有效實現“簡政放權”須堅持系統化政府改革

張永會

有效實現“簡政放權”須堅持系統化政府改革

張永會

簡政放權是系統性的政府改革工程。在此項改革中，要實現政府審批改革從“數量型”向“質量型”的轉變，進一步完善政府機構設置和運行的“大部門制”改革。同時，要充分運用法治思維，通過法治方式，以“清單”制等方式規范、引領和保障“簡政放權”改革進程和成果。

簡政放權；系統化改革；審批；大部制；法治

一、“簡政放權”是一項系統性政府改革工程

“簡政放權”無疑是本屆政府最為明顯的施政行為之一。自從新一屆政府成立以來，一直把“簡政放權”作為重要的工作內容強力推進，并在該過程中逐漸加入“放管結合”以及“優化服務”的具體要求，從而使“簡政放權”改革成為一個目標明晰、邏輯明確、要求一致的系統性整體改革行為。毫無疑問，持續推動的“簡政放權”改革極大地提升了政府效能、減輕了社會負擔、釋放了社會活力，為政府職能轉變提供了有力抓手。然而，在改革中還是存在著一些比較明顯的問題，使得“簡政放權”的成效受到一定的抑制。［1］這些問題，必須納入到“簡政放權”的改革中加以系統性解決，才能夠實現改革的初衷，為政府職能轉變奠定堅實基礎。

無論是“簡政”還是“放權”，其實質都是政府職能權限的重新界定以及在不同部門（包括政府、市場和社會）之間的合理化分配。“政”和“權”，體現的是改革的內容和標的，而“簡”和“放”則表明了改革的動作方向。

從改革的系統性來看，簡政放權，首先就是政府職能權責的重新劃分。而在我國，政府職能的主要實現方式就是隨著經濟社會發展而不斷在政府各層級建立起來的大量的政府規制——這些規制，主要以審批的方式出現。因而改革的首要對象就是審批制度，通過精簡、下放和轉移，實現治理職能在政府、市場與社會之間的重新劃分和有效配置，實現政府主導下的良好共治。

職能的有效履行依附于構建良好的部門體制架構與高效合理的運作機制。很明顯，大量的經濟主管部門的存在適應了計劃經濟的要求，而專業行業性政府部門則適應了市場經濟建立初期仍不成熟的經濟社會狀態，我們當前已經邁入相對成熟的市場經濟階段，與之對應的政府設置應該是專注于宏觀有效管理與微觀高效服務的大部門制政府設置。

上述兩方面的系統改革對于推進“簡政放權”具有基礎性的作用。而為了保證改革的順利進行和可持續性，就必須在改革中堅持法治思維，以“清單”制鞏固并強化“簡政放權”改革的制度化成果。唯此，才能夠通過“簡政放權”這一有效抓手，實現政府職能轉變、建立和完善服務型政府。

二、審批制度改革：從數量型向質量型轉變

“簡政放權”以實現政府職能轉變，首先必須關注審批制度改革，其實質就是要減少政府審批，提升市場和社會活力，提升政府治理效能。

我國的政府審批具有明顯的特點，表現為：覆蓋范圍廣，涵蓋經濟社會文化等方面；總體數量大，僅中央各部委層級的就多達幾千項，再加上地方，更是數量驚人；審批內容細，從國家產業布局到某些地方的饅頭大小、形狀都可以進行等等。一般而言，政府審批作為政府治理的重要手段，是政府管理經濟及社會、實現有效秩序的重要方式。作為處于從前計劃體制向現代市場體制轉型之中的我國來說，審批在政府治理中具有重要地位：一方面，大量審批制度的存在保證了經濟社會從計劃體制向市場體制的平穩過渡，實現了經濟社會秩序的相對穩定，具有積極正面的作用。另一方面，大量帶有政府部門色彩、具有管制色彩的審批的長期存在，隨著市場體制的不斷完善、經濟社會的日益發展呈現出越來越僵化、保守的一面，對于經濟社會順利運行所具有的保證和保護作用已經為日益增加的各種束縛及其產生的種種成本所覆蓋。因而，必須對現行審批制度進行改革，使之適應市場經濟體制逐漸完善的我國現實。

