新常態下地方政府應急管理機制重塑的路徑選擇

李永清

地方政府是應急管理的第一現場、第一防線，在國家應急管理體系中處于基礎地位。我國高度同構的多級單一應急管理機制模式，強調應急管理的統一性而忽視了不同層級和不同地域的多樣性，強調中央的權威性而忽視了地方的能動性，制約了應急管理體系的運行質量。因此，有必要從理論和實踐上厘清國家與地方應急管理機制的區別與聯系，深入探討地方應急機制建設的路徑，以回應地方應急管理的實踐要求。

一、高度同構的多級單一應急機制模式的特征及負效應

（一）特征

“高度同構的多級單一應急機制模式” 是關于當代中國中央、省、市、縣、鄉五級政府間應急管理機制總體特征的一個理論概括，其具體表現如下：

一是應急機制“自上而下”構建。中央政府和地方政府之間是非對稱的相互依存關系，在應急機制設計、建設方面，中央政府一竿子插到底，地方政府必須無條件服從中央政府的指令安排。但是我國幅員遼闊，各個地區異質性很強，中央政府缺乏準確的地方性知識，難以有效掌控地方層面的突發事件。

二是應急機制依托的預案、體制、法制的“一般化”。應急預案的高度雷同。有些地方預案過度模仿國家預案，在框架結構、內容要素、具體文本等方面存在高度雷同甚至相互抄襲的情況，接地氣不夠，缺乏基于實際情況的風險分析、脆弱性分析和應急資源的統計，“上下一般粗、左右一樣平”，以致“應急預案應不了急”。

應急管理體制的高度一致。首先，職責同構。五級政府應急管理的工作大體一樣。除了少數突發事件（如全國性突發事件）專有事權屬于中央政府之外，地方政府所擁有的事權幾乎是中央政府的“克隆”、縮影或翻版。職責同構導致不能合理地劃分各自的管理權限和責任范圍，一些應急事務，甚至存在著五個層級的職能部門共同管理的情況。往往是遇到好處相互爭，出了事情相互推托責任。其次，機構復制。各級政府均成立了應急辦，且多由政府值班室演變而來。地方政府的應急辦與國家應急辦一樣，級別低、權威性不夠，在政府機構中屬弱勢機構；其職責也相同，即綜合協調和信息樞紐，在履行這兩項職責時，由于缺乏決策和資源調動、整合等權力，常常心有余而力不足。

應急法制過于原則化。對中華人民共和國中央人民政府門戶網站所載“應急管理”的“法律法規”進行統計，我國目前已經制定了基本法一部，即《中華人民共和國突發事件應對法》，涉及自然災害類應急法律法規20部，涉及事故災難類43部，涉及公共衛生事件類11部，涉及社會安全事件42部。這些法律法規在內容上較為原則、抽象，缺乏具體的實施細則、辦法相配合。

三是應急機制的空心化、同質化。關鍵要素缺乏，空心化傾向明顯。應急機制的主要功能就是確定各種工作程序，并轉化為實施時方便使用的清單、地圖、圖表，通知人員的機制，獲取和使用設備、用品和車輛的過程，獲得互助協議和援助協議的方法。但是，很多應急機制脫離具體場景泛泛而談，沒有構造出具體的管理流程和工作流程,缺乏可操作性。

定位不準，同質化傾向明顯。我國是通過制定和下發通用框架指南作為統一模板來強力推進應急機制建設的，不可避免地出現標準化的模板不適應差異化的屬地情形的問題。各地根據上級所下發的標準化模版的內容規定和格式要求“照貓畫虎”、“依葫蘆畫瓢”，結果，各個行政層級的應急機制建設的思路和內容大同小異，規定動作多，自選動作少。

