新型城鎮化建設中的社區治理研究
——基于江蘇的現實分析

李青

（南京工業大學，江蘇南京211800）

新型城鎮化建設中的社區治理研究
——基于江蘇的現實分析

李青

（南京工業大學，江蘇南京211800）

隨著改革的深化，市場經濟的發展和新型城鎮化進程的加快，社區治理已成為影響社會發展、社會穩定的關鍵因素。本文以江蘇省新型城鎮化建設中的社區治理情況作為研究視角，重點剖析新型城鎮化建設中社區治理發展中存在的問題，并就新型城鎮化進程中如何做好社區建設與治理提出了進一步完善社區服務、提高整體服務水平，治理主體從一元化到多元化轉變，提高社區居民參與意識等對策建議。

新型城鎮化；社會治理；社區治理

社區是城市社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和基本平臺，社區和諧是城市社會和諧的基礎。十八大報告明確指出：推進新型城鎮化建設，要積極推進社區建設，健全新型的社區管理和服務體制，把社區真正建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。新型城鎮化打破了原有的城市社會管理模式，如何在社會結構發生根本性轉變、社區人員構成日漸多元化、居民精神物質需求日益多樣化、類社會矛盾聚焦在社區的情況下完善社區治理體制與社區服務功能，以充分發揮社區在社會管理中的積極作用，是當前關系城市基層社會和諧穩定最集中、最突出的問題。推進新型城鎮化進程中的社區治理不僅是重構政府與社會關系的重要途徑，也是提升政府公共管理水平、提高社會治理能力、推進城鄉一體化的重要標志［1］。

一、新型城鎮化建設中的社區治理面臨的新情況

（一）人口流動加速，人口結構發生新的變化

隨著市場經濟和城鎮化的快速發展，流動人口迅猛增加，外來流動人口在城鎮社區中的比重越來越大。城鎮流動人口迅猛增加，造成城鎮住宅、教育、醫療以及供水供電、交通通信、生態環境等基礎設施建設超負荷運轉，城鎮居民和流動人口的民生問題凸顯。事實表明，流動人口增多帶來的諸多問題，僅僅依靠政府的行政性力量難以解決，必須充分發揮社區的力量，加強社區建設。

（二）社區治理模式改變、治理方式多樣化

傳統社區管理模式以行政命令為主，重視發揮行政組織在社區管理中的作用。隨著社區自治的不斷深化，社區有了更大的自我生存空間，要求更多的社區自治權。因此，政府轉變以往的行政命令式治理模式，豐富治理方式、手段，綜合運用法治、道德調控以及現代網絡手段結合治理方式，明確雙方職責，建立群眾參與機制、政府購買社會服務和“雙向評估”機制。推行“政社互動”，改變行政為主的治理模式，促進政府和社區的良性互動，實現政府管理和社區自治有機結合，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用［2］。

（三）社區治理層級減少、治理結構扁平化

新型城鎮化強調實現人的城鎮化，為了滿足城鎮人口的多方面需求，真正造福社區居民，社區治理服務必須實現高效率、高質量的要求。而過去垂直化管理導致管理層級過多，行政命令下達速度慢，處理社區事務效率低下。應該把政府履行的行政服務內容和社區自身的服務內容，在社區一次性辦完，做到不出社區辦事服務大廳。因此，推行社區治理扁平化改革，更好地為群眾服務，是新形勢下社區工作的重要內容，同時，由于網絡信息化的普及，社區治理開始出現信息化管理，各地出現“一站式”服務大廳，將眾多公共服務功能整合到一起，簡化服務程序，治理結構趨于扁平化。

二、江蘇省新型城鎮化建設中社區治理的新成就

江蘇在全面推行“一委一居一站一辦”新型社區服務管理模式下，全省各地開始了創新社區治理模式的實踐，并得到了中央的高度認可。例如，泰州姜堰區大力改造老舊小區，其主要做法體現了科學發展觀的要求，是加強和創新社會管理的積極探索，具有很好的推廣價值。蘇州太倉推行的“政社合作”是政府完善基層群眾自治、保障民生工作的一個創新實踐。宿遷泗洪縣堅持“三個同步”走出城鄉融合發展新路子，推動了農民生產方式、生活方式和社會管理方式“三個同步”轉變和發展。本文將以這三個地區作為江蘇社區治理的亮點和成功典范，介紹江蘇新型城鎮化建設社區治理的新成果。