總的來看，始于深圳并最終獲得國家層面支持并推行的審批制度改革，從數量上看取得了明顯的成效：從21世紀初開始的全面的審批制度改革，在國家層面已經取消或者下放就達兩千多項。新一屆政府成立以來，僅一年時間，國務院各部門取消和下放的行政審批事項就達246項，提前實現了本屆政府任期內減少1/3行政審批事項的目標。然而，從行政審批制度改革的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的歷史循環看，單純追求數量上的變化并不能保證真正實現政府職能轉變的目標。因而，應抓住這次“簡政放權”所具備的堅實社會經濟要求共識以及領導層所具有的堅強決心，推動審批制度改革從數量型要求向質量性要求的轉變：審批制度改革不再單純看數量增刪，而要從政府職能轉變的要求出發，實現審批制度的必改、真改，使政府職能從微觀經濟社會控制管理轉向宏觀綜合協調與微觀公共服務提供上來。

要實現這樣的目標，需要對各級政府特別是國務院各部委現有的規制狀況做出系統、全面的回顧性分析。對當前規定的實際成效進行回顧性分析是助推政府簡化工作的有效手段。［2］為了避免規制改革中影響改革實效的“部門主義”傾向所產生的弊端，就必須在體制機制上做出相應的保障。首先，要建立專門的綜合性的改革主導部門。這樣的部門負責改革方向、目標和進度的制定、監督，處于相對超然的地位，因而能夠避免固化的部門利益的影響和制約。行政部門在改革實務中對其負責，受其監督。其次，要求改革的政府機構列出除國家規定不宜公開的所有的規制事項清單，并建立公眾改革意見和要求征集的長期制度，以便集思廣益，開門改革，實現社會監督。再次，政府機構必須優先考慮并采取那些影響力巨大的改革措施。新的改革措施不能新瓶裝舊酒，也不能嘩眾取寵，毫無實際意義，玩弄文字游戲和拆分合并把戲，務求實效。最后，落實責任制度。如果政府部門無所作為或者敷衍塞責，綜合改革主導部門、社會公眾能夠及時發現問題所在，通過正規途徑和社會輿論及時予以糾正。

通過對政府規制改革的回顧性分析，實現政府行政機構規制內容和行為的清單化、透明化及周期化改革，能夠使政府的規制隨著經濟社會發展監管環境變化而改變，政府規制更為有效，從而提升政府施政的效率效能。

三、進一步完善政府機構設置和運行的“大部門制”改革

“簡政放權”作為政府職能轉變的關鍵抓手，必須通過相應的政府機構設置才可能充分實現。這種機構設置就是我國正在進行中的“大部門制”改革。可以說，“大部門”的政府機構設置是實現政府“簡政放權”，乃至進一步推動政府職能轉變、建成服務型政府的必要性條件。甚者有學者認為，“要建成人民滿意的服務型政府，就必須推行大部門制。大部門制與服務型政府是現代政府體制的兩翼，也是我國行政體制改革目標模式的一體兩面，分別從內涵品質和形態結構上相互支撐、相互補充，是改革目標體系的核心內容”。［3］

然而，大部門式的政府機構設置并不能自動實現政府“簡政放權”乃至于推動政府職能轉變的改革目標，“大部門”的政府機構設置只是在上述改革目標實現方面不可缺少的必要性政府機構設置要求。首先，“簡政放權”作為政府職能轉變的手段和方式，就要求政府職能上的梳理、歸并和精簡，而這是原來行業性政府機構設置“小而細”狀態下難以實現的——“小而細”的部門狀態一個內在傾向是管理上的擴張和職能的細化，必然會陷入“精簡——膨脹”循環怪圈而提升改革成本，喪失改革公信力。“大部門制”在橫向層面上由于其綜合而全面的職能和機構設置特點而滿足了上述要求。其次，“簡政放權”意味著機構的整合、精簡和人員的同向變動。“大部門制”精簡、綜合而宏觀的機構設置從物理條件上約束并限制了部門及其工作人員擴張職能的前提，使其精力主要放在宏觀管理、微觀服務上，從而提升“簡政放權”狀態下的決策科學性和服務的有效性。第三，“簡政放權”除了要求職能體系調整外，還對運行機制變化具有明確要求。在原來的政府運行中，部門集決策、執行、監督于一體，固然可以發揮動員體制下高效率的優勢，但其高度集中的權力模式又為尋租、諉責等行為埋下了伏筆，在很多情況下，優勢同時又是劣勢。這已經為政府運作的現實所明示。成熟的大部門制在縱向機構安排、運行機制設置上要求決策、執行分開。在這種設置下，決策部門可以專注于宏觀現實而提升決策的視野、科學性與前瞻性，并能夠強化對執行行為的監督，執行部門則專注于執行而提升政府施政的效能。同時兩者的分開使得不同部門可以擺脫利益上糾結、相互制約而專注于政府施政目標的實現。所以，“大部門制”是“簡政放權”改革目標充分實現的必然要求。完善的大部門制政府機構設置和運作機制對于“簡政放權”改革具有重大意義。

