嘉興特色農村土地流轉調研

吳紅衛、管一佳、劉新毅

（國家統計局嘉興調查隊，浙江嘉興 314000）

嘉興特色農村土地流轉調研

吳紅衛、管一佳、劉新毅

（國家統計局嘉興調查隊，浙江嘉興 314000）

農村土地流轉是當前和今后相當時期農村改革的熱點問題，本文通過介紹嘉興農村土地流轉的主要做法和現狀，指出農村流轉土地中存在農地流轉率低于全省平均水平等問題并進行分析，并在此基礎上，提出統籌謀劃“三城一市”建設、完善農地流轉市場等建議。

農村；土地流轉；改革

農村土地流轉是當前和今后相當時期農村改革的熱點問題，2015年中央1號文件提出，創新土地流轉和規模經營方式，為此更加得到社會廣泛關注。嘉興作為浙江省綜合配套改革試點城市，嘉興特色的農村流轉土地利用有許多探索與創新。但在完善農地流轉市場、豐富流轉形式、切實保障農戶利益方面還將不懈努力，進一步做好嘉興特色農村土地流轉的文章。

一、嘉興農村土地流轉的主要做法

2008年嘉興納入統籌城鄉省級試點區域后，嘉興創新農村土地利用制度，五年間農村家庭承包耕地流轉率平均每年上升5.2個百分點(全省3.5個百分點)。其主要做法有：

（一）政策上突破

嘉興被列為浙江省綜合配套改革試點后，2008 年5月啟動了“兩分兩換”先行先試，即“將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式”。加快了農村宅基地和土地承包經營權的流轉，特別是整體搬遷后的整體性流轉，加快了城鎮化的進程。“兩分兩換”有利于在農戶自愿的基礎上，通過承包地換股、換組、換保障，集中連片推動土地的流轉。如南湖區余新鎮明星村在實施“兩分兩換”“兩新”工程建設后，集中流轉了土地5249.32畝。

（二）資金上扶持

嘉興市政府2007年制定《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的意見》，2011年出臺《市區支持現代都市型生態農業發展若干財政政策意見》進一步完善了土地流轉資金扶持政策，從資金、信貸、用地等方面進一步加大扶持力度。市區財政對新增連片流轉土地100畝以上且流轉年限在5年以上、對規模經營主體流入土地300畝以上且流轉年限在10年以上、對規模經營主體流入土地100畝以上，并有50%以上的土地用于發展糧食生產的，每年每畝給予一定的補助。市財政對新建且入股面積300畝以上的土地股份合作社、年度新增土地流轉面積500畝以上的鎮土地流轉服務組織,給予一次性獎勵補助。各縣（市、區）也分別結合當地實際，出臺了推進農村土地流轉的扶持政策。

（三）機制上轉換

建立市、縣、鎮、村四級土地流轉服務平臺，通過各級土地流轉服務中心，規范流出方行為，要求統一組織實施農戶土地委托村（股份）經濟合作社流轉的方式，并對委托流轉協議進行鎮（街道）鑒證，切實保障農民權益；根據當地農業產業規劃與發展導向，制定嚴格的承租主體準入條件，不準改變土地性質，不改變土地使用效率；規范流轉合同，指導流轉雙方協商流轉價格，制定價格調價機制供參考，并嚴格按照土地流轉信息化建設的要求，統一簽訂電子合同，實現土地流轉資料的信息化歸檔與備案。2013年通過土地流轉服務平臺流轉耕地面積70.51萬畝，占新增土地流轉面積的

70.7%。

（四）行動上激勵

一是培育流轉主體。通過獎勵資金、項目建設、用地用電等方面的扶持，引導各類新型農業經營主體參與土地流轉，使土地流轉向專業農戶、農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場等轉移。目前農民專業合作社，農業龍頭企業等主體已流入土地50.8萬畝，占流轉總面積的51.0%。

二是加強農民技能培訓。確定一批創業培訓定點機構，對有創業愿望和具備創業條件的城鄉勞動者實施了創業培訓,鼓勵勞動者成為創業者。同時開展“農村勞動力素質培訓工程”、“農村實用人才培養”，切實加強現代職業農民培養進程。

