行政學院在國家治理現代化中的定位與作用

楊學文

行政學院是培訓公務員、開展社會科學研究和決策咨詢的機構，是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理體系現代化的重要思想庫和提升國家治理能力的主陣地。在全面深化改革的時代背景下，應充分發揮行政學院在公務員教育培訓中的主渠道作用、公共行政理論和政府管理創新研究的重要基地作用，培養高素質的公務員隊伍，為政府中心工作服務，為實現國家治理體系和治理能力現代化作出貢獻。

一、行政學院是國家治理體系的重要組成部分

所謂國家治理體系，是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等構成的有機整體，這一有機整體包括治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個層次。[1]從行政學院在國家治理體系和治理能力現代化中的定位和作用來看，行政學院是國家治理體系的重要組成部分，對健全完善國家治理體系，實現國家治理現代化發揮著積極作用。

首先，從國家治理體系的價值目標來看，行政學院的職能與國家治理現代化高度契合。國家治理體系的價值目標是完善和發展中國特色社會主義制度，激發社會活力、擴大人民民主、實現公平正義、維護秩序穩定?，F階段，全面深化改革步入深水期和攻堅期，國家治理面臨的任務更加繁重，新情況、新問題層出不窮。一方面，中國經濟持續快速發展，政治體系運行平穩，社會整體發展保持良好態勢；另一方面，社會風險不斷累積，利益沖突不斷出現，一些問題得到解決，新的問題又凸現出來。公務員是國家治理各項具體工作的主要承擔者，擔負著全面的政府管理職能，是國家治理體系中最為基礎、至關重要的主體要素。打造一支政治立場堅定、管理能力突出、富有改革創新意識的高水平公務員隊伍，是提升國家治理水平、應對復雜形勢挑戰的客觀要求。從行政學院的主要職能來看，在發達國家，行政學院（日本稱“公務員研修院”、韓國稱“公務員教育院”）歷來被視為培養公務員的搖籃。我國《行政學院工作條例》明確指出：“行政學院以增強公務員素質和行政能力、提高公共行政管理水平為目標，開展教學培訓、科學研究、決策咨詢，為建設高素質的公務員隊伍服務，為繁榮哲學社會科學服務，為黨和國家事業發展服務?！庇纱丝梢姡姓W院的主要職能是培訓公務員、培養公共管理人員和政策研究人員、開展社會科學研究和決策咨詢，這些職能與國家治理體系的價值目標高度契合。在全面深化改革的新時期，迫切需要充分發揮行政學院在公務員教育培訓中的基礎作用，不斷提高公務員理論素養，增強干部科學執政、民主執政、依法行政的本領，培養創新精神，提高應對復雜問題的能力，服務于國家治理現代化的大局。

其次，從國家治理體系的內部結構來看，行政學院是國家政治權力系統的重要組成部分。從結構上而言，國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等內在子系統緊密相連、相互協調而構成的有機整體。[2]《行政學院工作條例》明確規定：“行政學院包括國務院設立的國家行政學院，省、自治區、直轄市人民政府設立的行政學院，設區的市級人民政府設立的行政學院，新疆生產建設兵團設立的行政學院?！绷硗狻笆　⒆灾螀^、直轄市人民政府根據實際情況，可以決定在縣級人民政府設立設區的市級人民政府行政學院分院?！庇纱丝梢?，行政學院不僅是重要的政府直屬單位，也是國家政治權力系統的重要組成部分；不僅是國家權力架構中不可缺少的一環，也是國家治理體系中的主體要素之一。

再次，從國家治理體系的主要內容來看，行政學院的中心工作圍繞國家治理現代化開展。在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 中，明確提出到2020年“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”。國家治理體系的主要內容包括四個方面：一是國家治理的民主化；二是國家治理的法治化；三是國家治理的文明化；四是國家治理的科學化。[3]從國家治理體系的四個主要內容來看，都與行政學院日常的教學培訓、科研咨詢工作密切相關。例如，國家治理體系中的民主化、法治化涉及社會主義民主理論和依法治國、依法行政問題，涉及政府治理的根本原則，而這些領域歷來是公務員教學培訓工作的主要內容。在國家治理的文明化方面，近年來各級行政學院對政治文明、精神文明、生態文明的基本理論和制度構建進行深入探討，形成了大量優秀研究成果，有的成果還直接轉化為政府決策，產生了積極的社會效益。而推進國家治理的科學化，也與行政學院積極開展公共行政理論和政府管理創新研究密切相關。由此可見，行政學院既是社會科學研究的主陣地，也是國家治理理論和制度研究的重要基地，在宣講黨和國家的治理方針、研究國家治理和政府治理的前沿課題、普及依法行政理念等方面發揮著重要作用。

