新常態(tài)下地方政府應(yīng)急管理機(jī)制重塑的路徑選擇

李永清

地方政府是應(yīng)急管理的第一現(xiàn)場(chǎng)、第一防線，在國(guó)家應(yīng)急管理體系中處于基礎(chǔ)地位。我國(guó)高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急管理機(jī)制模式，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的統(tǒng)一性而忽視了不同層級(jí)和不同地域的多樣性，強(qiáng)調(diào)中央的權(quán)威性而忽視了地方的能動(dòng)性，制約了應(yīng)急管理體系的運(yùn)行質(zhì)量。因此，有必要從理論和實(shí)踐上厘清國(guó)家與地方應(yīng)急管理機(jī)制的區(qū)別與聯(lián)系，深入探討地方應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的路徑，以回應(yīng)地方應(yīng)急管理的實(shí)踐要求。

一、高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急機(jī)制模式的特征及負(fù)效應(yīng)

（一）特征

“高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急機(jī)制模式” 是關(guān)于當(dāng)代中國(guó)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府間應(yīng)急管理機(jī)制總體特征的一個(gè)理論概括，其具體表現(xiàn)如下：

一是應(yīng)急機(jī)制“自上而下”構(gòu)建。中央政府和地方政府之間是非對(duì)稱的相互依存關(guān)系，在應(yīng)急機(jī)制設(shè)計(jì)、建設(shè)方面，中央政府一竿子插到底，地方政府必須無(wú)條件服從中央政府的指令安排。但是我國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)異質(zhì)性很強(qiáng)，中央政府缺乏準(zhǔn)確的地方性知識(shí)，難以有效掌控地方層面的突發(fā)事件。

二是應(yīng)急機(jī)制依托的預(yù)案、體制、法制的“一般化”。應(yīng)急預(yù)案的高度雷同。有些地方預(yù)案過(guò)度模仿國(guó)家預(yù)案，在框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要素、具體文本等方面存在高度雷同甚至相互抄襲的情況，接地氣不夠，缺乏基于實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)分析、脆弱性分析和應(yīng)急資源的統(tǒng)計(jì)，“上下一般粗、左右一樣平”，以致“應(yīng)急預(yù)案應(yīng)不了急”。

應(yīng)急管理體制的高度一致。首先，職責(zé)同構(gòu)。五級(jí)政府應(yīng)急管理的工作大體一樣。除了少數(shù)突發(fā)事件（如全國(guó)性突發(fā)事件）專有事權(quán)屬于中央政府之外，地方政府所擁有的事權(quán)幾乎是中央政府的“克隆”、縮影或翻版。職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致不能合理地劃分各自的管理權(quán)限和責(zé)任范圍，一些應(yīng)急事務(wù)，甚至存在著五個(gè)層級(jí)的職能部門共同管理的情況。往往是遇到好處相互爭(zhēng)，出了事情相互推托責(zé)任。其次，機(jī)構(gòu)復(fù)制。各級(jí)政府均成立了應(yīng)急辦，且多由政府值班室演變而來(lái)。地方政府的應(yīng)急辦與國(guó)家應(yīng)急辦一樣，級(jí)別低、權(quán)威性不夠，在政府機(jī)構(gòu)中屬弱勢(shì)機(jī)構(gòu)；其職責(zé)也相同，即綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐，在履行這兩項(xiàng)職責(zé)時(shí)，由于缺乏決策和資源調(diào)動(dòng)、整合等權(quán)力，常常心有余而力不足。

應(yīng)急法制過(guò)于原則化。對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府門戶網(wǎng)站所載“應(yīng)急管理”的“法律法規(guī)”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前已經(jīng)制定了基本法一部，即《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，涉及自然災(zāi)害類應(yīng)急法律法規(guī)20部，涉及事故災(zāi)難類43部，涉及公共衛(wèi)生事件類11部，涉及社會(huì)安全事件42部。這些法律法規(guī)在內(nèi)容上較為原則、抽象，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則、辦法相配合。

