地方政府治理群體性事件路徑選擇——基于利益分析的視角

馬華

（南通大學，江蘇南通　226019）

地方政府治理群體性事件路徑選擇——基于利益分析的視角

馬華

（南通大學，江蘇南通226019）

相關的利益主體在合理、正當的利益訴求無法得到有效回應與供給時，可能會通過體制外的集體性方式給政府增加壓力，這是群體性事件衍生的內在邏輯。地方政府治理群體性事件的路徑選擇更多是基于放大群體性事件的某些不當行動方式和破壞結果而選擇的預防與控制，難以匹配群體性事件的內在邏輯。堅持公平正義的利益平衡導向，拓展公民利益表達渠道，強化群體性行為組織引導，是地方政府治理群體性事件的有效路徑選擇，可以逐步化解群體性事件產生的根源，實現對群體性事件有序和理性的引導。

群體性事件；路徑重塑；利益

一、群體性事件衍生的內在機理分析——以利益為切入口

在一個訴求—回應良性循環的現代民主社會，通過一套包括自愿性和強制性的利益交換規則，能夠實現利益訴求的順暢流動，維護社會的和諧穩定。從利益訴求的運行效力來看，和平、理性的群體性利益表達能夠給予國家政治程序巨大張力，通過群體性行動形成的“減壓”、“減怨”功能，實現沖突與分裂的化解。從利益回應的運行效力來看，及時有效、穩定持續的利益回應能夠給予政府善治巨大推力，通過政府與社會“回應—參與”的良性互動，實現社會利益、政府利益與個人利益的統一。伴隨著社會結構的分層化、社會利益主體的多元化和社會利益訴求的多樣化，特定的社會群體出于共同利益的考慮，就會采取公開博弈的方式通過多元利益表達去實現和維護群體內部的共同利益。這是一種正當的、合法的利益與利益訴求。事實上，利益主體的利益訴求能否得到回應與供給與利益主體自身所處階層及擁有的“話語權”大小有關。由于職業、能力及占有資源的不同，不同人群的利益訴求會出現表達不平衡，在制度化利益表達渠道狹窄與低效的情況下會出現利益表達不充分。在利益表達失衡與不充分的條件下，政府對于利益回應也會出現過度回應與回應不足的失衡，公共權力極有可能會異化為一種只為社會少數人利益服務的工具。因此，相關的利益主體在合理、正當的利益訴求無法得到有效回應與供給時，可能會通過體制外的集體性方式給政府增加壓力，希望其利益訴求得到政府回應。理性的利益協商機制和利益維護機制的缺失是群體性事件發生的根本性原因。

首先，群體性事件的邏輯起點是正當的、合法的利益訴求回應。群體性事件多為公民大眾基于聯合行動機制而實施的“公民集體行動”，屬于公民權的基本憲法權能，它在將多元主體的利益訴求付諸公開集體抗爭形式的同時，為建構一種滿足多元利益主體之間理性溝通的政治生態提供了契機［1］。不論利益主體采取了何種抗爭形式，也不論他們屬于何種社會階層，以及是否具有直接利益訴求，其利益本身的正當性與利益訴求的合法性是不容否認的。之所以會形成相當數量的利益主張者采取集體行動，主要原因在于政府行為“處理不當”在先，利益分配出現嚴重失衡，以致矛盾積累到一定程度，在合理利益訴求未獲滿足的情形下才會選擇的一種生存性手段。它并不以政治對抗為目的，其行為依歸是基本合理的利益訴求能夠最大程度的滿足，實現一定程度上的利益均衡。