（一）扎實推進新型城鎮化建設，大力改造老舊小區

以姜堰區小區光明東村為例，該小區共有住宅樓41幢1012戶，人口三千六百多人。近年來，區委、區政府高度重視老舊小區改造，總投入2300萬元，集中8個多月時間，對光明東村先后實施了小區封閉、雨污分流、內外墻出新、公共樓道窗更換、屋面維修、自來水分戶改造、管線入地、道路、游園、綠化提升、照明亮化、郵報箱以及文化墻建設等工程，極大地改善了群眾居住環境。同時，這兩年開展社區環境整治，宜居宜游的里下河水鄉特色進一步彰顯。實踐證明，實施環境整治，不僅美化了社區環境，改善了居民生活環境，而且促進了老百姓文明素質的提升。社區內設立專門的服務中心機構，關注社區居民生活和居住情況、積極聽取群眾對社區工作意見，使得群眾對居住環境非常滿意。光明東村大力度改造出新老舊小區，社區強化為民服務理念、繁榮社區文化、構建和諧社區取得的成效得到了省委書記的充分肯定。小區不斷創新社區管理和服務，努力把社區建設得更加文明、富裕、和諧，使社區建設更加符合群眾的意愿、真正得到老百姓的認可。同時在社區內設有人力資源市場服務大廳和社區行政事務信息平臺，設置便捷的查詢系統，簡單的操作演示，聯通人口綜合管理、民政綜合業務、勞動和社會保障、殘疾人信息管理、人口和計劃生育、志愿者活動六大業務系統，實現統一登錄、相互聯通；建立“社區數據庫”，實現了各業務系統數據的交換與共享；市、區、街道、社區四級聯接，實現一網協同；引入GIS地理信息管理，更使社區管理立體、形象和直觀；建立電子帳臺，全面實現社區基礎資料的數字化，提升社區工作水平，也促進社區工作者能力素質的全面提高，實現信息共享，讓群眾更加便捷地享受公共服務，通過熱情、周到的服務給群眾送去溫暖和便利，讓窗口功能得到最大最好的發揮［3］。

（二）開展“政社互動”創新實踐，加強基層群眾自治

太倉市委、市政府按照“轉變政府職能、提升自治能力、創新社會管理”的目標，率先開展“政社互動”創新實踐。太倉通過梳理“兩份清單”、簽訂《協助協議》、實施“雙向評估”等方式，加快構建政社互動、和諧善治的社會管理新格局。實行剝離行政責任，簽定協助協議，在明晰權責基礎上，把廢止村居行政責任書作為推進“政社互動”的突破口。首先在城廂鎮、雙鳳鎮先行試點，“政社”雙方平等協商簽訂《協助管理協議書》，明確協助管理的項目和要求，明確政府必須提供的行政指導和財政支付，明確雙方的履約評估和違約責任。協議書的簽訂，正確處理了“三個關系”。一是正確處理基層政府與社區自治組織的關系。協助管理協議書堅持社會主體平等法律地位，體現了相互間的尊重和互動。二是正確處理履行法定職責與協助政府管理的關系。凡屬法定義務，自治組織依法履職；凡依法需自治組織協助管理事項，政府實行“支付協助”；凡法律未賦予自治組織責任和義務的事項，政府實行“購買服務”。三是正確處理民主管理與村居干部自行管理的關系。協助管理協議書需經村居民代表會議表決通過，從機制上防止了“村官自治”替代“村民自治”［4］。

