發展農業適度規模經營過程中農村土地流轉問題研究
——以山東省青州市為例

趙婷

（中共青州市委黨校，山東青州262500）

發展農業適度規模經營過程中農村土地流轉問題研究
——以山東省青州市為例

趙婷

（中共青州市委黨校，山東青州262500）

根據當前青州市農村土地流轉在流轉面積、方式、渠道、主體和收益呈現的特點，針對在土地流轉過程中存在的農戶認識不高、流轉機制有待健全、流轉程序有待規范和成片流轉較難等問題，提出要加強宣傳、健全管理體系、搞好流轉服務、健全激勵機制、維護農戶利益等建議。

土地流轉；規模經營；農戶

隨著農業規模化的快速發展，一家一戶分散經營模式對提高土地利用率和農業綜合效益的局限性日益顯現。如何堅持農村基本經營制度長期穩定的前提下，激活農村土地要素，促進農村土地資源向土地資本的轉變，成為加快農業規模化發展的熱點問題。因此本文選擇了從土地經營權流轉方面探尋促進農業規模化發展的新優勢。

一、當前青州農村土地流轉的現狀和特點

近年來，青州市委、市政府把加快土地流轉，作為率先實現農業現代化和深化農村土地經營體制改革的一項長期戰略措施來抓，不斷加強對農村土地流轉的探索研究，規范農村土地流轉。

青州市首先以農經局為依托在農業大廈建設全市土地流轉服務大廳，負責指導各鎮（街道、園、區）做好農村土地承包經營權流轉工作，建立市級農村土地承包經營權流轉信息庫，為跨鎮的土地流轉供求雙方提供信息服務。其次，鎮級土地流轉服務大廳主要是建立農村土地流轉信息庫，為農村土地流轉供求雙方提供信息發布、鑒證合同、法律政策咨詢等服務。再次，各村明確一名土地流轉信息聯絡員，負責及時收集各村待轉出土地信息和土地需求信息，以村為單位登記，上報鎮級土地流轉服務大廳。這樣通過市、鎮、村三級土地流轉服務網絡，實現全市土地流轉信息資源共享，為土地流轉雙方搭建了平臺。目前，青州共涉及土地流轉農戶51484戶，流轉土地282786畝。

通過對黃樓、何官部分村社的調查分析，青州市農村土地流轉呈現以下幾個特點：

第一，流轉面積由零散向集中連片轉變。通過土地流轉，形成規模經營，實現了土地由零散向適度規模集聚，催生出連吉花卉苗木合作社、京青農業蔬菜專業合作社等專業種植企業。

第二，流轉方式由單一向多樣性轉變。目前青州市土地流主要有轉包、出租、入股、代耕等幾種方式，實現了由初期農戶之間單一的季節性轉包流轉向目前的多種流轉方式轉變。

第三，流轉渠道由自發向組織化轉變。隨著國家一系列強農惠農政策的出臺，土地流轉逐漸由農戶自發轉向有組織地協調推動。

第四，流轉主體由單一向多元化轉變。隨著農業結構調整和規模高效農業的發展，新的專業大戶不斷涌現。同時，還產生了一批新的農業生產經營主體。

第五，流轉收益由低收入向高效益轉變。隨著農業稅費取消和退耕還林政策落實，流轉價格從無償代耕、低價轉包，到越是種植條件好的地方流轉價格越高。

二、當前青州農村土地流轉中存在的不利于農業適度規模經營的問題

第一，農戶認識有待提高。主要表現為“三不”：一是不敢“流”，一些農戶對現行的流轉政策不太清楚，擔心流轉后會永遠失去土地、失去他們最基本的生活資料。同時，一些農民對土地流轉中涉及的法律、法規、政策理解不到位，導致以耕地收入作為家庭主要經濟來源的農民不敢流轉。二是不愿“流”，廣大農民由于受傳統文化熏陶及鄉土觀念的深刻影響存在戀土情結，導致他們既使在有了其他產業后即便粗放經營土地也不愿轉出，特別是老弱病殘的耕種者，他們的鄉土情結更嚴重。三是不肯“流”，在規模流轉過程中，少數農戶以現行的土地承包政策為理由，導致規模流轉難以實施，加之現行政策免除了農業稅，還有農業補貼，導致農戶流轉土地動力不足。再次是土地流轉中介組織嚴重缺失，缺乏土地流轉的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構，在一定程度上也影響土地的流轉。

