圖書館法人治理結構建設的監(jiān)督保障

丁永健（中共河南省直機關黨校圖書館，河南鄭州450002）

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圖書館法人治理結構建設的監(jiān)督保障

丁永健
（中共河南省直機關黨校圖書館，河南鄭州450002）

[摘要]監(jiān)督保障體系是圖書館法人治理結構不可或缺的部分，其內容涉及黨的領導監(jiān)督組織、層級權力制衡組織、內設專門委員會、執(zhí)行機構的建立，以及審計制度、報告制度、民主管理等監(jiān)督制度，還包括績效評估、信息公開、責任追究、議事決策等監(jiān)督機制。

[關鍵詞]圖書館法人治理結構監(jiān)督體系

[分類號]G251

圖書館法人治理結構的核心就是要建立以“分權”與“制衡”為特征的新型運行機制。“分權”，就是把決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權賦予不同的組織分化行使；“制衡”，是指合理界定不同組織機構的職責邊界，將任何權力納入統(tǒng)一的關聯(lián)體系，當行使一種權力時必定受到其他權力的牽制與約束，達到利益關系的平衡。“制衡”的本質是監(jiān)督，目的是通過對圖書館理事會和圖書館法人治理結構的狀態(tài)與績效的有效管控，保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。因為，在法人治理結構模式下，圖書館理事會享有較大的自主權，如果失去監(jiān)督，就可能會導致失于自我約束、片面追求經濟效益，弱化甚至排斥公共利益等問題的發(fā)生，這與公共圖書館法人治理結構建設的宗旨是完全相悖的。建立全面有效的監(jiān)督體系，關乎圖書館的發(fā)展方向和法人治理結構改革的成敗。

1圖書館法人治理結構監(jiān)督的組織架構

1.1黨組織的監(jiān)督保障

在法人治理結構中，盡管黨委對理事會的決策不干涉，但是必須對圖書館建設、改革、發(fā)展和涉及職工、讀者重大利益的事項起監(jiān)督作用，保證圖書館發(fā)展不偏離方向。為了確保黨委與理事會不形成“兩張皮”的尷尬局面，黨委主要成員應進入理事會。另外，政府官員應在理事會中占有一定的比例。比如，按照溫州圖書館理事會章程的規(guī)定，政府機關可以派一名人員作為特別理事，其除了擁有普通理事的權力外，還享有“特別否定權”，對特定事項行使“一票否決”。這樣的制度設計，既確保了圖書館的高效率，又使理事會和圖書館始終處于黨與政府的監(jiān)督之下。

1.2層級權力制衡體系

主管部門、理事會、執(zhí)行層、監(jiān)督層是法人治理結構的典型架構。除非對于大型的圖書館，理事會中通常不設監(jiān)事會，而是把監(jiān)督職能交給內設委員會、職工大會、理事，以及外部組織和個人來完成（政府、社會組織、讀者個人等）。政府部門是公共圖書館的主辦單位，將相關權力下放或者授權給理事會，并同理事會建立契約關系。理事會是決策機構，從宏觀上對圖書館進行戰(zhàn)略管理，同時向政府部門負責。執(zhí)行層由圖書館館長、副館長組成，對理事會負責，承擔圖書館的日常管理和服務推進工作。圖書館施行館長負責制，館長作為圖書館的法定代表人，對圖書館負總責。理事會與圖書館是“決策+執(zhí)行+監(jiān)督”的關系，理事會將決策交給圖書館去完成，圖書館執(zhí)行相關決策并接受理事會的監(jiān)督。

1.3內設委員會的監(jiān)督

圖書館理事會應下設各專門委員會，一方面使理事會分工細化，各司其職，另一方面通過理事會內部的權力劃分與制衡，起到監(jiān)督的作用。比如，新加坡NLB內設財政委員會，負責審查計劃預算和財務狀況，并向理事會報告審查結果。美國波士頓公共圖書館理事會設有館藏委員會、資金項目委員會、財政和審計委員會4個委員會和兩個特別小組。而紐約公共圖書館理事會設有“常務委員會”和“特殊委員會”，職能是監(jiān)督各部門與各崗位的運行情況，考評績效，將結果向理事會報告，為理事會決策提供科學的依據(jù)。在圖書館理事會各專門委員會之間通常存在關聯(lián)機制，這樣就構成了立體化的監(jiān)督網絡架構。

1.4執(zhí)行管理機構的建立

執(zhí)行機構就是圖書館理事會的管理層，以圖書館館長和若干副館長為主體。管理層既是圖書館建設的具體實施者，也是在法人治理結構中受到監(jiān)督的主要對象。因此，圖書館館長、副館長的選擇、任命、考核、退出構成了法人治理結構監(jiān)督體系的重要組成部分。在圖書館法人治理結構產生之前，圖書館館長可以繼續(xù)沿用由黨委、行政機關任命的做法。在法人治理結構形成之后，圖書館館長應由理事會向社會公開招募，由理事會任命，同時要保證圖書館長聘選過程的公開、透明、合法、獨立。圖書館副館長通常由館長提名，理事會任命，并在相關部門備案。