其次，群體性事件產生的根本原因在于利益表達的不均衡與不充分。利益表達的不均衡主要體現在弱勢群體與強勢群體之間的不平衡。強勢群體相比弱勢群體擁有巨大的體制內外的話語權力，其利益訴求不僅容易得到回應，且這種利益訴求往往被放大，過度回應與供給。而弱勢群體掌握的話語資源極為有限，在現在制度體系無法提供有效利益表達與回應結果的條件下，就會以群體行為乃至極端方式放大利益受損感受，吸引媒體及其他公眾眼球，進而引發政府及相關部門干預，以實現自身利益表達與利益獲取。利益表達的不充分主要體現在利益表達渠道的不順暢。多元化的利益主體要求建立科學有效的利益表達機制，拓寬利益表達渠道，搭建多種形式的溝通平臺，充分整合不同主體的利益訴求形成政治意愿納入政治過程。雖然我們已經建立起一套以人民代表大會制度為核心，包括政黨制度、政治協商會議、人民信訪制度及基層群眾自治制度等在內的利益表達訴求機制，但在現有的利益訴求渠道中，傳統表達方式“信訪”仍占據著很大的比例，合法理性有序的組織化表達渠道有待進一步完善，工會、婦聯、行業協會、學會等社會組織以及大眾傳媒和網絡等利益表達渠道的作用有待進一步發揮。

最后，群體性事件的實質是一種社會成本較低的利益實現機制。改革開放在釋放社會生產力的同時，逐漸形成了多元社會利益的并存格局。市場經濟體系的不成熟，政治體制改革的不到位，利益表達和維護機制的不完善，加上利益分化的合理與不合理相互交織以及公民意識和權利意識的覺醒都會導致群體性行動的產生。這是一種市場經濟和民主政治條件下的一種常態和常規，對于推動社會整合和社會進步有著一定的正能量。它提供了各自利益表達和實現的非行政性渠道，拓展了各自利益的可能性空間，也有效釋放了長期積聚的社會能量，使那些心理失衡的公眾得以實現心理上的平衡，為實現社會公平提供了另外一種可能的機制。雖然群體性事件可能對現有的社會秩序具有一定的破壞作用，增加政府治理社會的成本和維系政治權力的風險，但從長期來看，群體性事件對于政府應對社會公共問題、克服體制僵化、保持社會活力提供了一種有效的刺激和激勵，為社會正義的實現提供了可能。

二、多重利益博弈下的地方政府治理路徑選擇

群體性事件從某種意義上講是一種反社會行為，它能在一定時間和范圍內打破社會活動的有序性和社會關系的協調性，可能造成非理性的沖動情緒在不同的群體間傳遞，引發強烈的社會動蕩，甚至動搖政權的合法性基礎，對國家安全和社會穩定構成持續威脅［2］。在以政績合法性與過程程序合法性為基礎的政府合法性維護和構建中，地方政府更多的是一個被動的客體和傳導的中介。面對多元的利益主體和利益訴求，地方政府難以推動群體性事件治理在價值理念、制度建設、結構模式、應急機制以及方式方法等各方面的變革與創新，而更多是基于放大群體性事件的某些不當行動方式和破壞結果上選擇以預防與控制為治理主線的基本模式，即所謂的“運動促平安”、“花錢買平安”、“強控保平安”。由于對群體性事件缺乏理性認識，置于多重利益博弈下的地方政府行為選擇難以從根本上化解群體性行動產生的根源，事實造成了群體性事件形成因素的積累。

（一）地方政府與上級政府之間的利益博弈

從縱向層級看，公共資源和權力分配隨層級下降而逐層遞減，政府能力也隨著政府層級的下降而遞減，表現為“倒金字塔”狀。層級節制的行政體制和管理模式要求地方政府必須依照上級政府規定的軌道運行。在運用行政權力強力推行經濟和社會體制改革的過程中，地方政府政府作為執行者必然與利益相關人產生正面沖突。不成熟的市場經濟、不完善的社會保障、不健全的民主法治、不科學的管理體制、不發育的公民社會使得地方政府治理群體性事件的任務和難度日益遞增。治理任務與治理能力之間的不相匹配，極易造成地方政府治理群體性事件效能的低下，而治理效能不理想又會使基層社會的矛盾和問題進一步增多，使得群體性事件更易發生。這樣的惡性循環，最終會導致地方政府的治理困境。

從維持政治程序合法性視角看，面對伴隨改革開放而至的復雜制度創新與不確定的制度實施效能，中央政府的理性選擇是讓地方政府成為制度創新和實施主體，同時也是制度失效的責任主體，將自己置于觀察者、評判者和校正者角色，以期避免利益受損群體進行自下而上的體制反思與整體性否定的可能［3］。這種壓力型體制下的地方政府沒有與上級政府討價還價的地位，但又不能回避群眾對政府維護公平公正的要求，這就導致了在絕大多數群體性行動中，社會群體對于地方政府及官員是一種高度的不信任，而地方政府回應效能的不足及權力行使方式不當加劇相互之間的緊張關系，不利于矛盾的緩和、消除。由此可見，地方政府已成為斷裂社會下行政體系中的薄弱環節。