二、行政學院是實現國家治理體系現代化的重要思想庫

黨的十七大報告提出“鼓勵哲學社會科學界為黨和人民事業發揮思想庫作用”。所謂思想庫（Think Tank），又稱“智庫”，是指以政策研究為核心、以直接或間接服務政府為目的的非營利研究機構。[4]思想庫具有政府的理性決策外腦、為邊緣化利益群體代言以及社會監督三大功能，在國家治理政策的醞釀、形成、決策、評估中發揮著重要作用，在西方國家被稱為“第五權力”。作為我國政府開展社會科學研究和決策咨詢的機構，行政學院充分發揮思想庫功能，成為政府的“軍師”和參謀。為黨委和政府提供決策參考和制度建議，為國家治理體系的健全完善提供理論支撐，是行政學院發揮思想庫作用的直接體現。

與政府設立的專門性科研機構和民間咨詢機構相比，行政學院的思想庫功能具有如下特點：

一是始終堅持黨性原則，把握正確方向。首先，行政學院的科研咨詢工作旗幟鮮明地堅持黨性原則，恪守黨的政治紀律，牢牢把握理論研究的正確方向，用科學的理論武裝頭腦，在科學研究和咨詢方面保持高度的政治敏銳性和政治鑒別力。其次，行政學院的科研咨詢工作緊密圍繞政府的中心工作展開，服務于黨的理論創新和國家治理理論體系創新。在進行基礎性研究的同時，注重開展應用性研究，為政府決策提供可操作性的咨詢建議。再次，行政學院堅持“教研咨”一體化發展，形成“教學培訓出題目，科研咨詢做文章；科研咨詢出成果，教學培訓上水平”，教學、科研、咨詢“三位一體”良性互動，“三大作用”共同提升的格局。[5]這既是行政學院科研咨詢工作的特色，也是行政學院發揮思想庫功能的最大優勢。

二是創新中國特色社會主義理論體系，為國家治理現代化尋求理論支撐。作為一種全新的治國思想，推進國家治理體系和治理能力現代化對中國特色社會主義理論體系提出了新的時代要求。行政學院在促進理論創新和學術發展方面擔負著重要責任，國家治理和政府建設中的重大理論問題和實踐問題，就是行政學院科研咨詢工作的主攻方向。改革開放30多年來，行政學院在推動理論創新上取得了顯著成績，結合對改革開放偉大實踐和寶貴經驗的研究，大批反映國家治理現代化的最新成果不斷涌現，豐富和發展了中國特色社會主義理論體系和國家治理理論體系。按照黨的十八屆三中全會精神，哲學社會科學的研究重點將逐漸轉移到國家治理體系和治理能力現代化上來。理論創新的步子能不能跟上，思想庫作用能不能充分發揮，科研咨詢工作至關重要。這就需要行政學院積極主動加強對重大理論和實踐問題的研究，并根據新的形勢和任務要求，賦予理論研究新的時代內涵。

三是按照國家治理現代化的戰略部署，明確科研咨詢主攻方向。一方面，在國家治理現代化的時代背景下，面臨新的改革形勢和日益復雜的社會關系，政府對決策咨詢的需求非常急迫。發揮好行政學院思想庫的功能，能極大提高行政學院的影響力，增加行政學院的話語權，使行政學院在國家治理體系中的主體地位得到進一步彰顯。另一方面，從行政學院的學科建設角度來看，行政學院現有的大多數學科都與國家治理現代化中的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設的某一方面直接對接，具有明顯的學科優勢和科研潛力，完全能夠在國家治理現代化的進程中發揮更大作用。因此，行政學院應積極主動地加強對國家治理和全面深化改革進程中的全局性、戰略性、前瞻性問題的研究，加強對人民群眾普遍關注的社會熱點、難點問題的研究，進而為政府在國家治理重大事項上的決策和執行提供咨詢和建議。

