地方政府推進產業結構轉型升級的研究

劉紹濱

摘 要：改革開放以來，東莞充分把握承接港澳臺產業轉移的先機，大力發展外向型經濟，實現了從農業縣向制造業大市邁進，經濟社會發展的成就引入矚目。舊的發展模式主要依靠以資源和環境為代價換取發展，在特定的歷史條件下的確發揮了重要作用，但時至今日，這種粗放型的發展模式固有的弊端逐漸顯現，不合理的產業結構已制約到東莞可持續發展的增長潛力，導致社會進步乏力。因此，加快探索新的發展思路，加快全市工業產業結構優化升級已成為關系到東莞社會經濟能否可持續發展的關鍵。文章正是出于這個宗旨和目的進行思考，通過客觀描繪東莞工業產業結構的現狀，以東莞地方政府的視角，對東莞工業產業結構轉型升級的問題進行戰略思考，并探索工業產業結構轉型升級的措施對策。

關鍵詞：東莞 產業結構 轉型升級 戰略選擇

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）10-083-04

2013年11月12日，中共十八屆三中全會上，習近平總書記作出全面深化改革若干問題的決定，指出我們黨以巨大的政治勇氣，銳意推進經濟體制改革，不斷擴大開放，影響前所未有，成就舉世矚目。我國的經濟建設方面，“堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。”可見，當前我們國家繼續堅持黨十一屆三中全會35年來確立的“以經濟建設為中心”，不斷推動經濟向前發展，再創經濟高峰新奇跡。

加工制造業是我國實行改革開放政策后，承接國際產業轉移的一種主要生產產業。經過35年的發展，中國加工制造業規模不斷擴大，已連續多年雄據中國外貿進出口總值的“半壁江山”，成為中國外向型經濟發展不可或缺的重要支柱產業。加工制造業的發展對增加就業，平衡外匯收支，促進生產技術進步、產業升級，提高中國產品國際競爭力發揮了積極的作用。但隨著我國改革開放進入新的歷史發展時期，加工制造業在創新利用外資方式，優化利用外資結構，發揮利用外資在推動自主創新、產業升級、區域協調發展等方面暴露出了諸多問題。具體表現在，中國加工制造方式價值鏈長期處于低端環節，產品增值率偏低，產業鏈偏短，以外資企業為主體的格局難以打破，國內企業參與國際分工程度低，產業地區分布嚴重不平衡，加工制造出口導向型政策造成巨額貿易順差和貿易摩擦頻發等等。因此，加工制造業向何處發展、如何發展，成為我國經濟學界學者們普遍關注并且必須研究的問題。

東莞，作為我國南國大門前沿城市。改革開放之初，東莞仍是傳統農業之縣，自有工業基礎十分薄弱，在這種情況下，東莞充分把握先機，緊緊抓住國際制造業產業轉移歷史機遇，特別是承接港澳臺產業轉移，通過大量引進外來資金技術，依靠外向帶動發展，加快推進工業化進程。如今的東莞工業化成就顯著，工業產業競爭力不斷增強，已成為全球著名的國際性加工制造業基地。

無可置疑，東莞工業發展已取得了巨大成就，打下了堅實的產業基礎和創造了多方面的發展優勢。但是，在新歷史形勢下，中央和廣東省提出了落實科學發展觀，走新型工業化道路的要求。東莞工業產業結構存在著比較突出的問題，主要有：一是產業結構不夠合理。勞動密集型占多數，資金、技術密集型較少，產業層次仍處于全球制造業產業鏈的中低端，附加值很低；產業鏈條不完善，OEM比重過大，銷售、研發、服務環節薄弱，明顯呈現出中間大兩端小的“橄欖形”特點；結構偏向輕型化，重化工業發展水平低；產業組織結構“小、散、弱”的格局沒有根本改變。二是內外資經濟發展不夠協調。外資工業總產值占全市工業總產值的80%左右，出口值占全市出口總值的90%以上，對外依存度過高，敏感度極強；民營企業發展相對滯后，大型民營企業過多集中在酒店、房地產等非制造性領域，民間資本對制造業的投入相對較少，擁有自主技術、自有品牌和知識產權的企業不多，對國內外市場的開發有待加強。三是粗放型的增長方式帶來了生產要素的低效消耗。一些高能耗、低產出、高污染的產業和項目未能及時退出，土地資源消耗過快，水電供應緊張，勞動力出現結構性短缺，環境污染代價過大，社會治安矛盾突出，給可持續發展帶來了較大的壓力。當前東莞社會經濟發展仍處于以工業為主導的階段，產業與社會經濟的相互作用密不可分，種種的矛盾和問題嚴重制約了東莞發展的后勁，其根本癥結在于以往粗放型的增長方式及其帶來的不合理的產業結構。因此，如何面對經濟轉型，如何探索新的思路以加快全市工業產業結構優化升級已成為關系到東莞社會經濟能否可持續發展的關鍵了。東莞政府推進產業轉型升級的研究具有重大的現實意義和理論意義。