三是應(yīng)急機(jī)制的空心化、同質(zhì)化。關(guān)鍵要素缺乏，空心化傾向明顯。應(yīng)急機(jī)制的主要功能就是確定各種工作程序，并轉(zhuǎn)化為實(shí)施時(shí)方便使用的清單、地圖、圖表，通知人員的機(jī)制，獲取和使用設(shè)備、用品和車輛的過(guò)程，獲得互助協(xié)議和援助協(xié)議的方法。但是，很多應(yīng)急機(jī)制脫離具體場(chǎng)景泛泛而談，沒(méi)有構(gòu)造出具體的管理流程和工作流程,缺乏可操作性。

定位不準(zhǔn)，同質(zhì)化傾向明顯。我國(guó)是通過(guò)制定和下發(fā)通用框架指南作為統(tǒng)一模板來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的，不可避免地出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的模板不適應(yīng)差異化的屬地情形的問(wèn)題。各地根據(jù)上級(jí)所下發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)化模版的內(nèi)容規(guī)定和格式要求“照貓畫虎”、“依葫蘆畫瓢”，結(jié)果，各個(gè)行政層級(jí)的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的思路和內(nèi)容大同小異，規(guī)定動(dòng)作多，自選動(dòng)作少。

（二）負(fù)效應(yīng)

一是應(yīng)急主體錯(cuò)位，中央和地方政府“兩個(gè)積極性”發(fā)揮失衡。中央政府越位，積極性過(guò)度發(fā)揮。全國(guó)性的突發(fā)事件處置，中央政府是主角；地區(qū)性的突發(fā)事件處置，地方政府是主角。但實(shí)際情況是，地區(qū)性突發(fā)事件發(fā)生時(shí),本應(yīng)作為應(yīng)急管理主角的地方政府把所有的行動(dòng)都指向中央，甚至希望中央政府將應(yīng)急管理全部承擔(dān)，忘記了自身的責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)，本應(yīng)發(fā)揮輔助作用的中央政府也把自己作為應(yīng)急管理主角，不得不派出由多部門官員參加的國(guó)務(wù)院工作組前往事件發(fā)生地統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織、指導(dǎo)，甚至牛刀宰雞，動(dòng)員國(guó)家力量如泰山壓頂般處置突發(fā)事件。由于中央政府難以把握應(yīng)急管理的適度性原則,造成對(duì)突發(fā)事件的過(guò)度反應(yīng)、過(guò)度動(dòng)員，管理成本的浪費(fèi)以及對(duì)社會(huì)公民的過(guò)度強(qiáng)制。[1]

地方政府缺位，積極性發(fā)揮嚴(yán)重不足。地方政府作為突發(fā)事件損失的直接承受者，本應(yīng)有充分發(fā)揮積極性的沖動(dòng)。但是，在高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急機(jī)制模式中，地方屬地化管理責(zé)任和授權(quán)相對(duì)不足，地方政府滋長(zhǎng)了依賴中央政府的傾向，“等、靠、要、看”思想嚴(yán)重，束縛了地方政府滿足區(qū)域居民公共安全需求的手腳。

二是地方政府把責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央政府，導(dǎo)致應(yīng)急機(jī)制軟化運(yùn)行。在面臨上有中央政府問(wèn)責(zé)、下有公眾批評(píng)質(zhì)疑的情況下，出于對(duì)自身政治前途的擔(dān)憂和責(zé)任規(guī)避的考慮，一些地方政府往往采取轉(zhuǎn)嫁應(yīng)急管理的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的策略，出現(xiàn)了地方保護(hù)和虛假治理。例如，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐那闆r當(dāng)然比中央政府更有信息搜集的優(yōu)勢(shì)，容易建立本地的信息收集報(bào)告機(jī)制。但一些地方官員從自身政績(jī)出發(fā)，常常以“維持政府形象”、“維持地方穩(wěn)定”、“防止公眾恐慌”為借口，對(duì)于信息往往瞞報(bào)、虛報(bào)、遲報(bào)。這樣一種規(guī)避策略行為往往導(dǎo)致錯(cuò)失最佳的應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。

