“雙邊協定”促推文物返還

于曉偉

作為全球范圍內的文物流失大國，中國正在傳統多邊國際公約的慣例之外，以實踐雙邊協定的形式，促進流失文物返還。

目前在聯合國教科文組織正在制定的操作指南中，這種簽署雙邊協定的方式也已得到認可。

“簽署雙邊協定有助于遏止文物非法拍賣的可能性。”中國國家文物局國際組織及港澳臺處處長朱曄告訴《瞭望東方周刊》，中國已經與18個國家簽署了打擊文物非法販賣、促進文物返還的雙邊協定。

不過，鑒于促進海外流失文物返還的難度，“偶然性因素很多，要通過雙邊談判、司法甚至民間渠道等各種方式努力。”

“1970年公約”的缺憾

作為最早開始的文物返還雙邊談判，中美《對舊石器時代到唐末的歸類考古材料以及至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術實施進口限制的諒解備忘錄》于2009年簽訂前，已歷時11年。

1998年，美國駐華使館曾主動找到中國國家文物局，提議中美簽署限制中國文物非法進入美國境內的雙邊協定。“簽署類似的雙邊協定，都是在聯合國教科文組織‘1970年公約的框架下。”朱曄說。

“1970年公約”的缺憾十分明顯。比如對“善意持有”的解釋太寬泛：某件文物流失海外，購買者如果被認定為“善意持有”，即在不了解是被盜文物的情況下出于善意購買，追索方要給購買者合理的補償。這對于以第三世界國家為主的文物流失大國來說是沉重負擔。

另有些條款也會被誤解。如中國與丹麥接觸時，對方回復說，既然已經加入“1970年公約”，就沒必要再簽署雙邊協定了。但是，“1970公約”第13條明確規定：該公約的簽署不影響締約國之間簽署雙邊協定。

而美國是為了執行“1983年法案”，才主動提出和中國簽署雙邊協定。

這個談判“中間走過不少彎路”。朱曄說。

比如美國要求中國提供典型文物的目錄，包括照片、分類等。中國花了數年時間做了很厚的一冊，卻和美國人的想法相去甚遠。

原來，國家文物局研究“1970年公約”和“1983年法案”后，對中美簽署雙邊協定的期望很高，于是按照文物的不同類別，將每類文物的示范性器物和照片都一一列出。

但美國的本意只是將簡單分類目錄發放給海關人員，當他們碰到類似文物時，如果對方拿不出合法來源證明，就可以查扣。

此外，美國政府在國內也遭遇到意想不到的重重阻力，特別是大型博物館和文物商。“他們曾購買了大量中國流失文物，也許仍然希望通過類似方式繼續獲得。”朱曄說，博物館館長和文物商的客戶往往是社會名流，影響力很大。

這份諒解備忘錄簽署時，距離小布什卸任總統只剩3天。一旦更換總統，這項工作又要受到極大影響。

由被動到主動

2002年，大都會藝術博物館、盧浮宮博物館等7個歐美國家的18家博物館，聯合發布反對歸還文物的《關于普世性博物館的價值及重要性的宣言》。它聲稱，收藏的很多文物雖然是戰爭期間掠奪的，但是不僅為本國公民服務，也為每一個國家的公民服務。

國際上反對文物歸還的情況由此可見一斑。

中國最初簽署雙邊協定的對象國都是文物流出國，目的是在國際上形成一種促進文物返還的氛圍。

不過，朱曄說：“開始的一個階段，我們完全是被動的，都是別人找我們。”

其實最早與中國簽署雙邊協定的是秘魯，然后是意大利，簽約時間分別是2000年和2006年。

與意大利的接觸是中國第一次主動與外國接洽。當時國內保護文物的科技手段和理念亟待提升，而意大利是國際上公認的文化遺產大國和強國。

“大國是指資源，強國是指保護水平和理念。”朱曄說，它們要承擔國際責任，意大利就是因此幫助其他國家做文化遺產保護。

伊拉克戰爭爆發時，意大利最早派出的援助團隊就來自該國文化遺產部，實施政府支持的“藍盾計劃”，主要用于戰爭狀況下的文化遺產保護。

意大利也是我國改革開放后第一個向中國文物保護提供資金和人員支持的國家，出資在中國建立了文物保護中心以及中意合作文物保護人員培訓中心。

“雙方的交流非常頻繁、熱絡、深入，每年都開會。”朱曄說，2006年時任意大利總理普羅迪訪華，雙方簽署了《關于防止盜竊、盜掘和非法出境文物的協定》。

對于國際公約如何與國內法銜接，各國做法不同。比如中國對外承諾加入一個國際公約，就視同于國內生效，即等同于國內法。而美國、瑞士等國家則是加入后，再制定相應法案使公約落地生效。

在國家文物局看來，中美諒解備忘錄的達成是一個標志性的事件，“這讓中方覺得，與文物流入國簽署類似協議也不是不可突破的障礙，這才有后來主動與瑞士的接觸。”國家文物局相關負責人告訴本刊記者。

瑞士的拍賣行和文化機構非常多。雖然該國不是典型的中國文物流出目的國，但在很大程度上扮演了文物中轉國的角色。2013年，中瑞簽署《關于非法進出境文化財產及其返還的協定》。