2圖書館法人治理結構監(jiān)督的制度

2.1審計監(jiān)督制度

經濟責任審計是對圖書館執(zhí)行層的重要監(jiān)督手段。比如，大英圖書館理事會建立了內外結合的審計監(jiān)督機制，不僅內設的審計委員會負有審計職責，而且文化傳媒體育部作為大英圖書館的主管政府部門，有權獲取圖書館內部審計制度、策略、項目和報告的信息。另外，大英圖書館作為執(zhí)行性非部級公共機構，擁有一定的行政權和管理權，納入議會行政監(jiān)察專員的管轄范圍[1]。對圖書館施行定期與不定期的審計監(jiān)督，原則上每年進行一次，在圖書館長離任或者屆滿等特殊時間節(jié)點則必須開展審計，未經審計的不得離任或者不得解除對圖書館的經濟責任關系。圖書館的財務審計報告應經理事會批準，報政府事業(yè)單位登記管理局備案。對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，由理事會責成圖書館館長提出整改方案，報理事會研究批準后實施。

2.2報告監(jiān)督制度

年度工作報告要反映的是圖書館的年度業(yè)績，由執(zhí)行層提出，報理事會審查。年度工作報告還是監(jiān)督圖書館運行狀態(tài)的工具和手段，因而被普遍采用。圖書館年度工作報告的內容一般包括：圖書館的重大決策事項、重要事件、預算執(zhí)行情況；圖書館年度計劃的執(zhí)行情況，設備、資源、人才建設；服務情況；內部績效評價；讀者對圖書館的意見與反饋等。年度工作報告的內容要全面、真實、客觀、準確，不能弄虛作假，不能無中生有，也不能報喜不報憂，尤其是要把存在的問題和讀者的訴求反映上來，對一些重要問題要進行認真分析，找出原因，提出對策。對部分在年度計劃中未落實的工作，要予以解釋。年度工作報告要經圖書館理事會審查并在事業(yè)單位登記管理局備案，相關部門可以對報告內容提出質詢。

2.3民主監(jiān)督制度

圖書館法人治理結構的內部監(jiān)督除了通過設置內部專門委員會之外，還必須依賴于職工對圖書館管理活動的參與和監(jiān)督。為此，圖書館應建立和完善民主管理制度，保持與職工之間聯(lián)系溝通渠道的暢通，同時采取激勵政策激發(fā)職工參與圖書館民主管理的積極性。對與圖書館發(fā)展，以及職工自身利益相關的重要事項，圖書館必須征求職工的意見。在民主管理中，要注重發(fā)揮工會組織、女工組織的橋梁作用，要防止借法人治理結構建設而使工會組織、女工組織被邊緣化的傾向。對于職工提出的建議和批評，圖書館要認真對待和研究，及時解決糾正。

3圖書館法人治理結構的監(jiān)督機制

3.1績效評估機制

在圖書館法人治理結構中，科學完善的績效評估機制不僅可以判斷圖書館改革的成果和圖書館法人的履職情況，而且能夠促使圖書館法人將對個人價值的追求轉變?yōu)閷D書館和廣大讀者利益追求的動力。目前，我國對圖書館績效的評價存在不少需要改進的問題：評估指標的設置不科學、不適用，測評觀察點不利于對圖書館績效的全面評估；評估主體以政府為主，行政色彩較濃，第三方評估體系沒有建立；評估過程缺乏監(jiān)督和透明度，程序設計有缺陷；評估后的跟蹤監(jiān)督沒有跟上，圖書館法人缺乏改進工作的壓力。建議由事業(yè)單位登記管理部門牽頭制定《事業(yè)單位績效評價辦法》，探索建立一套綜合公益性宗旨實現(xiàn)程度、財務情況、服務質量、效率效能等多項指標，定性與定量分析相結合的評價體系[2]。在此基礎上，建立符合公共圖書館特點的適用性強的績效評估機制。可以借鑒美國的做法，把績效評估的結果向社會發(fā)布，并作為政府向圖書館拔款，以及圖書館執(zhí)行層人員聘用、獎懲、報酬計量的重要依據(jù)。另外，要重視“讀者評價機制”與“民間評價機制”的建立，前者是讓圖書館的服務對象有話語權，后者則是使得評估結果更加公正與可信。