二、新常態(tài)呼喚應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建應(yīng)有新認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建要主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，盡快轉(zhuǎn)變舊常態(tài)下的舊認(rèn)識(shí)。

（一）差異性更加凸顯

“地情”是構(gòu)建地方應(yīng)急機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，它內(nèi)在地決定了地方應(yīng)急機(jī)制的特點(diǎn)、形態(tài)和發(fā)展方向，也是區(qū)別國(guó)家應(yīng)急機(jī)制同地方應(yīng)急機(jī)制的基本依據(jù)。

一是地方政府與中央政府應(yīng)急管理面臨問(wèn)題的差異。面臨的風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件不一樣。中央政府面臨的是區(qū)域性或全國(guó)性風(fēng)險(xiǎn)，是大風(fēng)險(xiǎn)，地方政府面臨的是本地風(fēng)險(xiǎn)，是小風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的突發(fā)事件分四大類一百多種，中央政府需要全部面對(duì)。地方政府面臨的突發(fā)事件有鮮明的地方色彩，例如，就深圳來(lái)說(shuō)，自然災(zāi)害主要是臺(tái)風(fēng)，公共安全事件涉及群體性事件、綁架案例比較多，事故災(zāi)難以海事事故、生產(chǎn)防火、食物中毒較多。

二是地方政府與中央政府應(yīng)急管理的職能差異。職能范圍不一樣。中央政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)職能不僅適當(dāng)，而且義不容辭。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，地方政府作為的空間相當(dāng)有限，社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，才是地方政府大展身手之處。突發(fā)事件之所以發(fā)生，在某種程度上是與地方政府提供公共物品的缺失或質(zhì)量的粗劣相關(guān)，與地方政府社會(huì)治理的水平相關(guān)。

職能定位不一樣。中央政府履行領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督之責(zé)，并不直接處理具體的突發(fā)事件，除非發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，需要國(guó)家直接出面應(yīng)對(duì)。地方政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行性事務(wù)和具體管理工作。

（二）市場(chǎng)化更加凸顯

高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急機(jī)制模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下資源配置方式的必然要求。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府將資源垂直分配，這一縱向系統(tǒng)的運(yùn)行要求上下層次之間控制相對(duì)嚴(yán)格，要求分層分口的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)體系來(lái)支撐，從而衍生出上下級(jí)同時(shí)追求對(duì)等對(duì)口的管理體制機(jī)制。

在確立實(shí)行以市場(chǎng)為資源配置的決定性方式之后，高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急機(jī)制模式的基礎(chǔ)會(huì)發(fā)生根本性變化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)性在很大程度上被打破，不同地區(qū)間的異質(zhì)性大為增強(qiáng)。而且這些差異還將隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)而逐步擴(kuò)大。地方政府面臨著各自不同的發(fā)展和管理實(shí)踐，迫切需要尋求不同的管理體制機(jī)制，其結(jié)果是使全國(guó)性的高度同構(gòu)的單一管理結(jié)構(gòu)失去基礎(chǔ)。

（三）更加凸顯法治化

依據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 制定的國(guó)家應(yīng)急管理行動(dòng)程序，基本上還是以事件屬地政府為主的應(yīng)急策略，從先期處置，到應(yīng)急響應(yīng)，再到最后的善后處置基本上都是由地方政府主導(dǎo)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主要提供指導(dǎo)和支持。然而，實(shí)踐中屬地管理為主的原則并沒(méi)有完全落實(shí)。