雙邊協定更有針對性

國際公約的效力比國際宣言大，但也只能稱其為“軟法”，很多國家都存在國際公約或宣言與國內法的銜接問題。尤其是具體案例發生后，能否直接援引國際公約來追索文物，必須通過國內法。

雙邊協定的簽訂，等于國際公約真正落地，也就是落實到具體國家。雙方由此也可以結合具體國情，實施更有針對性和可操作性的辦法。

比如，中美對文物的概念、年代等理解差別很大。中國的標準是，1949年以前的都是文物，1949年后的有些也被認定是文物。美國人接受不了，最后敲定的標準是距今250年。

2005年，美國國務院文化遺產中心派了一名專家來中國考察打擊文物走私工作。“談判過程中，美國提出不能把防止中國文物流失的責任都加在美國身上。我們必須證明中國的確做了很多工作。”國家文物局相關負責人說，美方認為，在此基礎上仍不足以防止文物流入美國，才能來幫助中國人做這件事。

于是，國家文物局派專人陪同他在天津、深圳等城市進行了實地考察。

在天津海關，一位警官給美國專家留下了深刻印象：他負責現場查驗，每隔約兩個星期就到北京潘家園，看哪類文物這段時間的交易量比較大，還要看器形以及可能隱藏的報關品名等，考慮可能夾帶在哪類貨物中。

“在海關，如果想查驗到文物，一是靠5%的查驗率，二是靠情報。如果沒有情報，就要更多靠經驗、有針對性地去查驗。”朱曄說，這位警官讓美國專家看到了中國海關的責任感和使命感。

中美續簽談判中，美方提到最多的是香港。作為自由港，香港藝術品市場又得到特區政府的鼓勵培育。

美國認為香港是中國文物流出的主要集散地，多次敦促中國要把香港的問題解決好。談判的主要困難在于打擊文物非法販運不僅是文物部門的事情，往往還涉及刑法、民法等不同國內法的銜接，所以每個國家在簽署類似協議時都會非常審慎。

因為簽約后，意味著該國海關會增加很多工作量，意味著責任和行政成本的提高。

“雙輪驅動”

打擊文物走私是一個“雙輪驅動”的過程：國內打擊讓文物走不出去，國外防止文物的進入。一旦進入，中國就要根據“1970年公約”、雙邊協定等，通過各種談判以及司法渠道甚至民間渠道堅決追索。

目前，國家文物局每年都與一些目標國家展開工作，甚至領導人國事活動時，也會把此事作為議題，有的也列入了和該國的文化交流協定。

此類雙邊協定，一般每5年續簽一次。不過協議中也有條款明確規定：如果雙方沒有異議，自動續簽;如果需要終止協議，要提前6個月協商。

美國是目前唯一續簽協議也要履行正式手續的國家，并且根據實際情況的變化，協議文本要逐條重新談。

比如2014年中美雙邊備忘錄續簽時，美方就提出一個新的要求：中方要每年向美方提供一份關于國內文物案件的數據，如案件數量、法院判決數量等。

此外，國家文物局還要參加美方聽證會，接受質詢，從而證明中國人的確在努力打擊文物犯罪。這也源自美國政府在國內承受到的壓力。

簽訂雙邊協定后，中國和協定國會就流失文物通報、教育培訓、國際會議、文物進出境管理制度、打擊走私等方面展開合作。

2014年8月，在中國敦煌莫高窟召開的“第四屆文化財產返還國際專家會議”，得到了瑞士聯邦政府9萬多法郎的資金支持。作為主辦方，中國用這些經費支付了一些經濟困難國家代表的旅費，以及安排同聲傳譯等開支。

瑞士有專門法案規定，每年應提供一筆經費，用于支持與瑞士簽訂此類雙邊協定的國家提升打擊文物犯罪的能力，或者用于文物追索，上限是10萬法郎。

這在國際普遍認為中國經濟已經比較發達的情況下非常難得。這也是簽署雙邊協定、在打擊文物非法販運方面與外國加強合作的成功例證。

此前，2011年3月11日，美方向中國政府移交了包括唐三彩在內的15件非法入境美國的中國文物。

這一年開始，聯合國教科文組織對“1970年公約”開始進行實質性改革，目前正在制定一份操作指南。中國提出的“鼓勵”各國簽署雙邊協定的建議，已在附屬委員會會議上通過。

朱曄評價說，這就變成一種正面推動，“正是因為中國、美國等國家簽署了雙邊協定，聯合國教科文組織才發現它是落實‘1970年公約最有力的武器。”

此外，國際公約對有些流失海外的文物沒有溯及力。所謂溯及力，是說在某項法律生效后，才能根據該法律判定某個行為違法，而法律生效之前的行為就不屬于違法。

這樣，“1970年公約”對于近代外國勢力侵華時掠奪的文物，如抗戰時流向日本的文物等就沒有溯及力。

各國加入公約的時間也不同，中國1989年加入“1970年公約”，英國、日本等都是2000年以后才加入的，“總要等加入公約后，這些國家才能去執行。”朱曄說。