淺析公共產品和諧供給機制的構建

華笑

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

淺析公共產品和諧供給機制的構建

華笑

（南京工業大學法律與行政學院，江蘇南京211816）

市場失靈、政府失靈以及志愿失靈的不可避免，清晰地顯示了在公共產品和諧供給的鏈條中，任何單獨的一方都無力承擔起公共產品供給這一深刻、宏大的社會命題。由傳統的政府單中心提供公共產品轉向政府與市場、第三部門多元化主體協同供給，已經成為理論與實踐共同的需求與呼喚。本文回顧了傳統的公共產品供給機制，分析了從單中心到多元化的公共產品供給的理論基礎與現實優勢，提出在公共產品供給中，應合理界定各主體的供給定位與分工，實現政府、市場以及非營利組織的協同合作，共同構建公共產品和諧供給機制的現實路徑。

公共產品；和諧供給；多中心治理；多元機制

隨著我國城市化進程的加快，傳統自上而下完全以政府為主導的單中心公共產品供給體系已不能滿足公眾對公共產品日益多樣化、精細化、質優而高效的需求。公共產品的多中心和諧供給機制為公共產品提出了不同于傳統的政府單中心的供給思路，主張公共產品的和諧供給是一個多元主體的合作、協同過程，改變了政府作為單一公共服務的供給主體的模式，構建起政府、市場和非營利組織多重作為空間下的多中心的和諧供給模式。

一、傳統公共產品供給機制分析

古典經濟學認為市場就像一只“看不見的手”，可以利用價格機制、供求機制和競爭機制的相互作用，在冥冥之中以其內在的力量維持其健康的運行。市場在供給和需求之間，根據價格的自然變動，引導資源朝著最富效率的方向配置。在一定程度上這只“看不見的手”推動著生產者和消費者做出各自的理性選擇。與此同時，不容忽視的是，這只“看不見的手”并不是“萬能之手”，在公共產品的資源配置中，因為公共產品本身的特性所帶來的分配過程中難以避免的廣泛的外部性和“搭便車”現象，使得市場無法有效地分配資源，以達到社會福利的最大化。市場這只“看不見的手”失靈了，僅僅依賴市場自身的內在調節，公共產品的有效供給難以保證。

首先想到的市場之外的機制就是政府。按照一般經濟學理論的說法，市場失靈證明了政府干預的必要性，因此提供公共物品的任務應該由政府來承擔［1］。但是，政府也不是萬能的。在力求填補市場失靈的過程中，政府干預行為本身局限性致使另一種非市場性的失靈——政府失靈，即政府所采取的行政、經濟、司法等手段，并沒有達到預期或理想的效果，如不足或過度干預等，導致公民個人對公共物品的需求在政治中得不到很好的滿足，政府部門在公共物品的供給中造成了資源的浪費和濫用，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府的活動或干預措施缺乏效率,或者說政府做出了降低經濟效率的決策或不能實施改善經濟效率的決策［2］，并最終不可避免地導致經濟效率和社會福利的損失。

在“市場失靈”和“政府失靈”出現之后，如何有效地解決公共物品的供給成為一個難題。很多學者主張依靠社會力量自發提供公共物品和公共服務，而作為社會力量主要載體的非營利組織則成為研究的重點。在當代西方理論中，“市場失靈”與“政府失靈”成為人們論述非營利組織存在的理論支點，政府與非營利組織之間的關系定位一種新型的合作關系，而非競爭與沖突的對立。而非營利組織的主要功能在于彌補市場與政府的失靈，在公共產品的供給中查漏補缺，更好地滿足人們對公共產品的豐富需求。因此非營利組織也就成為在繼市場、政府之后第三個提供公共物品和公共服務的研究對像［3］。

二、公共產品供給的理論邏輯：從單中心到多元化

單中心的公共產品供給主體，無論是“看不見的手”的市場，還是權威極高的政府，或者是“以志愿謀福利”的第三部門，都不能獨立承擔起公共產品供給的重任。傳統的單中心治理或供給機制已然不能滿足日益發展的現代社會中公民的公共需求。

