賦予農民更多財產權利不斷增加農民收入

萬舟

（中共天水市委黨校，甘肅天水　741018）

賦予農民更多財產權利不斷增加農民收入

萬舟

（中共天水市委黨校，甘肅天水741018）

十八屆三中全會提出“賦予農民更多財產權利”，“探索農民增加財產性收入渠道”，對于農民收入增加意義重大。但現存的農村土地制度嚴重制約了土地作為資本功能的有效發揮，極大地阻礙了農業產業化和現代化的進程，阻塞了農民通過有效利用土地來增加收入的渠道。因此，應通過土地制度的改革和完善，賦予農民更多財產權利，保障農民收入的不斷增加。

農民；財產權利；土地制度；改革；農民收入

一、賦予農民更多財產權利提出的意義

1．賦予農民更多財產權利，是實現城鄉居民財產權利平等的必然要求

目前我國城鄉不平等的一個深層次表現是，農民和市民所享有的財產權利不平等。比如，城鎮居民購買的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、買賣，農民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整財產權，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經濟組織成員以外。企業獲得的國有土地使用權可以用于抵押、擔保等活動，農民擁有的集體土地使用權不能用于抵押、擔保等活動。農民對農村集體資產擁有所有權，但這些權利在經濟上缺乏有效的實現形式。財產權利的不足，嚴重制約農戶財富的培育、積累、擴大，制約農戶財產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系，制約農民同城鎮居民在經濟權利上的平等，制約城鄉一體化發展。

2．賦予農民更多財產權利，是增加農民收入和財富、縮小城鄉收入差距的必然要求

持續較快增加農民收入，是縮小城鄉差距和推進城鄉一體化發展的要求，對解決好“三農”問題乃至對整個經濟社會發展全局都具有重要意義。增加農民收入，需要培育新空間和開辟新途徑。從農民收入構成看，家庭經營性收入、工資性收入、轉移性收入、財產性收入四個部分中，財產性收入所占比重很低，是增加農民收入最大的潛力所在。應該把增加財產性收入作為促進農民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農民增加財產性收入。賦予農民更多財產權利，推動農民財產權利在經濟上有效充分實現，就可以有效增加農民財產性收入，使財產性收入成為農民增收的新增長點，從而有效拉動農民收入持續較快增長，逐步縮小城鄉居民收入差距。

3．賦予農民更多財產權利，在內涵上就是要保障農民依法享有平等的財產權利

積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，使農民依法獲得集體資產股份分紅收益；充實農民土地使用權權能，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，使農民依法獲得土地股權投資收益；鼓勵承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，使農民依法獲得土地流轉收益；保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，通過試點慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使農民依法獲得宅基地和房產轉讓收益；允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，使農民公平分享土地增值收益，推動財產真正成為農民發展和致富的重要手段。

二、現行土地存在的制度缺陷

1．土地所有權模糊，導致農民的土地財產權沒有得到相應的尊重

在現實中，村民委員會充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為村長和村委會少數人所有，“農村和農民實質上是被農村干部所控制”。有的基層政府借土地集體之名，違背農民意愿進行土地大面積流轉。在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權，動用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權錢交易，一些地方未批先占、少批多占、越權批地、擅自改變土地用途的違規用地現象大量存在。

農民土地承包權得不到很好落實，重要原因在于我們還沒有把土地承包權當作農民神圣不可侵犯的財產權利。沒有把侵犯農民的土地承包權視同侵犯一般財產權利在法律上予以懲處。權利本質上就是利益，所以如果農地的集體所有權僅僅是一種觀念上的所有權，并且不能由歸屬性權利轉化為財產性權利，那么，這種觀念性所有權也就喪失了其核心的意義。

2．嚴格的土地用途管制，限制了農民土地財產升值的空間

一系列的法律、法規及文件規定對農村土地用途的管制主要表現在兩個方面，一是對農地用途的管制，二是對農民宅基地用途的管制。

對于農地和宅基地用途的限制，只要符合國家利益（例如保證糧食安全）就是理所當然的，但從縮小城鄉差距、把農民的權益性財產轉變為財富的角度看，顯然這一系列用途管制大大縮小了農民占有土地現實和潛在的升值空間和兌現的可能，剝奪了農民土地的發展權。因而，這是不公平的發展。

3．土地財產權實現方式的嚴格限制，導致土地的流動性大打折扣

土地資本化是實現土地財產保值增值的重要手段。土地資本化的實現方式，是農民在土地上的權益可以以權證形式被交易，或者可以在金融機構取得可抵押性，可以為現代農業的擴大再生產和規模化、專業化的農業生產經營提供內在的資本性融資渠道。但是，我國涉及農村土地的法律，都把農民在土地上的權益轉化為資本，從而憑自己的權益性融資實現生產擴大和收入流增加的可能性加以嚴格限制，使土地這種最為稀缺的生產要素的流動性大打折扣，配置效率低下。

