高校民主管理進(jìn)程中教代會制度的完善與路徑創(chuàng)新

莊麗君（北京工商大學(xué)教育研究中心 北京市 100048）

高校民主管理進(jìn)程中教代會制度的完善與路徑創(chuàng)新

莊麗君
（北京工商大學(xué)教育研究中心 北京市 100048）

教代會制度是教職工依法參與學(xué)校民主管理的基本形式，與其他民主管理方式相比，具有廣設(shè)性和代表的廣泛性、強(qiáng)力的法律依據(jù)、組織規(guī)則和工作制度的完整性、職權(quán)的多樣性等特點(diǎn)。針對當(dāng)前我國高校存在將定期召開教代會作為教代會制度建設(shè)的全部內(nèi)容、教代會閉會期間缺少長效運(yùn)行機(jī)制等主要問題，建議通過建立二級教代會制度、教代會代表列席校長辦公會制度、教代會代表巡視制度來健全我國高校的教代會制度建設(shè)。

高校；民主管理；教代會制度；路徑創(chuàng)新

一、高校民主管理的內(nèi)涵

民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與，或可以參與影響全體成員的決策。高校民主管理是指教職工及群體依據(jù)國家憲法、法律和有關(guān)法規(guī)，通過一定的途徑和形式，直接和間接參與教育事業(yè)的管理，包括民主參與、民主決策和民主監(jiān)督。

民主管理是現(xiàn)代學(xué)校制度的重要組成部分和特征，也是我國高校未來改革與發(fā)展的主要方向。教職工參與學(xué)校民主管理，既可以使學(xué)校廣泛收集各方意見，制定更加科學(xué)、合理的決策，又便于學(xué)校決策的傳達(dá)，使學(xué)校的決策更加深入人心。美英等高等教育發(fā)達(dá)國家的高校都根據(jù)本國、本校特色設(shè)立董事會、教授會、理事會等不同組織來實(shí)施共同治理和民主管理。高校民主管理是一個具體的過程，在我國高等教育的發(fā)展過程中，我國高校形成了形式多樣的民主管理體系來保障師生員工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督，包括建立健全教職工代表大會（簡稱教代會）制度，召開教職工座談會、學(xué)生座談會、民主黨派座談會等各種形式的座談會，成立校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、職稱評定委員會等各種委員會，設(shè)立校領(lǐng)導(dǎo)意見箱，推行校務(wù)公開，等等。

二、教代會制度是我國高校教職工參與學(xué)校民主管理的基本形式

教代會制度是我國高校教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式。與其他民主管理方式相比，教代會制度具有廣設(shè)性和代表的廣泛性、強(qiáng)力的法律依據(jù)、組織規(guī)則和工作制度的完整性、職權(quán)的多樣性四大特點(diǎn)。

（一）制度的廣設(shè)性和代表的廣泛性。教代會制度設(shè)立的目的是保障教職工依法行使民主權(quán)利以及加強(qiáng)和推進(jìn)基層民主建設(shè)。自1979年教代會在我國部分高校試點(diǎn)以來，經(jīng)過30多年的建設(shè)實(shí)踐，我國各高校基本都建立了教代會制度，實(shí)現(xiàn)了形式意義上的制度化。目前，全國98%以上的各級各類公辦學(xué)校建立了教代會制度，民辦學(xué)校、中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)教代會的建制率也達(dá)到了40%。教代會制度在我國高校的廣設(shè)，展示出了其強(qiáng)大的生命力和活力。其次，從教代會代表的產(chǎn)生方式來看，具有廣泛的群眾性和代表性。教代會代表通過教職工直接選舉產(chǎn)生，包括專任教師、管理人員、教輔等不同主體。教代會代表以教師為主體，其比例不得低于代表總數(shù)的60%，各校應(yīng)根據(jù)學(xué)校實(shí)際保證教代會代表中青年教師和女教師的適當(dāng)比例。教代會實(shí)行民主集中制，因此教代會通過的決議能體現(xiàn)和代表學(xué)校大多數(shù)教職工的意志和利益，能促使廣大教職工凝心聚力共促學(xué)校發(fā)展。