一、研究東莞政府推進產業轉型升級的現實意義和理論意義

（一）現實意義

1.加快工業產業結構升級是東莞落實科學發展觀、走新型工業化道路的關鍵所在。科學發展觀的根本宗旨是以人為本，促進社會經濟全面發展、協調發展和可持續發展。新型工業化道路的科學涵義在于經濟效益好、科技含量高、能源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮。前者立足于整個社會經濟的發展，后者立足于工業發展范疇，但是，從社會經濟發展的角度來看，兩者內涵統一，相輔相成，根本目的在于解決我國社會經濟發展中的突出問題和矛盾，實現經濟結構、速度、質量和效益的統一、協調發展。改革開放以來，東莞抓住了每次發展機遇，促進了社會經濟的快速發展，與此同時，在粗放型的經濟條件下，由產業結構不合理、速度與質量不協調、成本與效益不對稱所帶來的資源利用水平低下、環境污染嚴重、社會治安嚴峻、社會管理壓力大等矛盾和問題也相當突出，與科學發展觀和走新型工業化道路的要求明顯不相適應。因此，必須要以科學發展觀為指導，堅持走新型工業化道路，抓住關鍵，把解決問題的著力點放在加快工業產業結構優化升級的步伐上。

2.加快工業產業結構升級是東莞打造現代制造業名城，加快發展、率先發展、協調發展的現實需要。東莞是一個國際加工制造業基地，產業規模龐大，配套優勢明顯，“東莞制造”名聲在外。但從總體上看，東莞仍處于國際制造業產業分工的中低端，附加值不高，國際競爭力不強。東莞的制造業要改變這種局面，實現從加工制造業基地向現代制造業名城轉變，必須要花大力氣，提高產業層次，在更高端領域參與國際產業分工，顯然，東莞要實現加快發展、率先發展和協調發展，就必須加快推進經濟結構優化升級。尤其要加快工業產業結構轉型升級的步伐，增強發展后勁和提高效率，保持可持續發展，實現建設現代制造業名城的宏偉目標。endprint

3.加快工業產業結構轉型升級是東莞妥善面對前進中的風險和挑戰，有效解決現實矛盾和問題的迫切要求。當前，東莞經濟雖然可以保持快速增長的良好局面。但是粗放型增長方式所帶來的弊病十分突出，一是經濟效益低下。粗略測算，東莞生產總值每增長1個百分點，就要消耗1200畝左右土地，2000年全市每度電產生的生產總值只有3.34元，遠低于全國6.19元的平均水平。2000年東莞用電量與廣州、深圳相差不多，但地方財政收入卻僅是廣州的25%、深圳的23%。二是生產要素資源消耗過快。近幾年，“土地荒”、“電荒”、“水荒”和“勞工荒”問題日益凸顯，已成為影響持續發展的主要“瓶頸”。如今全市可利用的土地資源已十分有限，實際可利用的土地只有40萬畝左右，如果繼續按照現在的土地消耗速度，十年左右全市的土地資源將消耗殆盡。近年來全市處于全年性、全網性電力緊缺，工業用電每周實行“停二開五”，高峰期甚至要求“停三開四”，長此下去，對生產、生活將造成較大影響。目前，全市超過一半的地方鎮街出觀供水緊張狀況，一日總缺水量達到60萬～80萬立方米。全市勞工短缺狀況明顯，不僅熟練工、技術工短缺，連普通一線工人都缺口較大，出現了罕見的招工難問題。三是生態環境破壞嚴重。高污染、高消耗、低效益的產業對生態環境造成了極大的破壞，環境再生和修復的成本高，這種以生態環境成本為代價的經濟增長，與廣大群眾的生活目標顯然相背離。此外，社會治安形勢嚴峻，社會不穩定因素增多，給社會管理和保持穩定發展帶來新的挑戰。上述種種如果不改變，勢必會增加全市社會經濟發展中的潛在風險，削弱發展后勁。為此，只有加快工業產業結構升級，轉變經濟增長方式，依靠科技進步和提高勞動者素質來推動經濟發展，才能解決現實矛盾和問題，保持社會經濟的全面協調發展。