（五）保障上托底

一是建立價格保障機制。為防范土地流轉糾紛、通貨膨脹等影響因素，各地指導合理確定土地流轉價格，一般按當年500—600斤晚稻谷政府收購指導價作為每畝土地流轉費參考價，以保障農戶土地流轉收益。對集中連片流轉的土地，流轉價格采取公開招投標，既創造了經營主體之間平等競爭環境，又保護了流轉農戶的利益。

二是建立土地流轉風險機制。農村土地流轉存在著自然風險和市場風險，農業產量直接決定土地流入方的收益。為了降低流入方的經營風險，嘉興平湖、海鹽等地建立了風險保障金，由財政部門、村集體、流入主體按當年新增土地流轉面積，以一定標準安排風險基金，進一步探索和完善土地流轉風險的化解機制。

三是提供金融服務保障。制定下發《嘉興市農村土地流轉經營權登記管理辦法（試行）》、《嘉興市農村土地流轉經營權抵押專項貸款實施辦法（試行）》，對土地流轉登記的范圍、原則、對象、程序、經營權抵押價值確定和處置等詳細規定，引導金融機構開展農村土地經營權抵押信貸業務。相關縣（市、區）也出臺管理辦法、操作辦法等政策性文件，對符合條件的規模經營主體由政府或者農業行政主管部門按照程序發放農村土地流轉經營權證，確認其在流轉土地上的經營權力。

二、嘉興農村土地流轉現狀

據嘉興農經部門統計，2013年嘉興新增土地流轉面積累計達99.7萬畝，占農村家庭承包耕地總面積的41.2%。其中整村流轉32個，流轉面積10.7萬畝，整組流轉473個，流轉面積6.9萬畝；累計建立土地股份合作社52家，入股面積2.55萬畝。2013年開展糧油全程統一服務30萬畝，農業規模經營率達到50.8%。

另據國家統計局嘉興調查隊2014年8月對嘉興214個村農地流轉情況的專項調查，其調查數據反映如下：

（一）土地流轉費用呈現較大差異

214個受調查村2013年土地流轉平均價格790 元/畝，其中水田800元/畝。160個村流轉價在600-1000元之間，流轉費最高的村平均1300元/畝，最低為340元/畝。主要受土地用途、流轉年限、土地位置及連片程度等因素影響。

1.種植糧食流轉費低于經濟作物。如平湖市新埭鎮蘆灣等村，種植水稻的流轉費按650斤稻谷折價，而種植花木、茭白、蓮藕或者養殖魚蝦等，價格為700斤稻谷價。種植大棚葡萄或者搞養殖業流轉費在1000元/畝以上。214個村中流轉土地晚稻種植面積在200畝以上的128個村，其中126個村平均流轉費用都沒有高于1000元/畝。

2.整村流轉價格有優勢。大戶偏好成片流轉的土地，一來便于機械化、集約化管理，二來施肥灌溉等受周邊作物影響較小。整村土地流轉，可科學規劃土地種植養殖品種，土地流轉價格較高。214個村中流轉率80%以上有23個村，其流轉平均價格為857元/畝。

3.流轉費用與承包年限及守約有關。近幾年新簽訂流轉合同，種植晚稻在500斤-750斤稻谷的情況下，一般流轉價格為約700-1072元/畝；而若干年前簽訂有5年、10年、20年流轉承包期，價格多在500元/畝以下，受合同所限不能漲價。

4.土地質量和區域影響承包價格。荒地等土地流轉費用相對較低，大戶承包的第一年，需要投入整理后才能種植。城郊結合部已征用但未建設的土地，季節性短期性發包給大戶種植糧食，價格也很低，多在300元-500元/畝。

（二）流轉土地用途以種植業為主

調查反映土地流轉后用途以種植業為主，但也呈現出種養結合、品種多樣、生產多元的特點。

1.絕大部分流轉土地用于種植業。214個村流轉農地用于種植業的面積為23.33萬畝，占總流

轉面積的84.1%；用于養殖業的面積為3.88萬畝，其占比為14%；其他用途的面積為5265畝，比重占1.9%。

2.種植業的流轉土地大多種植糧食。214個村流轉土地全年種糧面積23.93萬畝，其中種植晚稻、小麥面積分別為12.94萬畝、9.05萬畝，占糧食種植面積54.1%和37.8%。其余種植業流轉土地種植品種為花卉苗木、蔬菜、水果等。