3.2信息公開機制

信息公開制度及其機制是人類文明進步和民主政治建設的重要成果。在圖書館法人治理結構建設中，注重信息公開的目的是要解決“信息不對稱”問題，使政府、社會投資者、公民個人，以及理事會等能夠及時全面了解圖書館的情況，加強對圖書館的監(jiān)督，而圖書館也可以借此樹立形象，爭取更多的運營資金，建立和鞏固生存與發(fā)展的社會基礎。國外圖書館法人治理結構建設，普遍把信息公開當成最重要的內容之一。比如，大英圖書館理事會的服務政策與文件、理事會會議備忘錄、高層管理者的會議記錄、年度工作報告和財務報表、理事個人利益登記、圖書館長遠發(fā)展規(guī)劃乃至協(xié)議合同等重要文件或文檔，均可自由獲取，實現(xiàn)了機構運作的高度透明化[2]。圖書館信息公開涉及“公開內容”與“公開方式”兩個方面：其一，信息公開的內容。包括：績效評價報告、財務審計報告、年度工作報告；重大事項、重大決策及其進展和落實情況；圖書館理事會的構成、人員背景，以及人員選舉、任免等；服務政策、內容、項目、收費等。其二，信息公開的方式。除涉及國家機密、商業(yè)秘密、讀者隱私等問題的信息外，圖書館都應采取主動公開方式讓社會知悉，信息公開的途徑包括：紙質材料、宣傳冊、報刊等傳統(tǒng)媒體，以及網站、手機、微博、微信等新媒體。圖書館公開信息應做到內容完整，發(fā)布及時，表達準確，易于理解，便于獲取。

3.3責任追究機制

“問責制”作為對責任事故、事件的追究機制，對圖書館理事會、執(zhí)行層依法、依規(guī)、依章行使職權等發(fā)揮著威懾作用。責任追究的范圍通常包括：不執(zhí)行理事會章程、決議的行為；落實理事會決議不力的行為；損害讀者和職工利益的行為；未完成年度任期目標的行為；決策失誤行為；圖書館發(fā)生的重大責任事故；違法亂紀行為等。目前，我國部分相關制度規(guī)定適用于圖書館責任的追究，但是過于原則和抽象，沒有針對圖書館理事會、圖書館的具體規(guī)定，這不僅使圖書館決策層、執(zhí)行層不能全面清晰地認識自己的責任所在，而且由于職權不明，相關責任也難以定性，甚至難以找到承擔責任的主體。健全圖書館法人治理結構中的責任追究機制，首先要厘清政府部門、圖書館理事會、圖書館之間的責任關系，其次要劃定各自的權力和責任范圍。除此之外，要對可能出現(xiàn)的被追責行為，設定明確而詳細的判斷標準，以及既嚴謹又易于操作的追責程序。為了防止圖書館法人治理條件下重大責任事件的發(fā)生，相關部門應加強對圖書館重大決策、重大改革的介入程度，建立預防機制。對于發(fā)生的責任問題，應以實事求是為原則，在認真調查研究的基礎上，按照相關規(guī)定追究部門與責任人的責任。對于圖書館經營中存在的違法亂紀問題，應移交紀檢、司法機關處理。

3.4議事決策機制

圖書館理事會本身作為民主議事和決策機構，必須遵循民主決策和科學決策的原則，尤其是在會議制度上必須遵循平等協(xié)商、自由發(fā)言與程序民主原則。規(guī)范的議事機制同樣是一項有效的監(jiān)督措施。比如，倫敦公共圖書館理事會章程規(guī)定：理事會會議有效的法定人數(shù)為5名或者1/3以上的理事；決策以多數(shù)投票為原則；當投票數(shù)相等時，會議主持有最終決定權；理事會的會議應由理事長主持，理事長可依理事會建議委任一名理事?lián)胃崩硎麻L，在其缺席時代為主持理事會會議；如果理事長、副理事長不愿主持，或被指定主持的理事缺席5分鐘以上，在場的理事，可以指定他們中的一位主持會議；在理事會休會期間，理事會可以通過任何方式，包括電子郵件，進行投票決策，只要此決策經全體理事一致通過即可[3]。我國已經建立起來的公共圖書館章程通常對議事規(guī)則也有規(guī)定，但是細化不夠，在實踐中也存在執(zhí)行較隨意等問題。另外，從目前的實踐來看，我國公共圖書館議事規(guī)則容易受到人為因素的干擾，致使整個議事過程不規(guī)范，議事結果亦可能并不代表多數(shù)理事的意見，而只是某位領導行使自己行政權力或者向理事會施壓的結果。

參考文獻：

[1]金武剛.大英圖書館的法人治理結構[J].國家圖書館學刊, 2014（3）：41-46.

[2]吳家斌.溫州市事業(yè)單位法人治理結構建設的實踐和探索[J].中國機構改革與管理，2012（8）：28-29.

[3]金武剛，錢家駿，肖梅林.倫敦圖書館的法人治理結構[J].圖書與情報，2014（2）：10-13.

丁永健女，1970年生。本科學歷，館員。

收稿日期：（2015-08-20；責編：徐向東。）