第二，土地流轉機制不夠健全。盡管青州市土地流轉發展速度較快，流轉規模不斷擴大，但當前仍然主要依靠自發進行和行政推動，缺乏健全的市場機制，缺乏統一規范的流轉監管機構。首先是沒有形成完善的價格形成機制。由于土地的評估缺乏有效的依據，同時由于農民缺乏獲取信息的有效途徑，加之在土地流轉中處于弱勢地位，導致土地在流轉過程中的價格偏低，無法真正體現土地的價值。其次是沒有形成有效的土地流轉激勵機制。鄉村兩級干部積極性不高，沒有大力推進流轉。有些村干部對土地流轉工作存在求穩怕亂的思想。主要表現是：一是怕矛盾。怕土地流轉出來后，沒人承包；怕土地流轉后引起界址、溝溪、地力變化等諸多矛盾；農產品價格不斷上漲，土地租金難以同時滿足出租方和承租方的要求。二是擔心土地流轉后，有些項目不能發揮帶動當地產業結構調整和農民增收的作用，遭上級和農戶的埋怨。三是認為推進土地流轉村組沒有什么收益。由于存在這些想法，造成了村組干部沒有什么積極性進行大力推進。

第三，土地流轉行為不規范。一是目前青州市很多農地流轉未簽訂有效的流轉合同。雖然《農村土地承包法》第三十七條規定：“農村土地流轉一年期以上的應當簽訂書面合同”，但是在實際的流轉過程中，最后未有任何書面合同的情況占大部分。雖然青州市何官鎮南小王村與中信信托晟豐土地股份合作社簽訂了《土地經營權流轉合同》，中信信托在土地流轉信托項目中扮演一個“中間人”角色，為項目合作引入先進企業、技術，將先進企業公司與合作社、農戶聯系起來。但具體項目還在推進中，沒有大面積推廣。二是部分土地流轉書面合同不規范，法律風險隱患大。如部分土地流轉協議中簽訂的土地流轉期限超過了第二輪土地延包期的剩余期限。三是大量土地流轉過程中缺乏甚至缺失備案、鑒證程序。

第四，土地成片規模流轉較難。由于農戶的承包地分散，要使土地相對集中連片的流轉起來，需要與不同的農戶協商，這在一定程度上既增加了土地流轉的成本，也加大了土地規模流轉的難度。承包土地有待集中主要表現在：一是承包土地分散，農村土地分戶承包，每戶面積相對較少，加之需要好壞搭配，這樣一來使得本來成片的土地被人為分割，變得零碎分散。二是流轉收益不高，要把土地從分散的農戶手中集中成片后由業主開發，提高規模效益，沒有較高的利益吸引或新的政策規定，多數農戶是不愿意的，這在一定程度上增加了土地流轉成本，降低了流轉收益。

青州市在土地流轉中存在的問題不利于有效發揮土地的價值，發展農業新優勢。這些矛盾也在一定程度上反映了土地需求的規模化與土地交易的零散性之間的矛盾，使得土地很難以較為合理的價格在市場中流轉。

三、加快推進農村土地流轉以更好地促進農業發展適度規模發展的對策

青州市在土地流轉過程中遇到的問題具有普遍性，針對問題提出的對策同樣具有一定參考性，有利于解決土地流轉中涉及的各種問題，為青州市充分發揮農業新優勢提供良好的土地承載平臺。

第一，要加大宣傳力度，提高認識水平。

蛛絲從他的身體上空掠過，射在不遠處的凸石上，像張開的五指，扒住了石面。隨后，唐飛霄借著蛛絲的拉扯力，如飛天蜘蛛，倏地朝天葬師撲來。他那八足伸展起來，體長怕是已超過了兩丈，而他與天葬師的距離，也不過才七八丈遠，這一躍之間，便已到了近前，揚起鋼釬一般的前足，朝著天葬師當胸插下！

針對青州市在土地流轉中，部分農村干部群眾思想上認識不足、心存顧慮以及對土地流轉服務的方式方法不甚了解等問題，致使不敢“流”、不愿“流”、不肯“流”等現象，各級政府部門應充分利用電視、廣播等新聞媒體，采取群眾喜聞樂見的方式，加大對土地流轉政策和相關服務信息的宣傳。要向農民講清楚土地流轉的實質是承包土地經營權的流轉，是國家穩定和完善農村基本經營制度的重大決策，并不改變原有的土地承包關系，使農民吃上“定心丸”，自覺自愿地參與到土地流轉中來。要通過政策宣傳、組織引導，使農民能夠在土地流轉中實現“你發財，我發展”，達到互利互惠的雙贏局面，進而產生示范效應，以鼓勵和引導更多的農戶參與到土地流轉中，切實增強廣大農戶依法自愿有償流轉土地的積極性和主動性，解放農戶思想，消除農戶的心理包袱，切實提高廣大農戶對土地流轉的認識水平，為土地流轉創造良好的環境。