（二）地方政府與社會群體之間的直接利益博弈

地方政府與社會群體之間的直接博弈，主要體現為弱勢群體為維護自身合理利益，在體制內途徑或其他正常渠道不暢時，選擇的施壓政府行為和直接沖突。由于強勢群體能夠將權力、知識和話語資源有效轉變成影響政府決策和行為的能力，繼而實現公共政策和行政行為過程中的利益最大化，因此，可以將地方政府與強勢群體之間的利益博弈納入政府內部利益博弈過程中分析。

現代沖突理論認為，在任何社會中，利益博弈都不可避免，以群體性沖突的形式表現出來亦為尋常。在成熟的法治社會中，通過市民社會自治以及有效的利益表達渠道可以正常地予以解決。傳統秩序控制模式下的地方政府在超常規發展的目標壓力下往往把經濟增長放在第一位，要求群眾為了全局利益作出局部利益的犧牲，給予的補償不盡合理，直接導致了群眾的不滿，甚至行為偏激。由于市民社會缺乏必要的成長空間，社會缺乏必要的中間緩沖地帶，政府始終處于群體性事件處理的第一線，處理過程及結果將直接考驗政府的政治合法性。在以和諧為目標的中國政治生態中，“不穩定”極易觸發各級政府的敏感“政治神經”，伴隨“零指標”和“一票否決”等制度的實施，非理性的、自相矛盾的考核規定，直接催生出許多地方政府運用公權力對本地上訪群眾進行攔訪、截訪的奇怪現象。另一方面，我國憲法確立了公民集會、結社、游行、示威等自由，但是對于公民行使相關憲法基本權利予以了過多限制，導致了公民權利在實踐中難以操作。因此，上訪等群體性事件也就成為群眾利用現行行政體制，迫使地方政府妥協的主要方法。需要強調的是，這是一種非對稱均衡性的博弈過程，地方政府處于絕對的優勢地位，公眾理性表達渠道的阻隔，對政府作出反應的過程和結果缺乏明確的預期。

（三）地方政府內部利益博弈

地方政府的內部利益博弈，主要是指公職人員個人利益與公共職責之間的博弈。現代政府理應是公共利益的捍衛者、公共服務的提供者和公共秩序的維護者，其功能定位是“服務而不是掌舵”。但在公共行為的具體執行過程中，公職人員囿于多重身份，在公共權力私人性內在所具有的占有邏輯［4］支配下，為滿足個人的物質享受和虛榮心，就會沖破倫理責任要求，利用掌握的公共權力為自己創造更有利的條件來壟斷社會資源，致使公共權力偏離其運行軌道。這也是廉政意義上所講的利益沖突。

在改革開放和社會轉型過程中有這么一群社會群體，他們是改革開放政策的受益者，也是先富帶動后富政策實施過程中的先富者。他們“向國家的權力機構滲透，通過影響國家的經濟行為，利用少數官員濫用權力的行為，試圖掌握社會部分政治資源和自然資源，通過某些不良媒體為其搖旗吶喊，甚至進而要求國家為其服務”［5］。在社會資源有限的前提下，作為公共利益代表的政府出于自利擴張性要求謀求自身利益的行為適應了強勢群體對現有利益分配格局的維護，弱化了政府維護社會公平正義的能力。在利益表達失衡的條件下，政府權力極有可能會異化為一種只為社會少數人利益服務的工具。在現實中，有些地方政府的決策隨意性大，對涉及拆遷征地、企業改制、移民安置、收入分配等等事關群眾切身利益的大事，常常是暗箱操作，不尊重民意，而一旦出現事端，則千方百計掩蓋事情的真相。有些部門和公職人員為了逃避責任追究，出現相互推諉扯皮的現象。甚至有的地方政府將自身利益與集團利益相捆綁，與民爭利，追求壟斷利益、部門利益和個人利益的最大化，嚴重損害了公共利益和公平正義法則。