黨的十八大以來(lái)，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體將屬地管理為主的原則付諸實(shí)施，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理要按照就近管理和就地管理的原則，充分發(fā)揮好地方黨委政府“第一響應(yīng)者”和“第一責(zé)任人”的作用。在甘肅岷縣漳縣地震、東北洪災(zāi)、四川蘆山地震、云南魯?shù)榈卣鸬仁录l(fā)生后，中央主要領(lǐng)導(dǎo)改變了以往事件發(fā)生后第一時(shí)間親赴現(xiàn)場(chǎng)指揮的習(xí)慣性做法，而是授權(quán)地方全權(quán)進(jìn)行處置，中央給予必要的幫助。

（四）更加凸顯國(guó)際化

一是應(yīng)急管理是地方政府的基本職能。為了將“自己的地方自己保衛(wèi)”的理念落地生根，日本近幾十年不斷修改和完善法律中關(guān)于地方和基層應(yīng)急管理的條款。例如，1995年阪神地震發(fā)生后，日本國(guó)會(huì)修改了《災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法》，對(duì)地方提出了更高要求：各個(gè)地方政府必須有一定的物資儲(chǔ)備，東京都必須每年按照在本年度的前三年的地方普通稅收額平均值的千分之五作為災(zāi)害救助基金進(jìn)行累積。

二是分級(jí)響應(yīng)。《美國(guó)國(guó)家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS）》根據(jù)事件復(fù)雜性，如影響范圍和嚴(yán)重程度等，制定了一套五級(jí)國(guó)家威脅預(yù)警系統(tǒng)，用綠、藍(lán)、黃、橙、紅五色分別代表從低到高的五種危險(xiǎn)程度，根據(jù)不同的等級(jí)確定不同的應(yīng)對(duì)主體及各個(gè)層級(jí)的應(yīng)對(duì)舉措。第五級(jí)為最輕微的事件，第一級(jí)為最嚴(yán)重的事件。第五級(jí)和第四級(jí)影響范圍為市縣，由當(dāng)?shù)卣h和市等）負(fù)責(zé)；第三級(jí)影響范圍為州一級(jí)或者大城市，由州政府指揮協(xié)調(diào)處置；第二級(jí)和第一級(jí)影響范圍為州一級(jí)或者國(guó)家層面，由州和（或）聯(lián)邦政府協(xié)同處置。

三是處理中央與地方應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的三個(gè)原則。以地方為第一位原則。在先進(jìn)國(guó)家，地方政府、非政府組織和個(gè)人被譽(yù)為公共安全職能履行的三駕馬車，而地方政府則是三駕馬車中的領(lǐng)跑者。先進(jìn)國(guó)家政府應(yīng)急管理大體上可分為美國(guó)模式和日本模式，均把地方政府作為應(yīng)急管理的操作主體。[2]

美國(guó)模式的總特征為中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)的是必須遵從首先利用州與地方資源的原則，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第一位的責(zé)任。日本模式的總特征為中央制定對(duì)策,地方政府具體實(shí)施。

以地地互助為第二原則。美國(guó)各州之間或地方政府之間普遍存在著應(yīng)急互助協(xié)議而且得到了法律認(rèn)可。例如，在2005年“卡特里娜颶風(fēng)”的應(yīng)對(duì)中，與路易斯安娜州毗鄰的密西西比州和佛羅里達(dá)州都主動(dòng)提供幫助。日本“中央——都（道、府、縣）——市（町、村）”三級(jí)應(yīng)急體制中，地方政府之間的互助協(xié)議也非常普遍，其中東京都就與附近的7個(gè)都市縣簽訂了多項(xiàng)72小時(shí)相互援助合作協(xié)定。一旦東京發(fā)出援助請(qǐng)求,簽訂協(xié)定的都市縣都會(huì)及時(shí)提供救援。如果災(zāi)害使東京整個(gè)系統(tǒng)癱瘓,而無(wú)法與外界取得聯(lián)系的時(shí)候,根據(jù)協(xié)定,周圍其他大城市在沒(méi)有得到東京的求援時(shí),可以自主出動(dòng)救援。目前所有的都、道、府、縣都簽訂了72小時(shí)相互支援協(xié)議，90%以上的市町村簽訂了相互支援協(xié)議。[3]