4．土地征用制度不完善，農民缺少利益表達權

一是公共利益界定的模糊性。由于現行征地范圍既沒有明確的、羅列式的具體規定，也沒有法律明確的機關界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被擴大和濫用的現象。在現實的理解和使用中，公共利益被無限放大：只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地，刻薄地補償。農民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語權，如被征地農民對征地有異議，只能通過向所在地方政府來尋求解決，同時土地管理法還規定，申訴后，即使雙方尚未達成一致，也不影響征地過程的實施，這就造成了在程序上和法律上被征地農民的弱勢地位。

二是土地征用補償標準的不合理?，F行的產值倍數法以及正在推廣的征地區片綜合地價法，都是以政府為主導來確定補償的具體標準，這些補償標準往往是不合理的。首先，補償標準不按土地市場價格，而按農地前3年平均年產值倍數計算，并規定最高限額。雖然幾經修改，標準有所提高，但無論學界還是普通農民，對標準的科學性一直存在疑問。實質上，非市場化的土地征用價格標準，無論如何修改，都很難達到科學。其次，地方政府自由裁量權大。例如，在補償倍數的確定上，補償安置費的最低產值倍數為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權竟有20倍之多。不合理的土地增值收入分配，結構導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差距和貧富差距。

5．土地流轉制度和農村社會保障制度不完善

實行家庭承包經營以來，在強調穩定農村土地承包關系的前提下，政策上也始終允許和鼓勵承包期內土地使用權的流轉。由于目前我國尚未形成作為啟動土地使用權流轉的市場中介和金融動力，還無法實現集體土地使用權流轉的規范化、市場化、法制化，以致土地流轉市場存在盲目性和違規性，嚴重損害了有關農民的權益。

由于我國農村的社會保障制度欠缺，對于大多數農戶家庭而言，承包地是他們的命根子，是他們最可靠的社會保障。因此，雖然一些農民離開土地去從事非農經營，他們仍會為保有土地而支付費用，這就造成了土地資源的浪費或低效利用。而少地農戶，即使勞動力充裕，也只能精耕細作，不能獲得規模經營的效益，這就造成了土地資源的緊缺與棄耕薄耕的矛盾。

6．現行土地制度的法律基礎薄弱

一方面，農民土地經營權缺乏法律保障，承包糾紛繁多，侵權行為時有發生，經營者在資金、技術、勞動等方面的長期投入缺乏穩定的預期，從而導致經營者積極性下降；另一方面，《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》中就農民的土地經營權問題的規定過于籠統，有關內容和行使程序的安排還不夠具體明確，在運用中缺乏實際操作性，從而在一些地方出現了“有法不依”的現象。

7．農村土地市場不健全

長期以來，我國農村土地的流轉大多為自發、私下的，沒有統一的交易規則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規范的農村土地交易市場。盡管近幾年，有關省市開展了一些農村土地交易試驗，但其交易范圍、規模都有待拓展，市場亦需不斷規范。

我國現行農村土地制度中存在的這些問題與制度缺陷，使廣大農民生產的積極性不能充分調動，影響了農業生產的發展，不利于農村乃至整個社會的穩定。對此必須進行改革。

三、深化土地制度改革的途徑

1．土地確權頒證，界定財產邊界

為了從根本上解決農村土地流轉和“入市”中產生的問題，需要重新界定農民的土地財產的邊界，并頒發“確權”證書。通過確權頒證，將農村集體所有制下“模糊的產權”明晰化，這樣做既可以為農民提供土地財產權利的法律憑證，又可以為農民實現其土地財產權利（如流轉權、抵押權、收益權等）奠定制度基礎。同時，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務者、監管者和仲裁者的角色；規范集體（鄉、鎮、村或村小組）享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產權主體。農民外出就業舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權流轉和變現。把土地承包權永久地固定給廣大農民，使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權，使農戶成為實際的而不是名義上的土地主人。

2．改變農戶與國家之間關系，限制公權對農民土地財產權的侵害

始于1978年的家庭聯產承包責任制雖然將土地的承包經營權給予了農民，但是土地的所有權歸集體所有，由于農村集體經濟組織的模糊性和集體所有權的弱排他性，在這種產權制度中國家意志仍然得到強化，政府公權（行政權力）與集體經濟組織及農戶手中的“私權”相比仍然處于強勢。要保證農民的土地財產權，就必須重新界定國家和農民在土地產權上的關系，實現在產權上國家意志和政治職能的退出，并界定政府與公民、公權與私權的關系。在社會主義市場經濟中，公權和私權應該受到同樣的尊重；但就公權的職能而言，公權的作用在于調節社會經濟活動、維護市場秩序而不是參與市場交易，也不是壓制私權。公權由于它特有的廣泛性和強制性，容易造成對私權的侵害，城市房屋拆遷和農地征用中民事主體（產權主體）與政府的矛盾沖突由此而生。要界定所有權主體與國家（政府）之間的關系，還需要設置公權力侵犯農民的土地私權后的救助和補償機制。