三、地方政府治理群體性事件的路徑重塑——平衡、拓展與引導

堅持公平正義的利益平衡導向，調整社會心理失衡；拓展公民利益表達渠道，增強利益表達效率；強化群體性行為組織引導，構建和諧博弈橋梁，是地方政府治理群體性事件的有效路徑選擇，有效匹配了群體性事件衍生的內在邏輯，可以逐步化解群體性事件產生的根源，實現對群體性事件有序和理性的引導。

（一）堅持公平正義的利益平衡導向

美國現代政治哲學家、倫理學家約翰·羅爾斯認為，人類的生存是以兩個正義原則為指向的：一是政治權利平等，二是消除社會的和經濟的不平等。在社會經濟利益問題上，要求實現“合乎最少受惠者的最大利益”，同時把職務和地位向所有人開放。其核心思想是“自由優先、兼顧平等”，“自由只能為了自由的緣故而被限制”［6］。利益是人們生存和發展的基礎。公平正義問題出自于人們增進利益和協調利益沖突的需要。公平正義首先是政治權利表達和實現的平等。從政治學的角度看，我國群體性事件的發生主要原因在于利益表達的不平衡，尤其是政治領域缺乏有效的機制合法表達正當的利益訴求，部分得以表達的正當利益訴求也未能得到政府的及時回應。由于缺乏能夠表達和整合自身利益的有效組織，分散化和個體化的利益表達難以形成有效的政策壓力，碎片化的利益要求難以凝聚成具體的政策要求輸入政策議程。在這種情況下，社會弱勢群體一般選擇通過信訪，向政府表達其利益訴求。在信訪無門、信訪無效的條件下，社會弱勢群體也可能采取體制外的社會抗爭路線給政府增加壓力，希望其利益訴求得到政府的回應。其次，公平正義是經濟利益的平等。改革開放以來，一度強調“效率優先、兼顧公平”的發展原則在促進經濟快速發展的同時，在一定程度上犧牲了社會公平。隨著社會轉型的加速，利益訴求的高漲，公平正義逐漸成為社會關注的焦點，表明公正再也不能處于被“兼顧”的地位，而應該成為主導原則、優先導向。地方政府要進一步轉變職能提升政府維護社會公平正義的能力。要促進基本公共服務的均等化，建立健全社會保障體系。要推進收入分配改革，促進社會財富初次分配的公平性，充分發揮稅收、財政、法律等在政府再分配中的作用，扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大的趨勢。

（二）拓展公民利益表達渠道

美國政治學家亨廷頓認為，發展中國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序,給社會帶來不穩定［7］。和諧穩定的利益表達是接受的前提。利益只有表達出來，才有可能被接受。如果一旦利益表達渠道被堵塞，利益訴求被漠視，最終會導致社會離心力的增強和社會凝聚力的下降。在社會利益格局激蕩變化中，要著力構建體制內力量為主導、兼顧多元主體的維權新機制，進一步拓展暢通有序的利益表達渠道，努力協調和規范各群體之間的利益關系，避免具有破壞性的利益表達方式和行為方式。

一是以人民代表大會制度為核心的群體利益表達機制。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大代表應該真正由民眾來選舉，通過自上而下的權力授予與監督機制，更多采取直選的方式，有利于進一步提升人大代表的代表性，使選民與代表之間真正形成監督與制約的關系，一旦群體利益受到侵害時，人大代表應該通過現有的政治結構對行政行為進行有效的影響和監督，進而提升人民代表大會制度的利益表達效能。

二是以基層群眾自治制度及信訪制度為核心的個體利益表達機制。基層群眾自治組織最貼近群眾，能夠最具體地表達、關注和保障人民的利益。要切實增強村委會、居委會、職代會等社會基層自治組織反映群眾利益方面的獨特優勢，使人民通過參與民主政治建設實現利益和保障權益。信訪制度作為政治改革的重要組成部分，要改變壓力體制之上的信訪責任追究制，破除信訪制度改革的路徑依賴，通過地方政府內部機構設置和職能配置的調整，將信訪工作擺在地方政府工作序列中的基礎性地位，主動尋求公民利益表達信號，鼓勵公民利益表達，從而有效提升信訪制度的效能，化解群體性行動產生根源。