以央地互助為第三原則。在美國(guó)，動(dòng)用聯(lián)邦政府的資源，需要總統(tǒng)作出宣告，所有要求總統(tǒng)作出宣告的請(qǐng)求必須由災(zāi)害事件所及州的州長(zhǎng)提出。一般來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府除了指派國(guó)民衛(wèi)隊(duì)援助之外,州或地方政府在緊急事態(tài)應(yīng)對(duì)方面幾乎是獨(dú)撐。如果發(fā)生重大突發(fā)事件，應(yīng)急產(chǎn)生的費(fèi)用才主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)（一般可達(dá)75%以上甚至全部），州一級(jí)政府只需承擔(dān)少量費(fèi)用。

三、應(yīng)急管理機(jī)制重塑的“地方路徑”

（一）中央和地方同時(shí)發(fā)力，改革高度同構(gòu)的多級(jí)單一應(yīng)急機(jī)制模式

一是國(guó)家對(duì)應(yīng)急機(jī)制縱向關(guān)系的設(shè)計(jì)實(shí)行重心下移。應(yīng)急機(jī)制縱向關(guān)系的設(shè)計(jì)不再立足于如何實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政府的控制與管理，而應(yīng)該將這一關(guān)系由壓力型向合作型轉(zhuǎn)化。只有把地方應(yīng)急機(jī)制牢牢定位為對(duì)地方差異性的尊重和能動(dòng)性的發(fā)揮，縱向維度的政府應(yīng)急管理能力才能真正得以提升。

逐步使中央和地方應(yīng)急機(jī)制的權(quán)責(zé)關(guān)系，走向可操作的法制化軌道。這是突破模式的前提和關(guān)鍵。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定只是簡(jiǎn)略表達(dá)了國(guó)家構(gòu)建中央和地方應(yīng)急機(jī)制權(quán)責(zé)關(guān)系的考慮，目前還沒(méi)有這方面的專門法律。中央和地方應(yīng)急機(jī)制的權(quán)責(zé)關(guān)系必須超越目前臨時(shí)性、隨意化的桎梏，以法律的形式清晰規(guī)定雙方之間的責(zé)任與分擔(dān)。

明確中央和地方應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的職責(zé)配置。考慮到中央與地方事權(quán)劃分的一般規(guī)律，除了個(gè)別涉及外交、軍事、國(guó)家安全等重大突發(fā)事件外的應(yīng)急管理均屬于地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)由地方政府提供。除了極個(gè)別的跨流域、傳染性突發(fā)事件會(huì)表現(xiàn)出跨省級(jí)區(qū)域的外部效應(yīng)外，大多數(shù)可以在省級(jí)政府內(nèi)處理。對(duì)于大部分災(zāi)難事故，通常可以限定于地市一級(jí)政府獨(dú)立管理。對(duì)于絕大多數(shù)的自然災(zāi)害，盡管可能波及多個(gè)行政區(qū)域，但由于通常不會(huì)造成外部影響，所以仍然是以當(dāng)?shù)卣苯庸芾頌樽钣行实姆绞剑醒肟梢赃m當(dāng)向地方政府下放災(zāi)害管理權(quán)限。

營(yíng)造一種鼓勵(lì)地方積極改革創(chuàng)新應(yīng)急機(jī)制的氛圍。鼓勵(lì)地方政府在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)中敢于負(fù)責(zé)、敢于決策，只要符合當(dāng)?shù)氐恼w利益，不與國(guó)家的法律相違背，具體的機(jī)制建設(shè)，地方政府可以大膽探索。鼓勵(lì)地方政府加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新型機(jī)制的研究、評(píng)估與總結(jié)，對(duì)于一些行之有效的機(jī)制予以推廣。