（二）強(qiáng)力的法律依據(jù)。教職工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督是《中華人民共和國憲法》賦予的權(quán)力，具有強(qiáng)力的法律依據(jù)。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會事務(wù)。《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國高等教育法》都分別對教師通過教代會或者其他形式參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督做出了明確規(guī)定。2012年實(shí)施的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》，將教代會制度建設(shè)從原來不具有法律強(qiáng)制意義的暫行條例上升到行政性法規(guī)，進(jìn)一步提高了教代會的法律效力；將教代會制度在學(xué)校民主管理中的定位從“重要形式”提升為“基本形式”，進(jìn)一步明確了教代會在教職工參與學(xué)校民主管理中的地位和作用。

（三）組織規(guī)則和工作制度的完整性。教代會每學(xué)年至少召開一次，須有2/3以上教代會代表出席。遇有重大事項(xiàng)，經(jīng)相關(guān)程序可臨時召開教代會。教代會代表每3年或5年為一屆，期滿進(jìn)行換屆選舉。教代會的議題，應(yīng)以學(xué)校中心工作、教職工的普遍要求為依據(jù)研究確定，并提請教代會表決通過。教代會的選舉和表決，須經(jīng)半數(shù)以上教代會代表通過方為有效。教代會根據(jù)需要，可設(shè)立若干專門委員會或工作小組完成教代會交辦的有關(guān)任務(wù)，可選舉產(chǎn)生執(zhí)行委員會（教師代表應(yīng)占多數(shù)）在教代會閉會期間履行教代會的有關(guān)職權(quán)。學(xué)校工會為教代會的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)與教代會相關(guān)的工作職責(zé)，包括教代會的籌備和會務(wù)工作，教代會閉會期間傳達(dá)貫徹教代會精神、督查決議的落實(shí)，組織培訓(xùn)教代會代表，接受、處理教代會代表的建議和申訴，向?qū)W校黨組織匯報學(xué)校民主管理工作，等等。

（四）職權(quán)的多樣性。教代會具有八項(xiàng)職權(quán)，主要包括建議權(quán)、討論通過權(quán)和評議監(jiān)督權(quán)三方面。建議權(quán)包括聽取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)改革、校園建設(shè)、學(xué)校年度工作、財務(wù)工作、工會工作等報告，并提出修改意見和建議；討論通過權(quán)包括討論通過學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實(shí)施方案及相應(yīng)的教職工聘任與考核辦法；評議監(jiān)督權(quán)包括審議上屆教代會提案的辦理情況報告，評議校領(lǐng)導(dǎo)和中層干部，監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)。從學(xué)校層面來說，教代會的職權(quán)及其行使，可以促使學(xué)校制定的決策更加符合實(shí)際和更具群眾基礎(chǔ)；從基層民主層面來說，可以讓以教師為主體的教代會代表及時了解學(xué)校的發(fā)展和改革動向，參與到學(xué)校的管理中來，增強(qiáng)教職工對學(xué)校事務(wù)的關(guān)心和關(guān)注，促進(jìn)學(xué)校更好發(fā)展。

三、當(dāng)前我國高校教代會制度建設(shè)存在的主要問題

教代會制度是高校教職工依法參與學(xué)校民主管理的基本形式，從民主管理層面反映著中國特色的現(xiàn)代學(xué)校制度，具有強(qiáng)力的法律依據(jù)和廣泛的代表性。然而由于許多高校教代會運(yùn)行機(jī)制的不完善，致使教代會制度在推動高校民主管理進(jìn)程中的作用未能有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)為許多高校將每年定期召開教代會作為教代會制度建設(shè)的全部內(nèi)容、教代會閉會期間缺少長效運(yùn)行機(jī)制。

（一）將定期召開教代會作為教代會制度建設(shè)的全部內(nèi)容。經(jīng)過30多年的實(shí)踐發(fā)展，我國各高校在形式上都建立了教代會制度，但還未將教代會作為教職工依法參與學(xué)校民主管理的基本形式納入學(xué)校內(nèi)部管理體系，而僅將教代會制度建設(shè)定位為學(xué)校發(fā)揚(yáng)民主、聽取意見的一種途徑。我國許多高校的教代會制度建設(shè)僅局限于定期召開教代會，試圖通過每學(xué)年1次的教代會解決和處理學(xué)校發(fā)展的所有事務(wù)，一次性履行教代會的全部職責(zé)。大多數(shù)高校每學(xué)年都能定期召開1次教代會，且對教代會的籌備和召開投入較多的人力、物力和財力，但教代會的實(shí)效和質(zhì)量因會期的過于簡短和安排過于緊張而大受影響。各校的教代會召開時間比較簡短，通常為1天或1天半的會期，日程安排非常緊張，在如此簡短、緊張的會期中，來自學(xué)校各個層面、人數(shù)眾多的教代會代表，科學(xué)、有效地討論解決學(xué)校全年的發(fā)展問題是不可能的，因此教代會通常開成了流于形式的“舉手會”，教職工關(guān)心的實(shí)際問題并不能通過教代會得到有效解決。