4.加快工業產業結構升級是東莞更好地適應國際經濟結構調整和產業轉移新趨勢的戰略考慮。產業梯度轉移是國際資本由高成本國家和地區流向低成本國家和地區的必然結果。改革開放以來，東莞一直擁有著豐富的土地資源和廉價的勞動力，吸引了大量的勞動密集型產業集聚，但時至今日，這些比較優勢正日益減弱，并凸現出明顯的局限性。一方面，原有的低層次產業正在尋求新出路，向產業成本更加低廉的地區轉移；另一方面，全球新一輪產業結構的戰略調整已發生了根本性的變化，以科技進步和新技術革命為推動力，國際產業轉移出現了產業供給鏈整體搬遷和由產業結構的梯度轉移向增值環節梯度轉移轉變等新特點。因此，要跟上這些新形勢，加快工業產業結構轉型升級，增強制造業的基礎和優勢，加速原有低層次產業向外轉移，強化技術、人才、資本、環境等關鍵要素的積累，促進產業向全球生產鏈條的高層次發展，以承接新一輪的國際產業轉移。

5.加快工業產業結構轉型升級是東莞應對區域合作與競爭，增創發展新優勢的必然選擇。隨著全球產業轉移和國內經濟開放的加速推進，區域競爭的激烈程度在不斷加劇，東莞原有的一些優勢在不同程度地減弱。長江三角洲地區，以上海為龍頭的各省市經濟快速發展。以蘇州為例，其后發優勢逐漸凸現，利用外資的規模、質量和水平不斷提高，自2003年起蘇州的出口總額和增長速度也超越東莞了，江浙兩省的民營經濟更是高歌猛進，增勢強勁，擴張迅速；環渤海包括京津唐地區以及以遼寧為代表的老工業基地正在崛起，發展潛力不可低估；珠江三角洲地區，其他兄弟城市已展開了新一輪的你追我趕勢頭，形成了千帆競發，百舸爭流之勢。一些后進的山區市縣也迅速打開了局面，發展勢頭不容忽視。因此，在以“泛珠三角”區域合作為主體的新一輪發展機遇中，東莞要大力優化產業結構，提升核心競爭力，繼續保持和增強先發優勢，同時積極創造條件，推動區域深層次合作和資源優勢互補，產業優勢互補，實現區域經濟共同發展的雙贏局面。

（二）理論意義

從目前學術研究的情況來看，在經濟發達的市場經濟國家，對產業結構轉型升級的研究文章有不少，在我國，隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，政府部門推動產業結構轉型升級的研究成果也頗多，可是，針對東莞的產業結構轉型升級的研究仍處于探索階段，理論體系還沒有完整，筆者試圖在國內外學者研究基礎上，運用經濟學、政治學、社會學，特別是公共管理學等相關知識，對東莞推進產業結構轉型升級的課題從理論和實踐兩層面進行系統性研究，使之形成一個較為完整的邏輯體系，為探索地方推動經濟可持續發展作出理論創新的貢獻。

二、我國對產業結構轉型升級的研究對東莞政府的啟示

改革開發以后，我國確立社會主義市場經濟發展方向，理論界紛紛對市場經濟各方面模式進行研究，涌現出豐碩學術成果，對于產業結構轉型升級的研究也日益豐富。

在林毅夫2012年任期屆滿辭別世界銀行首席經濟學家一職之后，回歸北京大學繼續從事研究工作，以獨到的世界視野分析中國的經濟，他認為“經濟發展是一個技術革新和結構轉型的動態過程”。{1}可見，他把產業結構的轉型調整貫穿于我國經濟發展的始終。他的著作為研究經濟產業結構轉型升級的決定因素提供了一個新古典的研究方法，并提出了經濟發展政策的新見解。在經濟發展的每個階段，市場都是實現資源有效配置的基礎機制，然而經濟發展作為一個動態過程需要經歷結構的調整，包括產業升級、多元化及配套的軟硬件設施的改進。這一升級和改進的過程需要與巨大的公司交易成本外部性及資本投資回報相協調。所以，除了有效的市場機制，政府應該在結構轉型的過程中發揮積極的作用。林毅夫為支持以上理論提供了實證經驗，并為改革的實踐者提供了具體可行的政策建議，為我們觀察研究中國新時期經濟提供方向參考。