3.養殖業的流轉土地中養魚蝦比重大。214個村流轉土地中養殖蝦和魚的面積分別為1.95萬畝、8644畝，占養殖業流轉土地面積50.3%和22.3%。其余養殖業為生豬、家禽和甲魚等。

三、農村土地流轉中存在的問題及原因分析

嘉興城鄉統籌水平較高，交通便利，農民周邊打工和守土種地兼業，流轉熱情不高。據2010年第六次人口普查數據推算，嘉興市戶籍農村勞動力119.76萬人，居住在本市范圍內的比例為96.3%。

（一）農地流轉率低于全省平均

2013年底嘉興土地流轉率比浙江全省平均數低4.2個百分點，與流轉率高的寧波、紹興地區（60%左右）差距更大。離省委省政府提出經濟發達地區土地流轉率50%以上還有一定差距。從轄區內部農地流轉情況看，不平衡的現象也比較突出。受調查的214個村中，流轉比例超50%的51個村占23.8%；流轉率超8成的有20個村占9.3%；低于平均的有130個村占60.7%。

2013年嘉興農村居民人均純收入20556元，高于全省平均水平1500元，其中農村居民收入中工資性收入占比接近七成。隨著嘉興經濟不斷增長，近郊土地的增值十分可觀，如果土地流轉，土地征遷、賠償都比較麻煩，而土地增值因素很不確定。因此，嘉興農民更多地傾向于將土地作為保障，流轉意愿不高。

（二）流轉農地用途受到限制

嘉興市地處杭嘉湖平原，是浙江省主要糧食生產地之一，出于糧食安全考慮，嘉興平原地區的良田主要用于糧食生產，基本農田保護率高達84%，土地空間剛性約束大。目前糧食生產功能區建設有保證糧食生產的條件，糧食安全的考核也迫使嘉興農地流轉中土地用途有較大限制。流轉地糧食生產比重高，拉低了土地平均產出效益水平雖然隨著市場的選擇，農戶為了提高收益開始往豐富多樣的種養方向發展，但是由于糧食任務的存在，地方政府的規范和引導，為了防止非糧化的傾向，進行兩區建設、糧食安全考核，土地產出水平提升的空間十分有限。

（三）流轉土地產出效率不高

農業的比較效益低，社會各類資本進入的總體積極性不高。前些年在土地流轉管理制度尚不完善和規范的情況下，社會各類資本進入參與土地流轉經營使用，更多是瞄準了農村土地價格低廉借土地流轉的名義，以租代征，用于工業生產、建設旅游度假村、開發房地產等。這樣的土地畝均產出雖高，卻是通過改變土地性質違規違法的途徑取得的，這樣的行為是不可取的。

就是在預防流轉土地非農化的前提下，保證糧食生產與農業農民增效增收又存在矛盾。即使算上國家的各種政策補貼，種糧的產出水平依然較低。在這種情況下，轉出方和承包方都有追求高效的愿望，一方面多元化種養的產出水平相對較高，流入主體為追求經濟效益提高收入，有多元化種養經營的主觀沖動；而另一方面，作為土地流出方的農戶，也愿意以更高的價格將土地的經營權流轉給多元經營主體。如種糧大戶一季麥一季稻的種植模式，全年產出在2804元/畝。而種植葡萄，每畝產出能達到12000元以上，種蔬菜、種藕等畝產值普遍在4000元以上，花卉苗木畝產值超過6000元，魚蝦等水產養殖畝產值在7000元以上2012年嘉興流轉土地的畝均產出不到3000元，而全省平均在3000元以上，寧波、蕭山等地畝均產出高的接近5000元。

（四）農民從流轉中獲得的收益偏低

農民在土地流轉中的收益，主要分為宅基地等建設用地流轉收益和承包經營土地的流轉收益兩種。宅基地等建設用地的流轉主要是通過“兩分兩換”、新農村集聚等模式，農民和村集體為此讓渡了“潛在”的土地權益。在承包經營土地流轉收益中，一部分農戶放棄土地的承包經營權換取保障，另一部分是農戶在各種承包經營耕地流轉中收取租金。前者由于各地條件不同、執行力度和政策不同，政府給予農戶的社會保障存在差異，不少農民放棄了土地承包經營權但是并沒有得到完