第二，要搞好確權登記，夯實流轉基礎。

首先，始終堅持穩定現有的農村土地承包關系。這是開展確權登記頒證工作的基本前提。現有的土地承包關系是在一輪承包基礎上，通過二輪延包和后續完善形成的，是當前農村最基本的生產關系。青州市開展土地承包經營權確權登記頒證工作，要在保持現有土地承包關系穩定的前提下進行，要通過土地承包經營權確權登記頒證，把農民對承包土地的各項權利落實到戶，為農村土地承包關系穩定并長久不變奠定堅實的基礎。

其次，始終堅持依法辦事。這是做好確權登記頒證工作的根本保證。土地承包經營權確權登記頒證，是管理機關實施承包土地物權管理的法定行為。確權登記頒證工作應認真執行農村土地承包法律法規和現行政策，根據土地承包實際，堅持尊重歷史、實事求是的原則，妥善解決好歷史遺留問題。對因土地等級等歷史原因造成實測面積與原承包面積不一致的，要把實測面積與原承包面積一并記入登記簿，共同作為土地承包經營權確權登記頒證和變更的依據。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權登記頒證。要采取招標等辦法確定有資質的專業隊伍，開展承包土地調查勘測，全面查清承包地塊的面積、空間位置和權屬，形成統一的承包地地籍圖，確保調查成果上圖入證進庫，實現信息化、數字化管理，把全市土地承包經營權綜合管理信息系統建立健全起來。

再次，始終堅持緊緊依靠農民群眾。農民群眾的主動參與和積極配合，是順利完成確權登記頒證工作任務的關鍵所在。要充分尊重農民群眾意愿，充分相信農民群眾，充分依靠農民群眾，使確權登記頒證的各項工作得到農民群眾認可。特別是對重新實測承包地、確認承包地塊“四至”、面積和明確空間位置等工作，一定要充分聽取農民群眾的意見。對涉及的重大問題，必須要事先征求群眾意見，由群眾共同參與，經集體經濟組織成員民主討論決定。

第三，要健全管理制度，規范流轉程序。

首先，要簽訂統一規范的流轉合同。實行流轉合同登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證，及時發現和糾正流轉雙方違反法律政策的約定；對以轉包、出租或其他方式流轉的，要及時辦理相關備案登記，對以轉讓、互換方式流轉的，要及時辦理權證變更手續。這就要求青州市在土地流轉中加強農村土地流轉的規范管理，加強對土地承包經營權證的管理，規范土地流轉行為，不能改變承包土地的農業用途，不能違反農民意愿，搞強制流轉，要規范流轉手續，在平等互利的基礎上通過協商簽訂書面流轉合同，明確土地流轉的面積、期限、起止日期、用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任等。

其次，建立健全農村土地承包經營糾紛調解和仲裁機制。要建立適合本地區的農村土地承包管理現狀和糾紛特點的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作規程和仲裁機制，加強仲裁隊伍管理和素質建設，提高依法仲裁農村土地承包經營糾紛的能力。

再次，制定相關的規范制度。建立完善的法律法規體系，完善法律的各項規定，制定配套的執行措施。建立合理的登記制度，對土地流轉情況進行實時監控；落實土地流轉共同責任機制，提高各方責任意識；嚴格土地流轉領導問責制，加強對政府的監管；完善土地流轉公眾監管機制，擴大土地流轉監督力度。要明確各級政府以及各個部門在土地流轉中的職責，各級政府、各個部門要相互協調，做好各自的工作，保障土地流轉高效順利進行。

第四，要健全管理體系，搞好流轉服務。

首先，規范流轉合同和檔案。承包方流轉土地，經發包方同意的，應向鄉鎮農地承包管理部門報告。同時，發包方對承包方以出租、轉包、互換、轉讓等方式流轉土地的，應及時備案，并報告鄉鎮農地承包管理部門。鄉鎮農地流轉服務中心要對流轉合同的審查、監督實行規范化管理，應及時登記和記載農村土地承包經營權流轉情況，達成流轉意向的，要按全縣統一制作的流轉合同文本簽訂書面流轉合同。經過層層把關，使土地流轉過程規范化。

