主體參與治保組織。在治保組織搭建和工作過程時應吸納社會組織和社會志愿者參與。尤為關鍵的在于正確處理基層政府和治保組織之間的關系，在全面實現依法治國的框架內，以法治政府建設為綱指導、監督治保組織的自主管理和服務，保障治保組織的自治性質，加強對治保組織相關工作人員進行業務指導和培訓的制度和體制，提高治保人員協助維護社會治安的能力。

“人的自由全面發展”是國家治理的目標，為滿足公眾的發展需求，實現人的自由全面發展，為滿足國家治理體系和治理能力現代化的需要，應該重視基層社區的源頭治理，對自治組織的邊界有必要進行梳理。為應對社會發展的需要，在良法善治的前提下對社會生活進行及時的立法呼應和制度梳理將更有利于基層自治的開展。對于基層治保組織而言，或滿足居民自治的需要，或滿足治安形勢的需要，或二者兼之，在治保組織搭建過程中應平衡自治和治安的兩種功能和性質。

［1］聞均天.中國保甲制度［M］.北京：商務印書館，1935.

［2］劉光磊.從義務到權利的轉變——保甲制度與聯戶代表制度比較［D］.河北大學，2010.

［3］楊麗萍.從廢除保甲制度到建立居民委員會——以新中國成立前后的上海為例［J］.黨的文獻，2010，（5）.

［4］張應立.“楓橋經驗”與群防群治［J］.北京警察學院學報，2014，（1）.

［5］崔智友.中國村民自治的法學思考［J］.中國社會科學，2001，（3）.

［6］倪赤丹.基層社區治理體系與治理能力現代化的路徑選擇［J］.特區實踐與理論，2015，（3）.

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2015）06-0087-04

2015-11-02

邵鵬，深圳市委黨校法學教研部教師。