治理理論認為政府不是國家唯一的權力中心，國家與公民社會應進行合作，通過形成整體合作的網絡來分擔各種公共事務和責任，從而實現“善治”，使得公共利益最大化。網絡治理理論為公共產品供給主體的多元化作出了合理性論證，市場、非營利組織等因此成為政府部門的必要協作伙伴。社會的治理結構也將從政府主導的“單中心”轉向多元主體協同合作的“多中心”，最終實現城市的網絡治理狀態。

現代公共事務管理是一個“國家、社會與市場”的互動過程，而不是僅僅使用政府的政治權威，實現社會公共事務管理的單向度。就多中心公共產品供給機制與單中心公共產品供給機制來看，單中心就意味著只有政府一個主體提供公共產品，多中心則意味著在公共產品的供給中存在著包括政府、各種非營利組織、各種市場主體及個人在內的多個供給主體，這些主體在規則、制度的約束下，以多種形式共同行使權力［4］。“多中心治理體制為公共產品提出了不同于官僚行政理論的供給邏輯，倡導公共產品的供給是一個多元主體的合作、協同過程，改變了政府作為單一公共服務的供給主體的模式，構建起了政府、市場和社會三維框架下的多中心供給模式”［5］，也構成了公共產品供給中多中心治理的生長邏輯。

三、多元化主體協同供給：構建公共產品和諧供給的路徑

（一）確認公共產品供給的多元主體

政府是公共產品供給的主要責任人。盡管由于公共產品的復雜性和現實中由于政府運行的低效率和“政府失靈”，人們對政府在公共產品供給中的角色和職責大加責難，但是政府在公共產品供給中的重要作用仍不容置疑。這是因為，政府是人類為滿足對公共產品和服務的需要而創造的最大的、最重要的制度設施；它行使的是公共權力，承擔的是公共責任，運用的資源主要是公共資源，處理的是公共事務，所實現的目標是維護和促進公共利益［6］。

除了政府之外，市場的私人部門也在公共產品的供給中有著廣闊的作為空間。改革開放以來，我國民營經濟的實力不斷增強，為參與公共產品供給提供了堅實的條件。實踐中，私營部門提供公共產品可以采用以下幾種方式：政府與私營部門簽訂供給合同，也就是政府向私人部門購買公共服務；政府授權經營，政府對某一領域內的公共產品授予符合資質的私人部門進行運營提供；政府予以經濟資助，扶持鼓勵私人部門參與公共產品供給等來提高公共產品供給的效率和質量。私營部門參與提供公共產品可以防止在傳統的公共產品供給模式中的以權謀私、權力尋租的現象。

最后，非營利組織供給主體。非營利組織以其獨立性、非營利性、多樣性、專業性、靈活性以及低成本性等優勢進入人們視野之中，并日益成為社會生活中必不可少的一支重要力量。作為一種新生力量，非營利組織基于其特定的使命感、政治的中立性、良好的專業性和廣泛的社會基礎，正成為公共產品供給主體體系中不可或缺的組成部分。其靈活的體制和多功能的服務方式，卓越而富有成效的執行力和行動力，專業的組織定位和領域分工，恰恰能夠在公共產品供給中拾漏補遺，彌補市場和政府提供公共產品的不足。

（二）公共產品供給主體的邊界與分工

市場失靈、政府失靈以及志愿失靈的不可避免，說明了公共產品的供給不能單獨依賴市場、政府或者第三部門中的任意一方，而是應該多頭并進，形成多元化的公共產品供給體系與機制。而在公共產品多元化供給主體之中，如何界定各自供給的公共產品邊界，如何合理劃分三者的責任分工，基于公共產品的特征與不同供給主體的優勢比較，我們應作出合理的界定與分工。

有些公共產品必須由政府提供，比如，純公共產品，只有采用行政機制無償供給，才能使該全體居民無償消費。純公共產品如基礎設施、義務教育、開設公共市場等。同樣必須由政府提供的還有制度性的公共產品，制度的建立和培育是政府行為最重要的結果。這類物品需要通過憑借公共權力而采取強制的方式才能加以提供。只有政府才擁有這種合法的公共權力，其他行為主體如果沒有政府的委托授權是難以提供的［7］。

