新時期社會風險治理中社會組織的參與路徑研究
——基于江蘇社會風險的視角

熊蕊

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

新時期社會風險治理中社會組織的參與路徑研究
——基于江蘇社會風險的視角

熊蕊

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

近年來在社會治理主體趨向多元化的前提下，我國的社會組織在環保、醫療、宗教、慈善、教育等領域都起到了不可小覷的作用。本文通過對江蘇省社會組織參與治理社會風險的探討，剖析了新時期我國社會風險治理面臨的緊迫現狀并依據社會組織治理社會風險的獨特優勢，提出了優化社會組織治理社會風險的現實路徑。

社會風險；社會組織；風險治理

一、新時期社會風險治理面臨的緊迫性

（一）社會風險理論的概述

“風險”是指損失發生的不確定性，即不能明確損失會不會發生、什么時候發生與損失的程度。社會風險有廣義和狹義之分，狹義層面的社會風險是與政治、經濟、文化風險平行存在的風險［1］，這種風險主要是由個人或團體的主觀行為引起的社會秩序和結構紊亂及其帶來的不確定性，而廣義的社會風險不僅包括狹義的社會風險，也包含了其他導致社會紊亂的因素，如自然及技術等因素。本文研究的社會風險是廣義的社會風險。德國人類學家和社會學家貝克（Ulrich Beck）是風險社會理論的創立者，他在《風險社會》中首次提出了“風險社會”的概念，他指出風險社會是指部分的或突發的事件可能導致或引發的社會災難［2］。隨著工業文明的進步，社會也在發生轉型，原有的社會平衡狀態被打破，產生了各種經濟、文化、社會結構的變化，由此導致了社會不適應性增強，催生了各種風險的產生。市場失靈論最早是由美國經濟學家波頓·威斯布羅提出的，他認為公共物品具有非競爭性和非排他性，因此這樣就會造成公共物品的短缺，這時政府就有必要進行干預。而當政府干預活動并不能像理論上那樣有效，即國家行動也無法提高資源配置效率，于是就出現了“政府失靈”現象。因此在市場以及政府失靈的情況下，公共選擇理論提出讓第三部門來承擔某些公共物品的供給，以此填補市場和政府的空缺。同理在目前社會風險頻發的時期，面對多樣的治理需求，市場與政府不能完全解決問題，美國的國際政治和國際關系專家詹姆斯·N羅西瑙作為社會治理理論的奠基人將治理定義為一系列的管理機制方面的活動，認為治理不一定是政府的事情，也不一定需要依靠國家的力量，社會風險治理工作顯然需要更多社會主體的共同參與。

（二）新時期社會風險治理面臨的緊迫現實

2010年聯合國難民署對難民狀況作出報告，由于武裝沖突而逃離家園和尋求庇護的難民全球已達約4370萬人次，全球難民的總數也上升至1540萬人次。2011年日本地震和海嘯已造成近1.6萬人死亡，3千多人失蹤，造成的經濟損失更是慘重。近年來，社會風險問題在我國出現的頻率也逐漸提升：汶川、玉樹、雅安地震、蘇丹紅事件、高鐵事故、新疆等地區暴亂、社會報復性砍人事件等等，各類突發事件接二連三爆發，如果不能對其進行有效及時的控制，那么必將對我國的經濟社會發展產生不可估量的惡劣影響，因此應對和解決社會風險問題刻不容緩［3］。

二、新時期江蘇省面臨的社會風險

首先是就業風險。截至2012年，江蘇省普通高等院校畢業生達到了231751人次，研究生畢業人數達到了37998人次。隨著與日俱增的畢業人數的增加，就業的情況不容樂觀。早在2004年共青團江蘇省委一項關于青年就業的調查中就顯示，“由于學校畢業，沒有繼續升學，也沒有找到工作”的占25.4%，名列第一。失業人員的二次就業風險也是目前江蘇省就業風險中重大而又難以解決的一項難題。據統計，江蘇省2012年的年末城鎮登記失業人數達到了40.47萬人，年末城鎮登記失業率為3.14%，也就是說城鎮中每一百個人當中就有三個人處于失業的狀態。為了應對就業問題，政府部門雖然已經頒布一些具有針對性的就業促進政策，但是面對逐年增加的待就業群體，在瞬息萬變的市場經濟及就業市場面前仍然是顯得力不從心。