全的保障；而后者在土地承包經營權的流轉中，由于參與土地流轉方式太過單一，農戶按照固定稻谷或者現金折價獲得土地承包經營權流轉的收益，但卻沒有獲得土地作為要素參與多種經營獲得的增值部分。

（五）政策完善持續不足

始于2008年的“兩分兩換”2010年進入大規模實施，并于2011年進入穩定，但由于后期政策完善的滯后，部分區域的農地流轉與增值陷于停頓，基層政府和流轉中介組織的財政壓力很大。以南湖區七星鎮為例，列入“兩分兩換”的農戶，住房搬遷和置換后的房產，實際收益超過100萬元，加上其他財務和管理成本，新增建設用地指標均承載巨大的成本，需要通過指標出讓來平衡。從運行情況看，指標有用于新農村發展需求和彌補歷年超指標的現象，而原有的資金循環被中斷，先期投入資金無法按時回收，資金成本相當大。同樣，搬遷農戶先期流轉的土地由村級組織收儲，再統一發包。由于承包主體在承接時間、農地用途和利用規模上與收儲量、收儲時期有差異，收儲價格與發包價格間的差額由基層政府或者相關組織承擔，所以發包時間越晚，農地用途限制越多，政府承擔的差額也越大。

四、推進和完善土地流轉的建議

（一）統籌謀劃“三城一市”建設，穩妥推進土地流轉

嘉興在“三城一市”大戰略統籌謀劃中，應該不盲目追求高土地流轉率，結合本地實際推進適度規模化。嘉興市統籌城鄉發展水平位居浙江省全省第二位，城鄉居民社會養老保險覆蓋率達97.5%，城鄉居民醫療保險覆蓋率達98%，農民人均純收入連續多年保持全省11個設區市首位，成為全國城鄉差別最小的地級市之一。在經濟水平、社會事業、人民生活、生態環境等四個方面都取得了較為明顯的進步，已經進入城鄉全面融合的發展階段。根據“十二五”規劃的城市建設方向，完善公共配套服務和城鄉居民保障機制，免除農戶土地流轉的后顧之憂，通過優規劃、強服務，積極穩妥推動土地流轉。

（二）完善農地流轉市場，強化市場配置資源的職能

政府應進一步轉變職能，著力提升公共服務的能力與水平。加強政府部門對土地流轉的服務與管理。要建立和培育完善的土地流轉信息服務平臺。加強農村土地流轉服務和管理體系建設，健全土地承包經營權流轉市場，搭建土地流轉平臺，建立土地流轉信息網絡，完善土地流轉備案、登記和檔案管理制度。建議可以更好地強化市場主體的作用，引入第三方進行服務，政府起到監督管理的功能，可以更有效更客觀地提高服務的效率，減少由于信息不透明、不通暢所損耗的流入方流出方的溝通成本，同時也減少政府的管理成本。此外，還需要健全糾紛調解和仲裁機制，合理有效地解決流轉過程中產生的矛盾糾紛。

（三）豐富土地流轉經營方式,切實保障農戶利益

堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。既要發揮工商資本帶動農業轉型升級、促進農民就業增收的積極作用，也要防止其與農民爭利甚至侵害農民土地利益的行為。提倡和引導工商資本通過“龍頭企業+合作社+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”等形式參與土地流轉，提升農民在土地流轉中的話語權和分配地位。進一步推進土地股份合作制，在“自愿、有償、平等”的前提下，鼓勵農戶以土地入股、以承包權入股，多種方式參與經營，分配利益。

（四）設計和探索跨區域有償轉移或補償機制

國家和省級層面將探索計劃分配、定額管理的控制目標模式，允許跨區交易，異地代行。即探索耕地任務、種糧任務等指標作為要素跨區域有償轉移，實現要素流動與資源互補。在保障土地生產能力的情況下，將耕地任務和糧食任務作為要素有償轉移，一方面可以更好地發揮市場經濟配置資源的效率，另一方面，對于糧食主產地的糧食生產也能夠更有效地進行管理和補償。此外，多元化種植經營、多種作物的輪種，可以減輕長期種植糧食對土地帶來的損失，對土地的肥力起到保護作用。在種糧任務等指標作為要素跨區域有償轉移難以實現的情況下，應建立相應的補償機制，以示相對公平。

（責任編輯：王家寧）