執教于日本大學商業學院終身教授的李克教授，他的著作《中國經濟轉型，產業升級》一書開宗明義的說：“經濟需要轉型，產業也需要升級，這是中國市場經濟深入發展的必然。”{2}他參考了美國和日本等發達國家的經驗，結合中國國內經濟和產業的實際，通過對日本中小企業成功實現自我產業升級、深化和拓展的真實案例的分析，對于中國的經濟轉型和產業升級提出了許多獨到的建議，為筆者的研究提供了有益的參考。他警醒我國的經濟研究人員，世界承擔不了美國式資源耗費型模式發展經濟的大經濟體，中國目前處于這種模式，必須改變這種現狀，就必須要經濟轉型，產業升級，像日本的資源節約型模式，將對中國的未來發展提供有益參考和借鑒意義。endprint

我國從2010年國務院發展研究中心課題組就跟蹤研究產業轉型升級的課題。出版了《轉型經濟發展方式的戰略重點》一書，本書是相關專家學者圍繞國民經濟和社會發展中心的重點問題及熱點、難點問題深入調研后完成的研究成果，為政府部門、研究機構提供參考。其研究觀點提出，中國產業發展的環境決定我國必須實施以提升產業中高端競爭力為重點的產業優化升級戰略等等。{3}

三、當前東莞對產業結構轉型升級的研究分析

（一）東莞政府當前確立了工業產業結構轉型升級的總體思路

以科學發展觀和走新型工業化道路為指導，以提高產業競爭力為核心，以建設現代制造業名城為目標，堅持工業化與信息化結合，發展高新技術產業與改造傳統產業并舉，調整優化工業產業結構和布局，建立完善工業產業創新體系，加快形成以高新技術產業為先導，以電子信息產業為龍頭，以傳統優勢產業為基礎，以新興支柱產業為支撐，結構合理，優勢明顯，特色突出的新型工業格局。注重做強優勢產業，通過改造和提升相結合，推動傳統產業由產業集聚向產業集群發展；注重提升外向型工業，通過大力引進核心技術并不斷消化吸收，推動外資工業由加工裝配為主向研發制造為主發展；注重創新發展模式，通過實施技術興企和名牌強企戰略，提高質量效益，推動工業增長方式由粗放型向集約型發展；注重調整結構，通過加快發展裝備制造業和適度發展重化工業，推動工業產業結構由輕型、偏輕型向高級化和適度重化發展；注重做大做強民營工業，通過鼓勵民企與外資企業、國有企業及“三來一補”企業合作，加強產學研結合和實施“走出去”戰略，推動工業經濟由外資為主向內外資并重發展；注重提高產業隊伍素質，通過積極引進和大力培育相結合，造就大批高素質的勞動者，推動東莞由人口大市向人力資源強市發展。爭取再用5～10年的時間，使東莞的工業產業層次明顯提高，產業競爭力明顯增強，產業鏈條明顯完善，實現優化升級。{4}

（二）從政府層面作出的研究，東莞推動產業結構轉型升級的措施

1.當前，東莞產業集群已形成了一定的規模和基礎，資源整合和提升產業集群競爭力已成為產業轉型升級的客觀要求。而要提高產業集群水平，做強優勢產業，要靠改造和提升，也就是加快利用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，全面提高傳統產業的技術和競爭力，使傳統產業更具發展優勢；加快提升東莞現有產業集群的水平，推動其他優勢產業迅速由產業集聚向產業集群發展。具體來說，一是加大培育、整合和提升力度。要突出重點，著重抓好產業公共服務平臺、區域品牌建設，提高產業區域集聚水平，加快集群產業結構的升級。首先，要圍繞電子信息、服裝、家具、毛織、五金模具等已有優勢產業，促使其形成大而又強的產業集群；還有，要圍繞制鞋、玩具、印刷、造紙、食品飲料等潛在優勢產業，實現產業集聚向產業集群的轉變，爭取用5～10年時間再培育2～3個具有一定影響力的產業集群。二是加快培育和發展龍頭企業。擇優認定一批工業龍頭企業進行重點扶持，引導和支持龍頭企業通過上市、并購、重組等多種途徑擴大規模，創建自有知識產權和自有品牌，提高核心競爭力，提高產業集中度。三是大力促進中小企業發展。充分重視和發揮中小企業在創造就業、增加稅收、產業分工、技術進步、開拓市場等方面的重要作用，積極發揮省、市中小企業發展專項資金的杠桿作用，重點扶持中小企業社會服務體系和技術創新體系建設，優化中小企業發展環境。