人口老齡化風險日益顯現。據統計，2012江蘇省60歲以上的老年人口已超過1424.75萬人，占總人口的18.89%，80歲以上的老年人已達約207萬人，較2011上升了約11萬人。與2012年相比，2013年老年人口的比重上升了0.76個百分點，總數增加了約70萬。江蘇省老年人口的持續上升、人口老齡化現象的加重，使得人口老齡化問題已經成為我省迫切需要解決的社會問題。喪偶老人和空巢老人的日常生活缺乏照顧，其中患病老人需要的護理床位供不應求，因此，加強醫養融合，完善醫療床位結構是當務之急。

近年來環境污染風險也日益增大。江蘇省有許多工業生產基地，因此產生了許多工業、化工污染。且江蘇省的大部分地貌以平原為主，森林覆蓋率低，水域面積大，使得工業污染中的液態污染和空氣污染難以被消化。2007年的無錫太湖藍藻事件給江蘇省環保部門敲響了警鐘。據水污染數據顯示，2012年江蘇省的工業用水排放量218621.94萬噸，直接排入環境的仍然還有144256.45萬噸。近年來江蘇省的空氣污染程度也開始加深，2013年江蘇省南京市出現霾的天數為242天，霧霾天數超過了全年的五分之三。環境污染問題不僅使得省內民眾的生存環境受到破壞，也會給江蘇省經濟的長遠發展帶來不可逆轉的惡劣影響。對于江蘇省的環境治理問題，政府部門起著主導作用，面對日益復雜的生態環境狀況以及日益嚴峻的環境污染形勢，環境風險治理工作越來越需要社會各界的參與。

高危行業作業風險應當引起足夠重視。近年來發生在江蘇省內高危行業重大生產事故的數量也在逐年增加，僅在2014年江蘇省內就發生了兩起重大工業粉塵爆炸案，一起是南通如皋雙馬化工發生爆炸事故，另一起爆炸案是江蘇蘇州昆山的工業粉塵爆炸事故，兩起事故當前共造成近百人死亡，將近兩百人受傷，事故發生的原因主要是工業設備沒有按照防爆標準配置，工人也沒有配備勞動保護用品等。這兩件事故發生的時間如此之近，產生的生命財產損失如此之重大，顯示了江蘇省在高危行業的監管工作存在著很大的漏洞，要對有關部門的監管不力與監管缺位現象進行嚴厲查懲，高危行業作業環境的改善和監管工作還需借助政府外部的社會力量。

三、新時期社會組織治理社會風險的優勢

（一）專業性優勢

社會組織由于涉及的服務部門種類較多，其特色就是可以滿足民眾的個性化需求，提供具有針對性的專業化服務。我國的社會組織在扶貧救濟、幫助婦女兒童和老弱病殘等弱勢群體方面都對應有專門的服務團體，如中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國青少年基金會等民間組織。目前，江蘇省的社會組織工作的專業化水準正在逐步提升。江蘇省張家港市的春曉社會服務社容納有三十個專業社會工作者，7名精神病治療專家以及8名心理咨詢專家，還專門招募了一千多名志愿者組成愛心團隊來為社區中的刑滿釋放人員提供身心矯正服務，社會組織工作的專業化和精細化有效地提高了其社會服務水平，促進社會和諧穩定。

（二）資源動員優勢

作為公益性組織，社會組織的成員大多來自基層，容易搜集和表達群眾各方面的訴求，這使得社會組織能夠在特定范圍內進行有效的社會動員，將匯聚的社會資源及力量投入到風險治理工作中。目前江蘇省共有基金會359家，數量居全國榜首，總資產達60億元。江蘇省的江陰、張家港等地區的一些駐村企業家近年來都開始了慈善事業，他們以開辦基金會的形式，利用籌集的善款救濟貧民、修建學校、積極改善經濟落后地區民眾的生活，江陰華西村成立的“江蘇華仁扶貧發展基金會”就是我國首家村辦慈善基金會。據統計江蘇省目前登記注冊的村辦的基金會有17家，總的資產金額將近6624萬元，而截至2010年底，獲得的捐贈收入超過了3774萬元［5］，這些資源和善款對于緩和社會矛盾、平衡區域發展水平有著很大的作用。