政社互動加快了自治的步伐，也加快了村居干部的角色轉變。過去社區干部定位不清，社區群眾與政府之間出現了利益沖突，常常以“政府代理”角色出面；現在則主動把群眾的訴求和問題集中起來，擔當“民意代表”和“群眾代理”的角色，出面與政府部門溝通。群眾的利益訴求有了代表，自治能力大大加強。“政社互動”為推進基層依法自治開辟了廣闊空間。“政社互動”激活了群眾自治的原動力。村居黨組織為了加強對依法自治的領導，通過黨員議事小組、黨員志愿行動等方式，讓基層黨的領導更加適應基層依法自治的新要求；村居民代表大會行使決策權力，通過“民主決策日”等活動，把黨的主張、政府的指導、法律的規定以及群眾的需求以大會《決議》的形式上升為集體意志；村居委會根據《決議》的內容和要求組織實施，并將履職和履約的情況向村居“監委會”、全體村民代表進行“述職”并接受考評。村居自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基礎得到夯實［5］。

（三）大量設置農民安置小區，推進農民身邊的城鎮化

泗洪縣在推進新型城鎮化進程中，尤其注重改善農民的生活環境。過去，農民分散居住，人畜禽混居，即使集中居住，也是以村為單位的集中，一定程度上造成村莊環境的臟亂差和土地浪費，不利于公共基礎設施的建設與完善，生活質量長期得不到根本改進。新型城鎮化，也促進農民生活方式循序漸變。泗洪縣石集鄉農民按照靠近鎮區、靠近工業集中區、靠近主干道選擇集中居住點，全鄉7000戶農戶，除1000戶已進縣城買房外，剩余農戶大都集中安置到鎮區，綠化、硬化、亮化配套到位，超市、醫務室、健身房等服務設施齊全。現在小區農戶跟城里人一樣，每天晚上在街道散步、還有廣場供居民跳舞。群眾反映：不打牌不賭博，健身快樂，身心都得到了鍛煉。農民進城進鎮，社會管理方式也順應改變。現在一個社區容納1000～2000戶，是原來一個自然村莊容量的10倍以上，人口密度增大，服務對象集中，有利于規范、有序、高效地推動社區管理，做好群眾工作；試驗區農民安置小區普遍設置社區黨委（總支）、網格黨支部、樓棟單元黨小組等黨組織，成立社區管理委員會，實行居民自治；構建“一站式”社區服務中心，建立行政管理、日常便民、文化體育、醫療保健等社區服務體系［6］。

三、江蘇省新型城鎮化建設中社區治理面臨的困境

（一）社區公共服務不完善，服務水平偏低

由于社會組織發育不全，當前社區提供的大多數服務由政府主導，基本上停留在政府安排的狀態，主要集中于勞動就業、生活救助、困難幫扶等基本生活方面，社區除了保持原有的基層社會服務功能外，還應承擔著對弱勢群體救助、流動人口管理和服務、特殊群體的照顧和服務等職能。社區是居民獲得公共產品和公共服務的重要場所，公共產品和公共服務的提供需要建立多元互動的社區治理結構，即建立在政府、市場和社會三維框架下的多中心模式才能有效克服單一主體供給不足的困境。同時社區服務志愿者隊伍仍然比較小，整體素質偏低，服務人員在養老、心理咨詢、健康娛樂，文化教育等服務覆蓋面較小、服務專業知識匱乏，服務質量不高，已無法滿足社區居民多樣化的生活需求，有相當部分社區對自身的職責范圍沒有制訂明確的規章制度，從而造成管理的隨意性和服務的不到位［7］。

（二）社區多元治理主體發育不足

現代社會治理是一種多元、有機、和諧的整體治理結構，政府不再是唯一的治理者，其他治理主體在滿足社區居民需要、致力社區服務和管理方面，具有政府和市場不可替代的作用。但總體來看，在新型城鎮化進程中，由于保障多元治理主體參與治理的相關法律法規建設滯后、支持其發展成長的資源調控策略不足、促進政府與其良性互動機制欠缺、健全的監督制約體系缺乏以及社區組織自身建設滯后，導致多元治理主體的成長空間和成長潛力嚴重不足［8］。

（三）社區居民參與意識嚴重不足

大多數社區居民認為社區居委會是與街道辦事處一樣性質的政府行政組織，對社區居委會的滿意度不高，歸屬感也不強，并未將其看成是實現社區自治權利的群眾性組織。社區居民的這種對社區居委會缺乏認同感和歸屬感的態度，也是他們對于社區居委會組織的活動參與熱情都不高的根本原因。再者，很多社區居民因為生活壓力和工作壓力也很少有時間參與社區治理，平時工作下班回家也很少與居委會交流，周末也寧愿花更多的時間陪伴家人，對于社區治理事務興趣不高，在思想上缺乏對社區進行自我治理的意識，這是社區居委會自治最重要的主體缺失［9］。