2.發展高新技術產業，是東莞提高產業競爭力，增創產業新優勢的關鍵。要繼續大力發展電子信息產業，以引進電子信息產業的高端環節、研發和核心技術為重點，大力發展計算機及外圍設備、數字通信系統及設備和新型電子元器件等，支持發展集成電路和軟件產業，做強電子信息產業。要大力發展醫藥、生物工程、新材料、環保和光機電一體化等高新技術產業和新興產業，立足自身發展和引進吸收相結合，既要抓住現有基礎和項目，整合內部資源做大做強，又要搞好產業招商和項目引資，引進國內外大型企業及其研發機構，聚集一批技術尖端、競爭力強的企業和人才，力爭催生一批研究、開發、生產一體化的大型企業集團。

3.從東莞產業特點看，突出發展裝備制造業，應增強產業基礎。要遵循工業結構演進的普遍規律，認識到重化工業化和高加工度化是工業化中后期的兩個重要特征，在工業化進程中，輕工業比重不斷下降，重化工業比重不斷提高，而在重化工業化進程中，又必然由以原材料工業為主逐漸轉變為以裝備制造業為主。目前，東莞正處于工業化中后期，裝備制造業是東莞工業化深度推進的重要環節。因此，要發揮區域優勢，積極融入全省裝備制造業的發展布局，成為全省裝備制造業廣深產業帶的重要組成部分。具體地說，要明確重點發展領域和產品技術，繼續做大做強通信設備及計算機制造業、電氣機械及器材制造業兩大成長性高的支柱產業，積極培育發展機械設備制造業、交通設備制造業兩類與東莞產業相配套的以及發展應用前景好的產業，認定和扶持全市裝備制造業20強企業，形成大企業龍頭帶動、大中小企業配套協作、上下游專業分工的產業格局。

4.東莞應該淘汰落后產能，發展循環經濟。落實科學發展觀和走新型工業化道路均要求以盡可能小的資源投入和環境代價，取得盡可能大的經濟社會效益，努力實現人與自然的和諧發展。東莞粗放型發展已付出了生態環境惡化的高昂代價，要建設生態新城，換回青山綠水，絕不能重走先發展后治理的老路。因此，當前及今后長時期內，務必要把淘汰落后產能，發展循環經濟作為貫徹落實科學發展觀的具體行動，制定有效的措施，加快限制、轉移和淘汰水泥、電鍍、漂染以及其他高污染、高能耗、低效益的落后產能，及時制止和關閉高污染排放源。與此同時，還要加大力度發展循環經濟，重點要加快推進清潔生產，實施節能節水、資源綜合利用和循環使用工程，要強化政府支持和政策引導，發揮市場機制，引導社會投資，鼓勵發展環保節能產業、產品和技術。

5.東莞可以大力發展產業支援服務業，提高產業服務水平。東莞制造業中間加工環節優勢明顯，但研發服務以及銷售兩頭薄弱的劣勢也同樣突出，產業支援服務業發展滯后已成為制約制造業升級的軟肋。為此，要加快發展包括現代物流、會展業、金融、信息、法律、會計、企業策劃、資產評估、管理咨詢、教育、技術、人才培訓等高端服務業，為制造業發展提供強力支撐，實現產業的聯動發展。endprint

注釋：

{1}林毅夫.新結構經濟學[M].北京大學出版社，2012.5～6

{2}李克.中國經濟轉型，產業升級[M].北京理工大學出版社，2011.9～24

{3}國務院發展研究中心.轉變經濟發展方式的戰略重點[M].中國發展出版社，2010.132～169

{4}中共東莞市委政策研究室.東莞轉型[M].人民出版社，2010.400～425

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（作者單位：廣東省東莞市大朗鎮投資服務中心 廣東東莞 523770）（責編：呂尚）endprint