（二）教代會閉會期間缺少長效運(yùn)行機(jī)制。高校教代會一般每學(xué)年召開1次，由于教代會代表來自不同崗位且人數(shù)眾多，因此很難召集會議。而高校的絕大部分工作都是在教代會閉會期間開展和完成的，長效運(yùn)行機(jī)制的缺失，致使教代會的作用和職能在平時無法正常發(fā)揮和履行。部分高校的教代會制度建設(shè)呈現(xiàn)出熱熱鬧鬧一時、冷冷清清一年的局面。可以說，教代會制度長效運(yùn)行機(jī)制的缺失所引發(fā)的教代會在閉會期間無法正常履行其法定職能是當(dāng)前教代會制度建設(shè)亟需解決的主要和重要問題。長效機(jī)制是長期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的配套制度體系，長效機(jī)制的缺失，是教代會在高校民主管理進(jìn)程中未能發(fā)揮其應(yīng)有實(shí)效的主要原因所在，也是其未能獲得廣大教職工認(rèn)可的重要原因之一。因此，建立完善的長效機(jī)制、創(chuàng)新高校教代會閉會期間的工作機(jī)制，充分發(fā)揮閉會期間教代會和教代會代表的作用，已成為高校教代會制度改革和完善的必然選擇。高等教育改革發(fā)展要求高校在管理模式、決策方式、參與主體、監(jiān)督關(guān)口等方面要體現(xiàn)民主、依法、從源，創(chuàng)新教代會工作機(jī)制以適應(yīng)新形勢要求成為必然。當(dāng)前，高校教代會職權(quán)的行使主要采用會議制，缺乏經(jīng)常性、連續(xù)性和過程性。因此，從源頭設(shè)計上創(chuàng)新和完善高校教代會的工作和運(yùn)行機(jī)制，凸顯和強(qiáng)化教代會代表參與學(xué)校民主管理和履行職權(quán)的過程性和經(jīng)常性，不僅能解決教代會職權(quán)行使流于形式的問題，而且能實(shí)現(xiàn)教代會代表參與學(xué)校民主管理的連續(xù)性和從源性，實(shí)現(xiàn)教代會民主管理工作的常態(tài)化。

四、完善高校教代會制度建設(shè)的建議

針對上述高校教代會制度建設(shè)存在的主要問題，以下結(jié)合我國部分高校在教代會制度建設(shè)和加強(qiáng)高校民主管理工作中較為成功的實(shí)踐探索和做法，為我國高校教代會制度的完善和創(chuàng)新，尤其是閉會期間教代會職能和教代會代表職責(zé)的行使提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）建立健全二級教代會制度。北京大學(xué)、浙江大學(xué)、中山大學(xué)、南開大學(xué)、蘇州大學(xué)、河北大學(xué)等不同層次和類型的高校都建立了二級教代會制度。建立和健全院系二級教代會制度建設(shè)，是完善現(xiàn)代大學(xué)制度和學(xué)校治理結(jié)構(gòu)、保證教職工更好參與民主管理和監(jiān)督的基本制度。二級教代會是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下教職工行使民主權(quán)利的基本形式，對本單位改革發(fā)展中的重大問題以及與教職工切身利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)實(shí)行民主管理和監(jiān)督。2014 年9月，上海市教衛(wèi)工作黨委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市高等學(xué)校所屬院系（部門）二級單位教職工代表大會工作的若干意見》的通知，將推進(jìn)高校院系二級教代會制度的全面實(shí)施，做到院系二級教代會制度建設(shè)的全覆蓋，以加強(qiáng)和改進(jìn)院系民主管理與民主監(jiān)督。無論從高校學(xué)科分化和學(xué)院不斷發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)需求來看，還是從高校民主管理的內(nèi)涵和深入發(fā)展來看，二級教代會制度建設(shè)是未來教代會制度建設(shè)和完善的重要方向，它不僅是學(xué)校教代會的延伸，更讓廣大教師親身參與學(xué)院管理。