（二）負效應

一是應急主體錯位，中央和地方政府“兩個積極性”發揮失衡。中央政府越位，積極性過度發揮。全國性的突發事件處置，中央政府是主角；地區性的突發事件處置，地方政府是主角。但實際情況是，地區性突發事件發生時,本應作為應急管理主角的地方政府把所有的行動都指向中央，甚至希望中央政府將應急管理全部承擔，忘記了自身的責任和義務。同時，本應發揮輔助作用的中央政府也把自己作為應急管理主角，不得不派出由多部門官員參加的國務院工作組前往事件發生地統一協調、組織、指導，甚至牛刀宰雞，動員國家力量如泰山壓頂般處置突發事件。由于中央政府難以把握應急管理的適度性原則,造成對突發事件的過度反應、過度動員，管理成本的浪費以及對社會公民的過度強制。[1]

地方政府缺位，積極性發揮嚴重不足。地方政府作為突發事件損失的直接承受者，本應有充分發揮積極性的沖動。但是，在高度同構的多級單一應急機制模式中，地方屬地化管理責任和授權相對不足，地方政府滋長了依賴中央政府的傾向，“等、靠、要、看”思想嚴重，束縛了地方政府滿足區域居民公共安全需求的手腳。

二是地方政府把責任和風險轉嫁給中央政府，導致應急機制軟化運行。在面臨上有中央政府問責、下有公眾批評質疑的情況下，出于對自身政治前途的擔憂和責任規避的考慮，一些地方政府往往采取轉嫁應急管理的責任和風險的策略，出現了地方保護和虛假治理。例如，地方政府對于當地的情況當然比中央政府更有信息搜集的優勢，容易建立本地的信息收集報告機制。但一些地方官員從自身政績出發，常常以“維持政府形象”、“維持地方穩定”、“防止公眾恐慌”為借口，對于信息往往瞞報、虛報、遲報。這樣一種規避策略行為往往導致錯失最佳的應對時機。

二、新常態呼喚應急管理機制構建應有新認識

當前，我國經濟社會政治進入新常態發展階段，應急管理機制構建要主動適應新常態，盡快轉變舊常態下的舊認識。

（一）差異性更加凸顯

“地情”是構建地方應急機制的現實基礎，它內在地決定了地方應急機制的特點、形態和發展方向，也是區別國家應急機制同地方應急機制的基本依據。

一是地方政府與中央政府應急管理面臨問題的差異。面臨的風險和突發事件不一樣。中央政府面臨的是區域性或全國性風險，是大風險，地方政府面臨的是本地風險，是小風險。我國的突發事件分四大類一百多種，中央政府需要全部面對。地方政府面臨的突發事件有鮮明的地方色彩，例如，就深圳來說，自然災害主要是臺風，公共安全事件涉及群體性事件、綁架案例比較多，事故災難以海事事故、生產防火、食物中毒較多。

二是地方政府與中央政府應急管理的職能差異。職能范圍不一樣。中央政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能不僅適當，而且義不容辭。經濟調節和市場監管領域，地方政府作為的空間相當有限，社會管理和公共服務領域，才是地方政府大展身手之處。突發事件之所以發生，在某種程度上是與地方政府提供公共物品的缺失或質量的粗劣相關，與地方政府社會治理的水平相關。

職能定位不一樣。中央政府履行領導、指揮、監督之責，并不直接處理具體的突發事件，除非發生特別重大的突發事件，需要國家直接出面應對。地方政府主要負責執行性事務和具體管理工作。

（二）市場化更加凸顯

高度同構的多級單一應急機制模式是計劃經濟體制下資源配置方式的必然要求。在計劃經濟體制下，中央政府將資源垂直分配，這一縱向系統的運行要求上下層次之間控制相對嚴格，要求分層分口的對應機構體系來支撐，從而衍生出上下級同時追求對等對口的管理體制機制。

在確立實行以市場為資源配置的決定性方式之后，高度同構的多級單一應急機制模式的基礎會發生根本性變化。隨著市場經濟的發展，地區間的經濟和社會結構的同構性在很大程度上被打破，不同地區間的異質性大為增強。而且這些差異還將隨著市場化進程的推進而逐步擴大。地方政府面臨著各自不同的發展和管理實踐，迫切需要尋求不同的管理體制機制，其結果是使全國性的高度同構的單一管理結構失去基礎。