二是地方應(yīng)大膽探索創(chuàng)新應(yīng)急機(jī)制。改變地方應(yīng)急機(jī)制是國(guó)家應(yīng)急機(jī)制的簡(jiǎn)單復(fù)制理念。地方政府要對(duì)本地應(yīng)急機(jī)制改革的指導(dǎo)思想、基本思路和目標(biāo)等高端性問(wèn)題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略策劃，提出改革路線圖和時(shí)間表，推動(dòng)地方應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。

以規(guī)劃引領(lǐng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)。把應(yīng)急機(jī)制建設(shè)作為戰(zhàn)略任務(wù)，組織力量系統(tǒng)研究本地應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀和實(shí)踐需求，借鑒國(guó)內(nèi)外應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的做法，就應(yīng)急機(jī)制建設(shè)作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性規(guī)劃。

視角轉(zhuǎn)換，從側(cè)重預(yù)案、體制和法制建設(shè)轉(zhuǎn)向側(cè)重機(jī)制建設(shè)。制定應(yīng)急機(jī)制建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施方案和標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的投入力度，使人力、物力、財(cái)力等生產(chǎn)要素適應(yīng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的要求。將機(jī)制改革作為深度推進(jìn)應(yīng)急管理體系改革的重點(diǎn)，通過(guò)機(jī)制改革破除制約“大部門體制”運(yùn)行的機(jī)制障礙。

（二）樹立應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建新理念

一是樹立新的元構(gòu)建理念。每一種機(jī)制的構(gòu)建，背后都有頂層的基本制度構(gòu)建理念，在公共政策研究中被稱為元構(gòu)建理念。[4]要改變現(xiàn)有應(yīng)急機(jī)制以“事件應(yīng)對(duì)”為核心的元構(gòu)建理念。按照現(xiàn)代應(yīng)急管理的科學(xué)規(guī)律，從全程管理的視野和角度來(lái)把握應(yīng)急管理機(jī)制的內(nèi)容。只有各環(huán)節(jié)的機(jī)制統(tǒng)籌建設(shè)，才能形成整體合力，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理機(jī)制的最優(yōu)化。要進(jìn)一步改革完善領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核機(jī)制。考核不僅要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件發(fā)生后的表現(xiàn)，更要按照突發(fā)事件生命周期的理念要求，注重領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作中對(duì)危機(jī)事件預(yù)防、堵塞管理漏洞、消除隱患等方面所作的貢獻(xiàn)。

二是糾正“重權(quán)力、輕科學(xué)”的傾向。將現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)技術(shù)融入應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)中，優(yōu)化機(jī)制內(nèi)容。以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)、應(yīng)急決策與處置技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等等的引入與實(shí)施，既對(duì)機(jī)制建設(shè)提出了“硬性”要求，也為機(jī)制建設(shè)提供推動(dòng)力。

調(diào)整應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成。現(xiàn)代應(yīng)急管理機(jī)制設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)作是一個(gè)高度專業(yè)化、技術(shù)化的理論和實(shí)踐領(lǐng)域，傳統(tǒng)意義上的政府部門和公務(wù)員，很難有效承擔(dān)起這一任務(wù)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不能定位為普通的政府部門，而應(yīng)該是兼具研發(fā)、咨詢、服務(wù)和管理功能的高級(jí)別綜合性機(jī)構(gòu)。為此，有必要將目前一些政府部門或事業(yè)單位的信息技術(shù)類機(jī)構(gòu)和職能整合到應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中，以增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的專業(yè)數(shù)據(jù)分析處理能力。而在人員結(jié)構(gòu)上，有必要設(shè)置專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位和招募技術(shù)專家及其團(tuán)隊(duì)，為構(gòu)建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的應(yīng)急機(jī)制提供人才支持。

（三）建立平衡的應(yīng)急管理機(jī)制結(jié)構(gòu)