（四）社區的觀念文化落后，一些人的道德有所頹廢

農村社區和小城鎮社區近年發展勢頭非常迅猛，農村城鎮化成為許多農村社區發展的基本模式，大量農業人口轉化為非農業人口，加入農村社區和小城鎮社區居民的行列。但由于農民受傳統的小農意識影響，再加上本身的文化等素質不高及缺乏必要的教育，個人主義、拜金主義在農村社區和小城鎮社區居民中普遍盛行，農村社區和小城鎮社區居民的集體主義觀念越來越淡漠，損人利己的現象時有發生。同時農村社區和小城鎮社區中很多居民被暫時的眼前利益所迷惑，奉行“金錢至上”的原則，忽視了對自身及下一代的教育投資，有些地方不同程度地造成了居民的文化素質下降趨勢［10］。

四、新型城鎮化建設中完善社區治理的對策

（一）進一步完善社區服務，提高整體服務水平

社區服務包含的內容非常廣泛，主要包括社會救助和福利服務、為社區居民提供便民利民服務、為社區單位的社會化服務、為下崗職工再就業服務和社會保障社會化服務等。社區服務破除以往的政府單一提供，向政府、市場和社會共同提供的模式轉變。一方面減輕政府財政負擔，一方面調動社會組織、市場企業的積極性。同時，為了解決社區志愿者專業能力的不足，第一，政府應積極開辦服務人員專業培訓課程，尤其加強對養老、心理咨詢、健康娛樂、文化教育等服務項目的指導，并定期進行考核，對工作失誤、不負責的志愿者通告批評，工作中表現出色的公開表揚，并給予物質上的獎勵；第二，鼓勵青年人投身社區服務行業，為社區服務人員提供較好的福利待遇，確保社區志愿者隊伍的可持續發展；第三，加強社區服務志愿者隊伍建設，建立健全志愿服務機制，加強服務隊伍的管理，制定嚴格的管理條例，約束志愿者的不規范行為，促使志愿者隊伍朝著健康、有秩序的方向運行。

（二）治理主體從一元化到多元化轉變

新型城鎮化的發展必然帶來城市利益群體的多元化。在社會利益日益多元的時代，我國城市社區治理是一種自上而下的政府主導的制度創新，這種創新不僅是靜態的宏觀制度安排，更是國家—市場—社會不斷分化與持續互動的動態過程。盡管政府、單位依然是城市社區資源配置的主體，但其他社會組織、社區居民逐步和政府一起參與社區公共事務管理，成為社區治理的多元主體。圍繞公共事務的分權和參與成為實現社區治理的主要途徑，社區治理結構的重心將不斷向政府以外的其他主體偏移。社區治理的主體既包括黨團組織、政府組織，也包括非營利組織、市場組織，還有居民個人；既包括政治性組織，更包括經濟性、文化性和社會性組織。為此，一是建立多元治理主體有效參與社區治理的政策和途徑，解決其發展的瓶頸問題；二是完善和構建多元治理主體合作對話機制，實現社區組織間的有效合作和交流；三是完善資金籌集機制，建立多元治理主體的運作渠道，借鑒國外社區基金會的運作機制，即建立帶有基金會性質的非政府公共組織，使社區基金來源于社會并有效使用于社區［11］。

（三）提高社區居民參與意識

新型社區治理模式強調社區共治，而社區共治強調社區主體參與的多元化，在這些社區主體當中社區居民是最重要的參與主體，它可以保證社區參與的廣泛性和多樣性。首先，在社區治理的過程中，要處處堅持以人為本的服務理念，將居民普遍反映的問題首先解決掉，讓居民感覺到溫暖，進而提高社區居民對社區的歸屬感和滿意度，通過這樣的方式來增強社區居民的參與意識。其次，還應該鼓勵更多的青年人參與到社區治理的過程中來，向他們宣傳社區帶給他們的利益，使其意識到自己的利益與社區治理有關系，這樣青年社區居民才會對社區管理有了興趣，嘗試著主動參與到社區管理中，捍衛自己的利益，并且吸引更多年齡層居民參與到社區治理中。最后，可以通過社區文化活動來提高社區居民的參與意識。例如社區群眾性組織或者社區單位群體組織通過開展業余文藝活動、體育活動等，來提高社區居民參與社區活動的積極性。通過社區居民的文化活動來提高社區的認同感和歸屬感。