其次，規范流轉中介。沒有市場中介，就會使土地流轉的機會減少、成本增加、風險加大。政府一方面要扶持和鼓勵中介組織的發展，將農村土地流轉信息量分配到各級市場中介組織中去，對中介組織進行法律政策培訓，以中介組織規范流轉行為以及備案登記，從而使得中介組織的發展成為健全農村土地流轉機制的強大動力。政府部門要實現主導到引導的轉變、掌舵到劃槳的轉變，政府部門只需監督中介組織行為是否符合法律政策的規定，發揮宏觀掌控功能，切實保障農戶土地承包經營權流轉合法利益以及土地集體所有性質和利用用途的不可更改。從事土地流轉服務的中介組織要經縣農地承包主管部門備案，并由其指導工作，按照法律和相關規定提供土地流轉中介服務，及時登記和發布可流轉土地的相關信息，接受土地流轉雙方的咨詢，對經營主體的能力進行評估，組織開展招投標活動，在流轉雙方協商一致的前提下，幫助指導其辦理流轉手續，協調解決土地流轉糾紛。

第五，要健全流轉機制，促進有序流轉。

加快建立土地流轉市場交易信息網絡。目前，在全市土地流轉中，出現交易信息通道不暢通，供求不對稱的問題。一些地區的種糧大戶四處尋找流轉土地，同時許多農民急于出外務工卻無法及時流轉而將土地拋荒，為解決這一難題，政府有關部門應該完善土地流轉中心信息交流機制，使交易平臺更加實用和方便操作，交流信息要及時更新，完善土地流轉信息電子檔案，建立全市土地流轉信息聯網體系，擴大土地流轉信息網絡范圍，將需要流轉的土地信息盡可能地涵蓋在內，以便民、利民原則簡化土地流轉辦理程序和手續，對土地流轉進行完善登記。健全土地流轉服務體系。為了使土地流轉更好地參與市場化運作，就要充分發揮市場機制的作用，建立土地流轉的長效機制。建立健全以縣服務組織為平臺、鄉村服務站點為依托的政府主導、市場運作、規范化、長效化的縣、鄉、村三級土地流轉市場。三級組織要分工明確、各負其責，其中，縣農村經營管理部門建立的土地流轉中心，負責轄區內的信息搜集、發布、登記、備案、頒證及政策研究、制定規范等方面的工作；鄉鎮成立的土地流轉服務機構，提供土地流轉信息的登記和發布、政策咨詢、土地評估等服務；村級土地流轉服務站，接收土地流轉申請、傳遞供求信息、地塊確認等工作。

第六，要維護農民利益，遵循流轉原則。

要把農村土地承包經營權的確權、登記和發證工作做細、做實，推動土地流轉的科學化、規范化運作。推進農地流轉要始終維護農民的根本利益，必須保證將農戶土地承包經營權穩定并長久不變落到實處。要在這個前提下，按照依法、自愿、有償的原則，推動農地流轉。要確保土地歸集體所有，禁止隨意改變土地的農業用途。嚴禁不經農民同意而剝奪其土地承包權和隨意處置農民承包地的行為。要把農村土地承包經營權的確權、登記和發證工作做細、做實，推動土地流轉的科學化、規范化運作。土地流轉中一定要充分尊重農民的意愿。政府的“引導”不能變成變相“逼迫”，農民“自主”更不能被政府“干預”。農民、政府和企業的角色不能錯位。不能越俎代庖，更不能以發展規模經營、現代農業的名義，否定農民的土地承包合同，強迫農民搞流轉。鄉（鎮）村兩級干部在土地流轉中的作用只能是搞好中介服務，而不是代替和經營，不應當以管理者名義去分享地租，更不應去經營土地租賃業務。鄉村組織在土地流轉中一方面要在土地調整中做好做細工作，確保農民利益不受損害；同時，也應為業主開發盡可能搞好環境優化，使農民和業主都能“雙贏”，進而促進土地使用權依法、健康、有序、合理流轉，推動農業產業化經營，加速構建現代農業。

F321.1

A

1009-6566（2015）01-0085-04

2014-11-27

趙婷（1982—），女，山東臨朐人，山東省青州市委黨校講師，碩士，研究方向為農業經濟。