（三）更加凸顯法治化

依據《國家突發公共事件總體應急預案》和《中華人民共和國突發事件應對法》 制定的國家應急管理行動程序，基本上還是以事件屬地政府為主的應急策略，從先期處置，到應急響應，再到最后的善后處置基本上都是由地方政府主導，國務院有關部門主要提供指導和支持。然而，實踐中屬地管理為主的原則并沒有完全落實。

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體將屬地管理為主的原則付諸實施，強調應急管理要按照就近管理和就地管理的原則，充分發揮好地方黨委政府“第一響應者”和“第一責任人”的作用。在甘肅岷縣漳縣地震、東北洪災、四川蘆山地震、云南魯甸地震等事件發生后，中央主要領導改變了以往事件發生后第一時間親赴現場指揮的習慣性做法，而是授權地方全權進行處置，中央給予必要的幫助。

（四）更加凸顯國際化

一是應急管理是地方政府的基本職能。為了將“自己的地方自己保衛”的理念落地生根，日本近幾十年不斷修改和完善法律中關于地方和基層應急管理的條款。例如，1995年阪神地震發生后，日本國會修改了《災害應對基本法》，對地方提出了更高要求：各個地方政府必須有一定的物資儲備，東京都必須每年按照在本年度的前三年的地方普通稅收額平均值的千分之五作為災害救助基金進行累積。

二是分級響應。《美國國家突發事件管理系統（NIMS）》根據事件復雜性，如影響范圍和嚴重程度等，制定了一套五級國家威脅預警系統，用綠、藍、黃、橙、紅五色分別代表從低到高的五種危險程度，根據不同的等級確定不同的應對主體及各個層級的應對舉措。第五級為最輕微的事件，第一級為最嚴重的事件。第五級和第四級影響范圍為市縣，由當地政府（縣和市等）負責；第三級影響范圍為州一級或者大城市，由州政府指揮協調處置；第二級和第一級影響范圍為州一級或者國家層面，由州和（或）聯邦政府協同處置。

三是處理中央與地方應急機制建設的三個原則。以地方為第一位原則。在先進國家，地方政府、非政府組織和個人被譽為公共安全職能履行的三駕馬車，而地方政府則是三駕馬車中的領跑者。先進國家政府應急管理大體上可分為美國模式和日本模式，均把地方政府作為應急管理的操作主體。[2]

美國模式的總特征為中央協調，地方負責，強調的是必須遵從首先利用州與地方資源的原則，地方政府應當承擔第一位的責任。日本模式的總特征為中央制定對策,地方政府具體實施。

以地地互助為第二原則。美國各州之間或地方政府之間普遍存在著應急互助協議而且得到了法律認可。例如，在2005年“卡特里娜颶風”的應對中，與路易斯安娜州毗鄰的密西西比州和佛羅里達州都主動提供幫助。日本“中央——都（道、府、縣）——市（町、村）”三級應急體制中，地方政府之間的互助協議也非常普遍，其中東京都就與附近的7個都市縣簽訂了多項72小時相互援助合作協定。一旦東京發出援助請求,簽訂協定的都市縣都會及時提供救援。如果災害使東京整個系統癱瘓,而無法與外界取得聯系的時候,根據協定,周圍其他大城市在沒有得到東京的求援時,可以自主出動救援。目前所有的都、道、府、縣都簽訂了72小時相互支援協議，90%以上的市町村簽訂了相互支援協議。[3]

以央地互助為第三原則。在美國，動用聯邦政府的資源，需要總統作出宣告，所有要求總統作出宣告的請求必須由災害事件所及州的州長提出。一般來說，聯邦政府除了指派國民衛隊援助之外,州或地方政府在緊急事態應對方面幾乎是獨撐。如果發生重大突發事件，應急產生的費用才主要由聯邦政府承擔（一般可達75%以上甚至全部），州一級政府只需承擔少量費用。