三、行政學院是提升國家治理能力的主陣地

所謂國家治理能力，是指運用國家制度管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的能力。大力推進國家治理能力現代化，實現由管理到治理，再到“善治”的目標，核心在于制度建設，關鍵在于公務員隊伍。一方面，國家公務員作為行使國家行政權力、執行國家公務的人員，其整體能力素質的高低，直接關系到國家機關行政效率的高低，影響全面深化改革目標的實現，對提升國家治理能力具有重要意義。另一方面，提升國家治理能力又對公務員的行政觀念、行政能力、知識結構、思想政治素質和身心素質提出了更高、更嚴格的要求。自黨的十六大明確提出“大規模培訓干部、大幅度提高干部素質”的方針以來，行政學院以服務政府工作大局為核心，以提高公務員素質能力為出發點和落腳點，深化按需施教理念，完善培訓管理組織機制，統籌教學科研咨詢，創新現代培訓方法，積極擴大開放辦學，為提升國家治理能力做出了重大貢獻。

在推進國家治理現代化的進程中，行政學院對提升國家治理能力的作用表現在如下方面：

首先，行政學院由于承載著培訓公務員的政治使命。公務員培訓，不僅僅是為了滿足個人興趣和需要，更是為了提升個人的世界觀、人生觀、價值觀，堅持崇高的政治信仰，樹立正確的執政理念，保持良好的職業操守，進而圓滿完成組織和崗位發展任務。而高校及其他培訓機構僅僅立足于公務員個人領導能力和業務技能的提升，沒有擔負起改造其主觀世界、鞏固理想和信念的政治使命。

其次，行政學院的性質與公務員隊伍建設相互關聯。由于行政學院本身就是政府的重要直屬單位，與政府管理的日常工作密切相關，與人事部門存在業務上的被指導關系，天然是政府的參謀和助手，發揮思想庫和人才培養庫的功能。可以認為，沒有哪家培訓機構比行政學院更懂干部、更了解公務員的成長規律。

再次，行政學院積累了豐富的教學培訓經驗。多年來，行政學院的中心工作始終圍繞黨委和政府工作大局，按照實事求是、與時俱進、艱苦奮斗、執政為民的要求，尊重和研究公務員成長規律和干部教育規律，以公共行政理論、政府管理理論特別是國家治理理論體系為主課，培養了大批忠誠于中國特色社會主義事業、德才兼備的領導干部，為國家治理現代化輸送了大量優秀的治理人才。

第四，行政學院的教學培訓目標與提升國家治理能力密切契合。人事部發布的《國家公務員通用能力標準框架》規定公務員必備的九大能力：政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力和心理調適能力。這九種能力也是國家治理能力現代化對公務員自身素質提出的明確要求。對于各級地方行政學院而言，在全面深化改革的時代背景下，教學培訓目標應緊密圍繞政府中心工作，以提升公務員的國家治理工作能力為抓手，立足地方特色找問題、尋思路、求對策。充分體現“一個核心、兩種機制、三個重點、四種意識”，即教學培訓目標以提高公務員素質和行政能力為核心；深化按需施教理念，完善培訓需求生成機制和培訓管理組織機制；教學培訓內容以公共管理、依法行政和公仆意識為重點；不斷增強行政學院的黨性意識、服務地方意識、一流學府意識和重要部門意識。通過教學培訓提升公務員的民主治理、依法治理、科學治理的能力和水平，樹立科學的治理觀念，有效應對復雜形勢的嚴峻挑戰，進而為提升國家治理能力、推動全面深化改革作出更大貢獻。

[1][2]許耀桐，劉祺.當代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014（ 1） .

[3]何增科.理解國家治理及其現代化[J].馬克思主義與現實，2014（ 1） .

[4]黃可，梁慧剛，姜山，黃健.國外思想庫的發展特點與趨勢[J].現代情報，2009（ 2） .

[5]馬凱.行政學院要培訓高素質、人民滿意的公務員[E B/OL].中國新聞網，http:/ /www.chinanews.com/ gn/ news/ 2010/ 01- 04/ 2052333.shtml.