（三）靈活性優勢

社會組織有著靈活的組織結構，在面對危機或是一些突發事件時，可以及時迅速地調整自己的工作方法和應對策略，比政府更加快速及時地了解民眾需求。5.12汶川地震發生后，社會組織的救援力量與政府部門的軍隊幾乎同時到達災害現場，北京師范大學在災后對60家社會組織進行數據調查，有14%的社會組織災后即刻展開救援行動，剩余大約73%的組織最晚也在地震后的24小時實施救援活動。許多社會組織在災后能夠及時滿足群眾的現實需求，比如友成基金的成員在趕赴受災現場后了解到災民急需奶粉以及一些女性用品，于是立即將該情況反饋給總部，總部在兩天內就將所需物資運送到目的地。面對我國近年來發生的自然災害，江蘇省各界的社會組織也都以較高的行動效率展開災害救援與災害后方支援工作。玉樹地震發生后，江蘇省海安縣佛教協會、無錫市不銹鋼商會等各類社會組織積極進行了愛心捐款活動，這些社會組織在國家危機時刻能夠及時挺身而出，積極應對，其態度值得鼓勵和肯定。

（四）公益性優勢

社會組織作為一種非營利組織，沒有營利的壓力，使其更加專注于公共服務，充分激發組織成員的公益意識。此外，社會組織具有較強的志愿性，內部工作人員一般都具有較強的組織責任感和凝聚力，民眾可以通過參與社會組織活動來體會社會組織合作互助的理念，以協商的方式來緩解各方的沖突。例如為了緩解人口老齡化現象，江蘇省已經建立兩萬多個老年人協會，這些協會宣揚互助合作理念，鼓勵協會成員之間相互幫助、相互照顧，逐漸形成老年人的互助合作體系；建立農村老年人互助中心；招募有愛心的志愿者為老人做飯、陪老人聊天；協助建立老年人社區的老年服務站；和醫療機構合作，提供醫療設備等。這些行動都將不同程度地緩解我省人口老齡化帶來的社會問題，這些老年人協會的成立較好地說明了我省的社會組織有著較強的自治能力并可以為社會服務貢獻力量。

四、優化社會組織治理社會風險的現實路徑

（一）改善社會組織發展的法制環境

社會風險治理工作需要社會組織的參與，但由于目前我國在社會組織立法方面存在缺失，影響了社會組織依法治理社會風險。雖然我國在社會組織的管理與規范方面已經制定了相應的規章制度，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》與《基金會管理條例》，但這些法律規定自出臺后并未根據社會組織發展的現實情況進行修訂，難以適應新形勢下社會組織發展的需求，導致社會組織參與公共服務方面缺少有效的法律規范以及法律支持。因此當務之急就是要根據現實情況及時修訂已有法律，使其適應社會組織的發展，同時要盡快制定有關社會組織的專門法律，在內容上要明確社會組織成立的要件、程序，用法律來保障社會組織在社會中活動的合法性，并利用法律來規范社會組織的行為，對社會組織的違法違規行為進行嚴厲制止并予以法律懲罰，保證社會組織在一個健全的法律環境中運營。

（二）加大社會組織培育的政策支持

盡管我國的社會組織近年來呈現出一種自發的蓬勃發展的趨勢，但社會組織群體總的來說還比較幼小，需要政府部門加大力度扶持和培育。例如在監管政策上可以減少社會組織提供社會服務的準入門檻，簡化社會組織注冊登記手續；稅收政策上可以給予社會組織一定的減免優惠；在經濟發展政策上可以下放一些經濟職能，鼓勵社會組織承接政府職能，為社會組織直接或間接地創造實踐的途徑和機會。目前蘇州市民政局與當地街道辦聯合成立了名叫“昌和·公益坊”的社會組織產業園，該產業園是全國首家綜合性社會組織培育孵化產業園區。現階段園內駐扎的社會組織數量已經達到31家，該園區的發展理念是將社會組織的培育和孵化與當地產業發展相結合，利用市場帶動社會組織發展，既增強了組織發展的原動力，又增強了組織發展的推動力［5］。

（三）增強社會組織運作的資源保障

社會組織治理能力的發揮有賴于支撐其運作的充足資源，而目前我國的社會組織在發展中還或多或少地存在資源短缺的現象，而資金和資源的不足容易使組織流失專業人才，降低組織的服務質量，于是就會產生社會組織的“志愿失靈”。因此為了規避這種情況的出現，政府有必要為社會組織提供一定的資源保障，增加對一些公益性較強的社會組織的資金補助，還可以通過增加對社會服務項目的支出，讓社會組織在參與社會服務項目的過程中間接地獲得資金、技術、人才和設備的支持，除了硬件支持，政府也可為社會組織提供一些免費的媒體宣傳機會，幫助宣揚社會組織的公益精神以籌得更多的社會性資源。