一是推行風(fēng)險(xiǎn)治理，將“預(yù)防為主”落到實(shí)處。推行脆弱性評(píng)估。脆弱性評(píng)估是未來(lái)應(yīng)急管理機(jī)制優(yōu)化升級(jí)的重要突破方向。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套符合本地實(shí)情的脆弱性評(píng)估體系和辦法，其中包含脆弱群體的識(shí)別、應(yīng)急管理能力、災(zāi)害危機(jī)文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等指標(biāo)的測(cè)量體系；對(duì)收集的辨識(shí)、評(píng)估數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計(jì)和歸一化處理，然后據(jù)此作出脆弱性分析報(bào)告；依據(jù)分析評(píng)估結(jié)果，結(jié)合事故災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和應(yīng)急能力評(píng)估情況，制定脆弱性減控計(jì)劃和措施，并組織實(shí)施落實(shí)。

關(guān)口前移，健全重大政策決策和重大建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。拓展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的深度和廣度，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中既評(píng)民情，也評(píng)政策、評(píng)工作，要把群眾滿意度和公眾信心度等指標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本方向。加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度化建設(shè)。適時(shí)把評(píng)估機(jī)制這一行政行為逐步上升為政策法規(guī)甚至法律，以法治的形式制約政府部門的權(quán)力，切實(shí)推進(jìn)依法決策。

二是立足基層應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，形成差異化的應(yīng)急機(jī)制體系。分級(jí)分類，互有側(cè)重。各級(jí)各類應(yīng)急管理機(jī)制層級(jí)不同、分工不同、內(nèi)容重點(diǎn)不同，既相互聯(lián)系又互有區(qū)別。就城市來(lái)說(shuō)，一方面，街道社區(qū)要改變懶政思想和僥幸心理，提高對(duì)機(jī)制建設(shè)的內(nèi)涵、作用和意義等的認(rèn)識(shí)。另一方面，市區(qū)應(yīng)賦予街道社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)更大的決定權(quán)，改變其“責(zé)大權(quán)小”的尷尬局面。

以建章立制為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的規(guī)范化。盡快明確基層應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的基本規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)讓基層做到有章可循、有規(guī)可依，解決部分基層存在的“不會(huì)干”、“不敢干”等問(wèn)題。緊密結(jié)合基層實(shí)際，把握基層特點(diǎn)、瞄準(zhǔn)基層需要，把應(yīng)急機(jī)制“大規(guī)范”與基層“小特點(diǎn)”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

以資源整合為手段，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的綜合化。在準(zhǔn)確把握應(yīng)急管理機(jī)制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，積極整合基層現(xiàn)有各類應(yīng)急資源，將基層的防災(zāi)減災(zāi)、衛(wèi)生監(jiān)督、綜治維穩(wěn)等工作全部裝入應(yīng)急管理“大盤子”，實(shí)行統(tǒng)籌運(yùn)作、一體化推進(jìn)，為基層應(yīng)急管理機(jī)制搭建多支點(diǎn)、多層面、多觸角的綜合性平臺(tái)，從機(jī)制上把應(yīng)急管理的“關(guān)口前移、重心下移”落到實(shí)處。

以屬地管理為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的網(wǎng)格化。明確屬地的主管職責(zé)，發(fā)揮屬地的主導(dǎo)作用，真正讓基層在應(yīng)急機(jī)制建設(shè)中找準(zhǔn)位置、有所作為。明確將應(yīng)急機(jī)制建設(shè)作為網(wǎng)格化管理的重要內(nèi)容，充分利用現(xiàn)有網(wǎng)格化管理的信息系統(tǒng)和資源，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理與日常管理的緊密結(jié)合。

[1]王柳.應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化與靈活性兼容體制的探索[J].學(xué)術(shù)論壇，2012（ 5） ．

[2]張學(xué)棟.政府應(yīng)急管理體制與機(jī)制創(chuàng)新[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：26．

[3]顧林生.國(guó)外基層災(zāi)害應(yīng)急管理的機(jī)制評(píng)析[J].中國(guó)減災(zāi)，2007（ 6） ．

[4]李丹陽(yáng).大數(shù)據(jù)背景下的中國(guó)應(yīng)急管理體制改革初探[J].江海學(xué)刊，2014（ 2） ．