政府作為主要的公共產品供給主體在提供公共產品的過程中也伴隨一些難以避免的缺陷，如公共部門規模過大、公共產品供給不足、質量不高和公共產品資源配置和使用效率低下等等。這主要是由于政府對某些行業的過度壟斷造成的，針對這一系列的問題，政府部門應逐步退出競爭性領域，把私人產品的供給交給市場，充分發揮市場作用。對政府壟斷的某些領域，如交通、電信、郵政、水電等行業，交給發展較為完善的私營部門供給，吸收私人部門和社會資本，引入市場競爭機制，打破政府壟斷，提高資源配置效率。對于事業單位分類改革也是采取相似的政策，對經營性事業單位和公益性、準公益性事業單位中的經營部分逐步剝離、推向市場，以提高其提供公共服務的效率和質量［8］。可見在公共產品中的經營性部分，由市場部門提供是最佳選擇。

除了政府與市場之外，非營利組織是公共產品另一個必不可少的供給主體，它是政府和市場供給不足的有效補充。非營利組織往往組織定位明晰，專業分工精細，從廣度上來看觸及社會生活的方方面面，從深度上來看，又深入專注于某一領域。這樣的組織特征注定了非營利組織在公共產品的供給中既擁有不遜色于政府部門的觸角，又擁有提供更加精細化、專業化的公共產品的優勢。一般來說，非營利組織涉及的公共產品主要分布在環境保護、權益保護、教育、社會公益、慈善救濟等等領域內，而在某一領域內又有著更為細化的分工，如慈善救濟方面不同的非營利組織關注不同的社會群體，如環境保護類主題的非營利組織則關注環境保護領域內的不同方向，從而進一步完善公共產品供給網絡，提供更加全面、精細的公共產品。

（三）公共產品多元供給主體的協同

在確認了公共產品的多元供給主體，以及各自的邊界及分工之后，主體之間如何協同供給，成為了構建和諧的公共產品供給機制的關鍵之處。根據不同主體之間的比較優勢，在公共產品的供給中所承擔的職責與角色也有所不同。

1.政府：公共產品和諧供給的主導者。

公共產品多中心供給體制的建立，并不意味著政府在產品供給領域的退出和責任的讓渡，更不意味政府放棄承擔公共產品供給的法定職責［9］。政府是社會的主要管理者與服務者，可以發揮其作為公共權威主體的優勢，以其權威性保障不同主體各司其職，有序而高效地提供公共產品。

政府在公共產品和諧供給體系中的主導作用首先表現在對其他多元主體的培育上，為多中心供給機制創造運行的良好內外部環境。

政府作為主要培育者的責任之一是培育非營利組織。包括：首先從理念上認可和尊重非營利組織的地位，將其視為公共產品和諧供給主體必不可少的合作伙伴；通過基金會建設、提升社會捐贈意識、建立相關制度等幫助非營利組織拓寬資金渠道；對國際非營利組織采取更為寬容開放姿態，建立非營利組織的跨國合作平臺，幫助非營利組織實現深度國際交流合作；在人才制度、戶籍管理、社會保障等方面制定優惠傾斜政策，促進非營利組織人才培養等。政府作為培育者的責任之二是激勵和扶持市場，主要表現在行政和經濟上的支持。在行政上，通過制定專門的管理機構對社會力量進行指導，并通過法律法規保證政府支持的連續性、有效性和直接性。在經濟上，提供有保證的收益，如財政補貼、提供在某些經濟領域的優先權等，吸引和激勵社會力量參與到公共產品領域中。