三、應急管理機制重塑的“地方路徑”

（一）中央和地方同時發力，改革高度同構的多級單一應急機制模式

一是國家對應急機制縱向關系的設計實行重心下移。應急機制縱向關系的設計不再立足于如何實現中央政府對地方政府的控制與管理，而應該將這一關系由壓力型向合作型轉化。只有把地方應急機制牢牢定位為對地方差異性的尊重和能動性的發揮，縱向維度的政府應急管理能力才能真正得以提升。

逐步使中央和地方應急機制的權責關系，走向可操作的法制化軌道。這是突破模式的前提和關鍵。《中華人民共和國突發事件應對法》的相關規定只是簡略表達了國家構建中央和地方應急機制權責關系的考慮，目前還沒有這方面的專門法律。中央和地方應急機制的權責關系必須超越目前臨時性、隨意化的桎梏，以法律的形式清晰規定雙方之間的責任與分擔。

明確中央和地方應急機制建設的職責配置。考慮到中央與地方事權劃分的一般規律，除了個別涉及外交、軍事、國家安全等重大突發事件外的應急管理均屬于地方性公共產品，應由地方政府提供。除了極個別的跨流域、傳染性突發事件會表現出跨省級區域的外部效應外，大多數可以在省級政府內處理。對于大部分災難事故，通常可以限定于地市一級政府獨立管理。對于絕大多數的自然災害，盡管可能波及多個行政區域，但由于通常不會造成外部影響，所以仍然是以當地政府直接管理為最有效率的方式，中央可以適當向地方政府下放災害管理權限。

營造一種鼓勵地方積極改革創新應急機制的氛圍。鼓勵地方政府在應急機制建設中敢于負責、敢于決策，只要符合當地的整體利益，不與國家的法律相違背，具體的機制建設，地方政府可以大膽探索。鼓勵地方政府加強對創新型機制的研究、評估與總結，對于一些行之有效的機制予以推廣。

二是地方應大膽探索創新應急機制。改變地方應急機制是國家應急機制的簡單復制理念。地方政府要對本地應急機制改革的指導思想、基本思路和目標等高端性問題進行頂層設計和戰略策劃，提出改革路線圖和時間表，推動地方應急機制建設。

以規劃引領應急機制建設。把應急機制建設作為戰略任務，組織力量系統研究本地應急機制建設的現狀和實踐需求，借鑒國內外應急機制建設的做法，就應急機制建設作出戰略性、系統性規劃。

視角轉換，從側重預案、體制和法制建設轉向側重機制建設。制定應急機制建設規劃、實施方案和標準，加大對應急機制建設的投入力度，使人力、物力、財力等生產要素適應應急機制建設的要求。將機制改革作為深度推進應急管理體系改革的重點，通過機制改革破除制約“大部門體制”運行的機制障礙。

（二）樹立應急機制構建新理念

一是樹立新的元構建理念。每一種機制的構建，背后都有頂層的基本制度構建理念，在公共政策研究中被稱為元構建理念。[4]要改變現有應急機制以“事件應對”為核心的元構建理念。按照現代應急管理的科學規律，從全程管理的視野和角度來把握應急管理機制的內容。只有各環節的機制統籌建設，才能形成整體合力，實現應急管理機制的最優化。要進一步改革完善領導干部績效考核機制。考核不僅要關注領導干部在突發事件發生后的表現，更要按照突發事件生命周期的理念要求，注重領導干部日常工作中對危機事件預防、堵塞管理漏洞、消除隱患等方面所作的貢獻。

二是糾正“重權力、輕科學”的傾向。將現代先進科學技術融入應急管理機制建設中，優化機制內容。以計算機網絡技術為核心的應急管理平臺建設、監測預警技術、應急決策與處置技術、風險評估手段、物聯網技術、大數據技術等等的引入與實施，既對機制建設提出了“硬性”要求，也為機制建設提供推動力。