（四）加強社區文化建設，提高社區居民素質

一方面，充分利用中小學校、文化館、宣傳欄等多種形式，對社區居民進行科學文化知識教育，加強居民關于信息網絡等先進的科學知識教育，提高居民的科學文化素質；另一方面，加強居民的思想道德素質教育，對他們進行正確的世界觀、人生觀教育，提高他們的觀念文化水平。農村的小城鎮社區中大部分居民從事非農業生產，比如工業、服務業等行業，因而有必要加強居民的社會主義職業道德教育，使他們成為遵紀守法的好公民。在教育的同時，還可以利用法律和制度來加強管理，首先要加強法制建設，做到“依法治街”，運用法律、法規、民約來規范居民的行為；同時從制度建設著手，制定一系列規范居民行為的制度，深入持久地開展“新風戶”評選和“抓家庭建設，建文明家園”等活動。最終把社區的觀念文化、行為文化納入法制化、制度化軌道。

總之，新型城鎮化進程中的社區治理是一個需要從多維度去理解和實踐的發展中問題。因此，在新型城鎮化進程中，城市社區治理必須突出“治理”理念，以完善城市社區治理結構為重點，以提高公益性福利為目標，以社會服務和政府購買服務為主要內容，以提升社區安全感、歸宿感、幸福感和凝聚力為關鍵，努力建成管理有序、服務完善、環境優美、生活便利的新型現代化社區。

［1］周學馨，黃小梅.新型城鎮化進程中城市社區治理研究［J］.探索，2014，（11）.

［2］向德平，申可君.社區自治與基層社會治理模式的重構［J］.甘肅社會科學，2013，（2）.

［3］羅志軍.立足區域發展新布局扎實推進新型城鎮化［N］.中國江蘇網-新華日報，2014-10-20.

［4］汪霞.困境與選擇:我國社會轉型期的政社互動［J］.哈爾濱學院學報，2007，（11）.

［5］弓宸昊.太倉“政社互動”向全國推廣，基層群眾自治深入發展［N］.太倉日報，2013-04-07.

［6］沈建華.后發地區新型城鎮化的“宿遷路徑”［N］.農民日報，2013-09-07.

［7］宋梅.社區治理結構的轉型和社區公共服務的發展［J］.理論觀察. 2009，（4）.

［8］王琳.構建社區治理多元主體結構［J］.社會主義研究，2006，（4）.

［9］張茂東.關于社區管理與建設的思考［J］.城市建設理論研究，2013，（8）.

［10］何云峰.關于農村小城鎮社區精神文明建設的思考［J］.華東理工大學學報（社會科學版），2001，（7）.

［11］林尚立.社區民主與治理:案例研究［M］.北京:社會科學文獻出版社，2003.

Community Governance in the New-Type Urbanization——Reality analysis based on Jiangsu Province

LI Qing
（Nanjing Tech University，Nanjing 211800，China）

With the deepening of reform，the development of market economy and the new urbanization process accelerated，community governance has become the key factors influencing the development and stabilization of society.therefore，to strengthen the construction of the community to promote new urbanization laid a foundation.This paper is based on the new community governance situation of urbanization construction in Jiangsu province.It analyzes the new problems existing in the development of community governance in the construction of urbanization，and how to do a good job in community construction and management in the new urbanization process is put forward to further improve the community service，improve the overall service level.

new-type urbanization；social governance；community governance

D638

A

1009-6566（2015）01-0035-05

本文系“南京工業大學優勢學科建設項目”及江蘇省社會科學規劃項目“加強江蘇社會組織建設研究”（批準號：13WTB026）的階段性成果。

2014-12-11

李青（1990—），女，江蘇淮安人，南京工業大學行政管理碩士研究生，研究方向為社會治理和社區治理。