除了培育多元主體，提供良好的發展環境，政府的主導作用還體現在對其他主體的公共產品供給過程的監督。

由市場化的“去公共化”結果和“志愿失靈”等問題可知，市場組織、社會組織參與公共產品領域存在局限性和不足。政府作為公共責任的承擔者，必須對各種主體的行為加以監督和約束，才能保證公共利益的實現。就市場組織而言，政府需要監督企業的準入資格、監督公共產品的生產過程、限制行業壟斷、進行價格管制等［10］。公共產品的私人供給者，可能會做出某些違背公共利益而錯誤配置資源的行為，此時，政府應加強對私人提供公共產品的制度約束，如規定信息披露制度、確定定價政策和成本利潤率等等［11］。具體的措施如出面組織公共產品消費者成立關于該種公共產品消費者協會，以使公眾采取集體行動，形成強大的對公共產品私人供給者的公眾監督，如形成相關公共產品的價格聽證會制度，并組織和鼓勵公眾積極參與［12］。就非營利的社會組織而言，政府的監督和約束體現在登記程序的限制、對社會組織行政人事的控制、對其活動范圍的控制以及進行定期審計和定期申請，使其不偏離自己的社會使命［13］。

2.第三部門：“內外兼修”實現功能定位。

在承擔公共產品的供給中，第三部門的優勢顯而易見，但也存在著一些局限性，弱化了第三部門供給公共產品的效果。局限性主要體現在內外兩方面。一方面是第三部門自身建設的局限與不足，另一方面是第三部門與政府部門的關系，也影響了對公共產品的有效供給。所以，在承擔公共產品補缺的重要職責上，第三部門必須內外兼修，從而發揮自身的優勢，提供更完善的公共產品。

非營利組織的內在建設是影響非營利組織公共產品供給的一個關鍵因素。我國非營利組織提供公共產品的規模小、效率不高，主要原因是非營利組織資金缺乏、人員不足和制度規范缺乏。因此，完善非營利組織的內涵建設，提高非營利組織自身的治理能力，將有助于非營利組織擴大公共產品供給的范圍，提高公共產品供給的效率［14］。

除了加強自身的內部建設，非營利組織也要重塑與政府部門、市場之間的良好合作關系。公共產品的供給主體體系包括政府、企業與非營利組織，這三者作為公共產品的提供者，相互依賴，缺一不可。非營利組織以其獨特的組織特性與公益追求在公共產品高效、優質供給中的作用不容忽視，但在與其他的供給主體的關系上，不少非營利組織的成員與管理者存在一些理念與價值上的誤讀和偏差，忽視了與政府、企業的良好合作關系的建立。多中心治理并不意味著相互對立，非營利組織應該通過了解政策、遵守法律、相互溝通、相互配合等方式致力于建設和政府之間有效合作的新模式新機制。

結語

隨著我國政府職能的不斷轉變，以及市場化經濟改革的推進，合理配置社會資源，提高公共產品供給的效率與質量是時代的呼喚與需求。公共產品的和諧供給機制就是運用多中心治理的原則，建立公共產品供給的多元主體體系，引入市場的競爭機制，并在政府的主導、推動與監督之下，各主體功能定位明確，三者協同互助，憑借自身的不同優勢參與公共產品的供給的不同層面，發揮各自的作為空間，是公共產品有效供給值得探索的一條現實路徑。

［1］宋若思，市場失靈、政府失靈和志愿失靈［J］.經濟師，2003，（6）：11-13.

［2］政府失靈［EB/OL］http：//www.huudong.com/wiki/%e6%94%bf% e5%ba%9c%e5%a4%b1%e7%81%b5

［3］程至強.從“市場失靈”到“政府失靈”再到“志愿失靈”［J］.知識經濟，2009,（17）：86.

［4］［9］吳小建.多中心治理:城市社區公共產品供給均衡的新范式［J］.長春理工大學學報（社會科學版），2012，（5）.

［5］［8］［11］董小平.論公共產品的市場提供［J］經濟與管理,2006,（10）：9-13.

［6］［7］［10］［13］馬瑞清.我國社區公共產品供給變革中的政府角色探討［D］.電子科技大學，2009.

［12］催運武.論當代公共產品的提供方式及其政府的責任［J］.思想戰線，2005，（01）：2-7.

［14］王齊梅.我國非政府組織提供公共產品的路徑研究［D］.南昌大學，2010.

D63-3

A

1009-6566（2015）01-0071-04

本文系南京工業大學優勢學科建設項目及江蘇省社會科學規劃項目“加強江蘇社會組織建設研究”（13WTB026）的階段性成果。

2014-12-10

華笑（1990—），女，江蘇漣水人，南京工業大學法律與行政學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為社會組織。