（二）教代會代表列席校長辦公會制度。該制度2005年起在中國政法大學(xué)實(shí)施，其主要做法是：在學(xué)校召開校長辦公會時，根據(jù)會議議題和工會安排，每次有1名教代會代表列席校長辦公會，直接參與學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)的討論，會后填寫交送《教代會代表列席校長辦公會議表》。列席會議的教代會代表應(yīng)就涉及教職工切身利益的議題提前征求廣大教職工的意見和建議，現(xiàn)場充分發(fā)表意見，有效發(fā)揮教代會代表的橋梁紐帶作用。教代會代表列席校長辦公會制度，有效解決了閉會期間教代會職能的缺位問題，使教代會和工會的工作向深度延伸、向經(jīng)常性拓展，將教代會代表的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皡⑴c和事后監(jiān)督并舉，在參與中監(jiān)督、在監(jiān)督中參與，從而使高校的民主建設(shè)和民主管理落到實(shí)處。

（三）教代會代表巡視制度。教代會代表巡視制度是教代會閉會期間發(fā)揮教代會民主管理與監(jiān)督職能的一種新形式和有益探索，該制度目前已在浙江大學(xué)、中國政法大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)、天津科技大學(xué)、大連大學(xué)等多所高校實(shí)行。其具體做法是：在教代會閉會期間，根據(jù)學(xué)校發(fā)展情況和教代會代表的要求，工會或教代會執(zhí)委會確定巡視課題，經(jīng)學(xué)校黨委研究同意后，組織部分教代會代表和專業(yè)人士對學(xué)校相關(guān)部門的工作開展實(shí)地調(diào)研、巡視、監(jiān)督和調(diào)查。巡視結(jié)束后，巡視小組需撰寫巡視報告，提交教代會審閱，并通過適當(dāng)形式向教職工公布。這一制度創(chuàng)新有助于教代會代表和學(xué)校教師在教代會閉會的常態(tài)下，深入實(shí)際，就學(xué)校發(fā)展的重要問題和廣大教職工關(guān)心的民生問題開展調(diào)查研究，從而有針對性地提出意見和建議，為學(xué)校黨政決策提供咨詢建議，為廣大教職工的發(fā)展和普遍關(guān)注的問題提供方向指南。

［1］科恩.論民主［M］.聶崇信，朱秀賢譯.北京：商務(wù)印書館，1988：10.

［2］唐景莉.發(fā)揮教代會作用 推進(jìn)學(xué)校民主管理—中國教科文衛(wèi)體工會副主席陳志標(biāo)解讀《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》［N］.中國教育報，2012-01-13.

［3］馮世勇.創(chuàng)新機(jī)制 促進(jìn)溝通 凝聚智慧 共謀發(fā)展—中國政法大學(xué)創(chuàng)新教代會工作機(jī)制帶來的幾點(diǎn)思考［EB/OL］.http://www.bjzgh.gov.cn/ article/1/6160，2015-04-09.

【Abstract】Teachers' congress system is the basic form for teachers to participate in school democratic management according to law. Compared with other democratic management means， it is characterized by wide distribution， popularity of representatives， power law basis， organizational rules， completeness of work system， and diversity of authority. At present，Chinese colleges and universities have the main problems， namely that they take regularly holding teachers' congress as the only content of system construction and that long-run mechanism is lacked in the closing period of teachers' congress. Therefore， the teachers' congress system construction of Chinese colleges and universities shall be improved through establishment of second-level teachers' congress system， teachers' congress representatives attending principal offi ce meeting system and teachers' congress representative inspection system.

【Key Words】colleges and universities； democratic management； teachers' congress system； path innovation

責(zé)任編輯 陸路

Improvement and Path Innovation of Teachers' Congress System in the Democratic Management Process of Colleges and Universities

Zhuang Lijun
（Center for Educational Research， Beijing Technology and Business University， Beijing， 100048）

G647

A

1008-8636（2015）04-0012-05

2015-04-13

莊麗君（1981- ），女，江蘇鎮(zhèn)江人，北京工商大學(xué)教育研究中心助理研究員，主要從事高等教育管理、大學(xué)教育教學(xué)研究。