調整應急管理機構和人員構成。現代應急管理機制設計、建設和運作是一個高度專業化、技術化的理論和實踐領域，傳統意義上的政府部門和公務員，很難有效承擔起這一任務。應急管理機構不能定位為普通的政府部門，而應該是兼具研發、咨詢、服務和管理功能的高級別綜合性機構。為此，有必要將目前一些政府部門或事業單位的信息技術類機構和職能整合到應急管理機構中，以增強機構的專業數據分析處理能力。而在人員結構上，有必要設置專業技術類公務員職位和招募技術專家及其團隊，為構建大數據基礎上的應急機制提供人才支持。

（三）建立平衡的應急管理機制結構

一是推行風險治理，將“預防為主”落到實處。推行脆弱性評估。脆弱性評估是未來應急管理機制優化升級的重要突破方向。應當構建一套符合本地實情的脆弱性評估體系和辦法，其中包含脆弱群體的識別、應急管理能力、災害危機文化、經濟社會發展狀況等指標的測量體系；對收集的辨識、評估數據匯總統計和歸一化處理，然后據此作出脆弱性分析報告；依據分析評估結果，結合事故災難風險評價和應急能力評估情況，制定脆弱性減控計劃和措施，并組織實施落實。

關口前移，健全重大政策決策和重大建設項目的社會穩定風險評估機制。拓展社會穩定風險評估的深度和廣度，在風險評估中既評民情，也評政策、評工作，要把群眾滿意度和公眾信心度等指標有機結合起來，并作為風險評估的基本方向。加強社會穩定風險評估的制度化建設。適時把評估機制這一行政行為逐步上升為政策法規甚至法律，以法治的形式制約政府部門的權力，切實推進依法決策。

二是立足基層應急機制建設，形成差異化的應急機制體系。分級分類，互有側重。各級各類應急管理機制層級不同、分工不同、內容重點不同，既相互聯系又互有區別。就城市來說，一方面，街道社區要改變懶政思想和僥幸心理，提高對機制建設的內涵、作用和意義等的認識。另一方面，市區應賦予街道社區應急管理機制建設更大的決定權，改變其“責大權小”的尷尬局面。

以建章立制為基礎，實現基層應急管理機制建設的規范化。盡快明確基層應急機制建設的基本規范和標準，切實讓基層做到有章可循、有規可依，解決部分基層存在的“不會干”、“不敢干”等問題。緊密結合基層實際，把握基層特點、瞄準基層需要，把應急機制“大規范”與基層“小特點”有機結合起來。

以資源整合為手段，實現基層應急機制建設的綜合化。在準確把握應急管理機制內涵的基礎上，積極整合基層現有各類應急資源，將基層的防災減災、衛生監督、綜治維穩等工作全部裝入應急管理“大盤子”，實行統籌運作、一體化推進，為基層應急管理機制搭建多支點、多層面、多觸角的綜合性平臺，從機制上把應急管理的“關口前移、重心下移”落到實處。

以屬地管理為重點，實現基層應急機制建設的網格化。明確屬地的主管職責，發揮屬地的主導作用，真正讓基層在應急機制建設中找準位置、有所作為。明確將應急機制建設作為網格化管理的重要內容，充分利用現有網格化管理的信息系統和資源，實現應急管理與日常管理的緊密結合。

[1]王柳.應急管理標準化與靈活性兼容體制的探索[J].學術論壇，2012（ 5） ．

[2]張學棟.政府應急管理體制與機制創新[M].北京:社會科學文獻出版社，2012：26．

[3]顧林生.國外基層災害應急管理的機制評析[J].中國減災，2007（ 6） ．

[4]李丹陽.大數據背景下的中國應急管理體制改革初探[J].江海學刊，2014（ 2） ．