雖然我們在2008年就提出并進行了“大部門制”的改革推進，政府機構設置從中央部委到地方都進行了相應的整合，機構數量有大幅度的精簡。然而，與理想的、與經濟社會發展現實要求相適應的大部門體制改革目標相比，仍遠遠不夠，不少先行地區，比如深圳還處在實驗性推進過程中，經驗總結、推廣都為時尚早。在此層面上，雖然比原來的“精兵簡政”改革有明顯的質的提升，但是現實的目標初步實現后，改革的持續性動力和方向明顯弱化。部門主導改革下固化利益的阻礙與妥協。政府改革是“自我革命”，其難度不言而喻。在大部制改革過程中，參與部門眾多，改革主導部門、被整合的各部門之間存在著大量的協商、調整和妥協，而且由于其專業性，實際上涉及部門的意見、建議和方案在很大程度上主導了部門改革的方向和內容，大量的部門利益被保留下來。我們可以看到，期望很高的大部制改革，雖然理論上有利于提升政府對復雜經濟社會問題的治理能力，然而其在現實具體的治理中成效并不顯著。固化程度高的制度體系影響到了正式層面的制度變革。“大部制”并不單單是職能上的調適、整合，而是牽涉政府職能、機構設置與運作模式等一體的綜合性改革，是對以前部門規制式政府行為在市場經濟發展到相對成熟階段不適應性的一種全面性革新。除橫向的職能整合、歸并外，對于縱向的機構設置和運行機制以及相應的資源重新調配都要做出相應的改變。在這方面，我們的改革還遠遠不到位。很多地方的縱向改革，對于決策、執行的分開設置與實際運行理解模糊，存在著把兩者視為同一個部門下的領導與下屬類的內部命令關系，決策與執行實質性分開的組織體制基礎并沒有真正建立，導致“決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調”的目標要求難以體現，大部制的機制優勢難以充分發揮。

要有效實現“簡政放權”，就必須認真審視大部制改革，在現有改革基礎上，針對上述橫向職能整合、特別是縱向運行體制、機制設置問題，進一步完善“大部門制”改革，為“簡政放權”改革、政府職能轉變、服務型政府構建創造條件。

四、以法治規范、引領和保障“簡政放權”改革進程和成果

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出了重大部署。其中特別強調要“推作為系統性改革的“簡政放權”，必須要按照法治原則和要求規范、引領和保障，才能夠實現改革的系統性、一貫性和可持續性。首先，設立綜合性的相對超脫的改革主導部門，如“深改組”，以避免改革議程、方向陷入過去常常出現的部門利益化的制度化結果——制度化并不是法治化，兩者不是對等、可以互換的。其次，要明確“簡政放權”改革權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益固化和地方保護主義。對部門間爭議較大的重要職能變遷事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定。同時，要明確地方立法權限和范圍，防止地方立法權和部門規制制定權的濫用。第三，充分運用“清單”制對“簡政放權”改革成果的保障作用。要對已經形成共識的職能、權力及責任及時形成“清單”，以“權力清單”、“責任清單”和“負面清單”的形式，對于政府職能、權力運行及其責任邊界做出清晰界定并公之于眾，接受社會監督，保障“簡政放權”改革成果，有效推動政府轉型，建立起負責任的服務型政府。

進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責”。這一要求，實際上是在“簡政放權”改革上對政府各層級職能重心分配的原則性規定和行為重點的基本要求。

［1］簡政放權成績單為啥仍“不解渴”？［EB/OL］.http: //news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114460616.htm.

［2］［美］卡斯·桑斯坦.簡化——政府的未來［M］.北京：中信出版社，2015：207.

［3］傅小隨.以大部門內的縱向改革促進服務型政府建設［J］.桂海論叢，2013，（3）.

責任編輯：李 彥

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1673-5706（2015）06-0106-03

2015-10-20

張永會，深圳市委黨校公共管理學教研部副教授、博士。