（四）提升社會組織自身的專業素質

每個服務于不同社會領域的社會組織都必須具備與該領域相關的專業知識以及實踐經驗，雄厚的知識儲備和寶貴的實踐經驗，使得其在社會風險治理過程中可以提出一些專業化的意見和治理建議。因此，社會組織應當利用這種專業化優勢協同政府部門完善社會風險的治理體系，幫助建立風險的防范和處理機制。但由于新時期風險因素愈發趨于復雜多變，因此社會組織需要不斷提升自身的專業性，增強組織中專家隊伍的研究實力，定期對組織工作者開展關于社會風險治理知識的教育培訓活動，在大的社會組織內部成立小的學習型組織，將外部學習與內部學習活動進行結合，不斷更新組織的知識和信息網絡，將自身打造成為社會風險治理工作的“智囊團”。

（五）強健社會組織的人才隊伍

社會組織中的工作人員的素質高低決定了其績效和能力，因此社會組織有必要強健其內部人才隊伍，以能保證其社會風險治理工作的效率和質量。在我國香港社工職業化的程度是有目共睹的，如果香港境內社會工作者想要獲得助理社會工作主任的職稱，還必須在拿到社會工作專業本科學位或文憑后從事800個小時的社工實習。這樣的嚴格篩選和要求，保障了較高的公共服務質量。近年來，江蘇省已逐步形成了將社會職業教育培養與社會工作人才培養相融合的發展格局。據統計，截至2010年底，全省的社會工作人才數量上升到98600人，其中具有較高專業性的社會工作者有6420人。江蘇省泰州市于2011年開始實施社會工作者的“百萬人培訓計劃”，此舉加快了我省社會工作人才隊伍建設的步伐。四年來，在全省已舉行的社會工作專業知識培訓中，參訓者已超3萬人次，有效地提高了社會工作人員的整體素質。

（六）創建社會組織與政府合作的新形式

加強交流與合作有助于處理好社會組織與政府的關系，促進社會組織快速良性發展，幫助緩解政府失靈和市場失靈現象。以2013年江蘇省南京市舉辦的首次“社區暨社會公益服務項目洽談會”為例，政府部門鼓勵社會組織購買社會服務，使政府、社區和社會組織實現了合作。會議為64個社會組織設立了八十多個項目展臺，披露了一千多個社會需求項目，服務項目中幾項較大的板塊包括養老服務、社區服務、社區青少年服務、社會傷殘援助服務、社區綜合服務和社會組織培育孵化基地［6］，此次會議的社會效果顯著?？梢娪媒洕猩虝男问绞沟蒙鐣M織與政府部門合作，鼓勵社會各界參與公共管理，促使社會需求與社會供給渠道相對接，提高了公共服務的效率，采取“眾人劃槳”的方式，彌補了政府單方面提供公共服務的不足，同時也降低了有特殊需求的群體因社會需求得不到滿足而產生非理性情緒的可能性，有效遏制了社會風險的產生。

［1］李忠，張滌.新轉型期社會風險問題探析［J］.貴州社會科學，2009，（1）：61.

［2］（德）烏爾里希·貝克等.風險社會［M］.江蘇：譯林出版社，2014.56.

［3］康鴻.當前中國社會風險與危機事件多發的根源［J］.人文雜志，2012，（1）：177.

［4］張寶娟.公益性社會組織培育發展研究——基于江蘇省的實證分析［J］.社團管理研究，2012，（3）：31.

［5］群眾.江蘇省社會組織發展模式探析［J］.群眾，2014，（4）：86.

［6］施惠宇，馬發財.南京：以招商方式購買社會組織服務［J］.中國社會組織，2013，（10）：58.

D630.8

A

1009-6566（2015）01-0044-04

本文系“南京工業大學優勢學科建設項目”及江蘇省社會科學規劃項目“加強社會組織建設研究”（13WTB026）的階段性成果。

2014-12-03

熊蕊（1990—），女，江蘇南京人，南京工業大學法律與行政學院碩士研究生。