三是以大眾傳媒和網絡輿論為核心的新型利益表達渠道。網絡輿論拓寬了網民對政治事務的參與，為公民進行利益表達提供了重要的平臺，為中國公民社會的逐漸形成夯實基礎，是推動中國民主化進程的力量之一。要提升大眾傳媒和網絡利益表達的功能，就必須強化大眾傳媒和網絡輿論的“獨立性”，強化其社會責任的擔當，避免成為強勢群體與地方政府及弱勢群體博弈的媒介資源。

（三）強化群體性行為的組織引導

奧爾森的集體行動邏輯表明：集體行動的生成與效能取決于集體行動的組織化程度。組織的存在既可提高利益表達的效率，也可提高政府的回應性。在—個組織化程度較高的社會里，社會組織大多代表著特定社會群體的利益與訴求，他們可以有序地向政府表達自己所代表的群體或階層的利益和要求，在特定的情況下能夠按照既定的法律及其他規則進行利益博弈，最終都能達成絕大多數人能夠接受或認可的一致或妥協。群體性事件發生的一個重要的原因在于他們缺乏制度化的利益表達組織，其利益表達碎片和無序。因此，作為政府而言，要有效提升治理群體性事件的能力，應該突破現有的治理主體結構，建立以社會自組織為主體的自身消融機制，發揮社會組織在治理群體性事件過程中的引導作用。加大對城鄉基層自治組織工作的指導，凡涉及到居民和村民自身的事，都由他們按照自己的程序與機制來解決，地方政府要給予相關法律、制度和政策指導，形成政府與自治組織的良性互動，充分發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用。要高度重視工會、婦聯、共青團等現存的組織資源，認真處理好獨立性和代表性問題，真正發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。要加大對“第三部門”的培育和扶持力度，充分發揮“第三部門”在社會公共事務治理和社會矛盾調處中貼近基層、組織靈活以及運作高效的優勢，使“第三部門”成為補充現存組織資源，進一步提升群體性行動組織化程度。

［1］許章潤.多元社會利益的正當性與表達的合法化—關于“群體性事件”的一種憲政主義法權解決思路［J］.清華大學學報（哲社版），2008，（4）：114.

［2］肖文濤.治理群體性事件與加強基層政府應對能力建設［J］.中國行政管理，2009，（6）：119.

［3］金太軍，沈承誠.從群體性事件到群體性行動——認知理念轉換與治理路徑重塑［J］.國家行政學院學報，2012，（1）：25.

［4］劉圣中.私人性與公共性—公共權力的兩重屬性及其歸宿［J］.浙江學刊，2003，（2）.

［5］殷冬水，周光輝.利益表達平衡：社會正義的內在要求［J］.江漢論壇，2013，（2）：9.

［6］（美）約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京：中國社會科學出版社，1988. 292.

［7］亨廷頓.變革社會中的政治秩序［J］.北京：華夏出版社，1988.56.

The Local Government’s Path Reconstruction of the Mass Incidents Management——Based on the perspective of interest

MA Hua

（Nantong University，Nantong 226019，China）

The internal logic derived of mass incidents is the reasonable and justifiable interests cannot get effective response and supply,which may through the system of collective way to increase pressure on the government.The local government's behavior choice of mass incidents management under multiple interests of the game is the prevention and control basis on the enlarging the mass incidents in some improper action and damage results.It is difficult to match the internal logic of mass incidents.Adhering to balance the interests of fairness and justice-oriented,expanding channels for expressing the interests of citizens and strengthening the organization andguidance of the colony behavioris the effective path selection of the mass incidents management.It can gradually solve the root causes of mass incidents,actualize the orderly and rational guidance of mass incidents.

mass incidents；path choice；interest

D630.8

A

1009-6566（2015）06-0055-05

本文為南通大學人文社科項目（12W01）基層政府解決群體性事件機制研究。

2015-10-08

馬華（1985—），男，江蘇南通人，南通大學碩士研究生，主要研究方向當代政府管理。