3．破除城鄉二元體制，讓農民和農地自由流動

通過戶籍制度的改革允許城鄉人口自由流動和擇業，通過農地產權制度的改革允許農民在退出和改變職業身份時仍然能夠保持原有的土地財產權（包括耕地和宅基地使用權等）。隨著我國城市化進程的加快，越來越多的農民開始進城工作。如何使他們由農民變為市民，不僅需要改革現有的城鄉分割的戶籍制度，而且需要處理好農民現有的土地財產問題。農民進城后，由農民變為市民時，有沒有權利自由處置其土地財產權，即他可不可以以自由的意志為前提轉讓、流轉和出租其土地財產權，或者是保留其土地財產權，這需要看國家是不是愿意把土地財產權真正界定給農民。目前，成都市在這方面做出了一些探索。2010年年底，在基本完成農村土地的確權頒證后，成都市政府宣布“徹底破除城鄉居民身份差異，城鄉統一戶籍，實現居民自由遷徙”；農民進城不再以犧牲“宅基地、承包地”的權利為代價。

4．不斷完善征地制度

（1）縮小并規范征地范圍，保證土地征收權行使的合法性和規范性。土地征收應當嚴格限定在“為了公共利益需要”范圍內，確保征地項目的合法性。因此，應建立“為了公共利益需要”認定的法律程序，經法定程序認定的屬于“為了社會公共利益需要”的用地，可以行使土地征收權。

（2）公平合理確定土地征收補償安置價格，合理分配土地收益，提高農民在土地增值收益中的分配比例。土地對于農民，不僅是重要的生產資料，也是其賴以就業、生活和社會保障的根基，因此，征地補償安置價格的具體確定，必須要考慮征收土地對農民的財產、保障、就業、居住等多種功能。合理的土地征收補償安置價格應當包括土地權益損失補償和彌補原農村土地的社會保障功能和就業功能，以及因土地征收所造成的間接土地權益損失，才可能真正保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

（3）完善征地補償安置制度。把征地補償和對被征地農民的長遠安置區別開來，對被征地農民的安置應當遵循土地城市化進程和農民市民化進程相協調一致的原則，必須保障被征地農民享受相應的包括教育、醫療、就業、養老等社會福利和保障。有條件的地方，可以將征收的土地留出一部分作為農民安置就業的發展用地。農民土地被征收后，政府要適時組織引導農村集體經濟組織組建適應市場經濟發展能力的實體。同時，制定傾斜政策，給“留用地”、“置換地”配套合適的商業機會和產業項目，定向采購農村集體的產品，讓農村集體的土地轉變為有穩定、持續收入的財產性物權，這樣才能實實在在地解決好農民長遠生計問題。

5．大力發展農村土地股份合作制

大力發展農村土地股份合作制，是獲得土地財產性收入的實現條件。從長期來看，我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。農村土地制在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租佃者享有土地使用權。土地量化為股權，均等分給農民，實現了所有權主體和經營權主體互相換位，是在堅持土地集體所有制的前提下新的實現形式。實行土地股份合作制有利于提高農業勞動生產率，實現集約和規模經營，有利于維護農民合法的土地財產權益，有利于促進農民增加收入，是新的歷史時期農民獲得更多財產性收入的實現條件。

6．規范農村土地流轉市場發展

一是培育土地承包經營權流轉市場。規范發展多層次承包地流轉市場，規范承包地流轉交易程序，建立健全風險防范機制。建立促進土地規模經營的激勵機制，積極培育農村土地股份合作社、家庭農場、專業大戶等多種形式的規模經營主體。

二是推進集體建設用地有序流轉。建立完善集體建設用地交易范圍、主體、程序，健全交易服務，建立集體建設用地價格形成機制，逐步形成城鄉一體的土地等級和地價體系，并實現城鄉建設用地市場一體化發展。

三是完善農村建設用地指標市場化交易?？偨Y提煉重慶地票交易經驗，進一步完善農村建設用地指標交易和收益分配機制等，適時擴大農村建設用地指標市場交易范圍。

四是打破城鄉建設用地“二元”結構，建立城鄉統一的建設用地市場。長期以來，我國政府壟斷建設用地市場，農村集體經營性建設用地不能在市場交易，城鄉建設用地出現“二元”結構。三中全會決定提出，農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下，可以在城鄉統一的建設用地市場上，通過出讓、租賃、入股，實現與國有土地同等入市、同權同價。這項改革，建立了統一市場，打破了“二元”結構，有利于實現農村土地價值最大化。

F321.1

A

1009-6566（2015）06-0088-04

2015-10-28

萬舟（1971—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校副教授，研究方向為財政理論與農業經濟。