加強社會法治 建設“一流法治城市”

羅思

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出戰略部署，明確提出“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”，站在“促進國家治理體系和治理能力現代化”的高度，對法治建設和社會治理同時提出了更新、更高的要求，全面推進依法治國必須把加強社會法治放到更加突出位置，以更加積極的姿態，主動推進社會法治建設。社會法治是指通過法律實現對于社會生活和社會管理領域的全面調整，用法律界定社會主體的權力邊界，規范各社會主體的行為，保障各社會主體循法而為、依法而治。簡而言之，社會法治就是通過法律、運用法治的思維和方式來協調社會關系，化解社會矛盾，實現社會發展。

改革開放以來，深圳經濟特區整體經濟實力和市民生活水平迅速提升，但相比經濟建設方面的巨大成就，社會建設相對滯后。特別是近年來，隨著社會分層的日益復雜和貧富差距的擴大，公民權利意識的增強導致各個社會階層和利益群體的政治、經濟和社會利益訴求不斷增多，因利益訴求受阻而采取過激行為的事件也不斷增多，社會矛盾呈現加劇化態勢，社會風險不斷增大。可以說，社會法治是當前深圳法治建設的薄弱環節，是“一流法治城市”建設中的一個短板和重中之重。加強社會法治建設，既是當前貫徹落實十八屆四中全會精神的具體舉措，也是深圳全面深化法治、推進“一流法治城市”建設的固本之舉和必然要求。

一、當前深圳社會法治方面存在的問題

（一）法治思維欠缺，重行政和經濟手段，不善用法律手段化解社會矛盾

法治思維欠缺，既體現于部分領導和干部，也存在許多普通民眾中。表現在：一是部分領導和干部片面認為加強社會管理就是加大管理力度，隨意將“維穩”擴大化和盲目化，頭痛醫頭、腳痛醫腳，甚至為了維持穩定不惜侵害民眾利益。二是一些民眾不依法表達訴求，習慣遇事找政府，權利意識覺醒與維權理性不足之間矛盾突出，許多民眾一方面渴望用法律來保護自己的利益，另一方面卻不滿法律程序上的種種限制；一方面認為他人違法侵害自己權益，另一方面自己卻坦然違法；一方面以法律為武器，另一方面卻容易以極端方式維權。

（二）社會管理法律體系不完善

與較為健全、完善的市場經濟相比，深圳的社會管理相對滯后，相關的社會管理法律體系也存在較大法律空白，不能有效應對新的社會問題和回應社會需求。具體表現在：一是一些社會管理領域還不同程度地存在著無法可依問題，缺乏相應的社會法律規范；二是社會管理部門法之間缺乏協調，系統性不強，有些法律規定內容相抵觸或者不夠銜接、操作性差；三是法律對侵害行為的威懾作用不夠，社會違法成本低，導致食品安全、環境保護等問題突出；四是公眾參與社會治理的相關法律制度、機制還不健全，渠道較少，參與方式單一，信息不對稱；五是缺乏制度化的社會利益訴求表達渠道和平臺。雖然我國憲法、立法法、選舉法、信訪條例等對公民利益訴求表達有原則性規定，但現行法律對社會利益表達缺乏法定程序的具體規定，同時對社會利益表達受阻時，也缺乏法定的救濟措施。

（三）對社會組織的監管不足

一是在監管理念方面，尚未走出過去重入口管理、輕日常管理的傳統模式。二是現行法規缺乏對社會組織的信息、財務公開制度等方面的明確規定，特別是規范社會組織收費行為的法規滯后，對違規收費行為進行處罰的依據不完善，缺乏行之有效的收費管理和財務監督制度。有的社會組織違反非營利組織會計制度，存在憑證賬簿不完善，會計核算不規范，未按規定設置賬簿，費用支出不規范等問題。有的社會組織借評比、達標、表彰等活動之機，向參與的企業或組織收取費用。有的社會組織違規變相開展營利性經營活動，獲取非法收入。三是缺乏專業和統一的執法力量，外部監管力量薄弱。社會組織違章經營、違規辦事和違法活動時有發生，甚至一些社會組織發起人受利益驅使，存在被境外勢力滲透的現象。對社會組織的違規違法行為，在監管上還存在信息不暢、監管不力、處罰不嚴的現象。

（四）網絡社會管理有待規范

隨著互聯網的高速發展，互聯網成為反映社情民意的重要渠道。相對于網絡技術和網絡社會的超快速發展，目前我國針對網絡社會的法律體系建設和部門性監管都明顯滯后，網絡空間有害信息泛濫，不法分子和境外勢力通過網絡制造輿論導向和進行意識形態滲透等問題凸顯，因網絡引發的社會問題不斷涌現。特別是借助互聯網快速便捷的傳播通道，網絡謠言、網絡誹謗、人肉搜索等網絡侵權行為不斷出現，網絡隱私權保護成為突出的社會問題。

二、加強社會法治建設的對策建議

加強社會法治建設，從根本上就是要以不斷擴大和有效保護公民權利為基本進路，把法治思維確立為各級政府和廣大干部的基本思維模式，把法律手段作為社會治理最基本的手段，通過法治來統籌社會力量，實現社會發展。實現所有社會主體都循法而為、依法而治，在法治下平衡利益，在秩序中求得發展。

（一）健全法律體系，以法律平衡社會利益，有效保護公民各項權益

把保障人民群眾合法權益作為法治建設的出發點和落腳點，建立健全權利平等、機會平等、規則平等的社會管理法律制度。首先要完善社會民生法律保障，對那些已經難以適應新形勢，甚至可能阻礙社會建設與發展的法律法規，及時進行修改完善，使法律法規之間相互配套銜接、協調一致。當前尤其要通過完善居民養老、醫療、失業、工傷、生育保險及住房保障制度，擴大法律保護覆蓋面，以法律的形式促進社會財富在區域、行業、群體和個人之間的占有和使用方式更加合理，使公共財政在社會福利、社會保障、基本公共服務等方面更好地惠及于民，從源頭上解決群眾最關心、最直接、最現實的權益保障、公平正義和社會治安問題，著力解決市民就業、居住、就醫、子女教育等困難，最大限度地保護市民的各項權益。

其次，要加大對社會弱勢群體的關懷和保護，著力消除社會不平等和歧視性的政策規定，促進社會公平正義。特別是要完善公益事業捐贈和社會救助等法律，加大社會捐贈和社會救助力度，簡化救助程序，提高救助效率，在法律上為社會弱勢群體提供最低生活保障、廉價住房、低價醫療等全方位的社會救助。

再次，政府要在法治的框架內進行社會管理，防止以公共利益或社會利益為理由而限制或剝奪公民權利。一方面通過法律逐步還權于市場，實現社會資源配置主要由市場機制完成，實行市場化運作，防止以公共利益的名義與民爭利；另一方面通過法律逐步讓權于社會，尊重公共自治，著力探索通過制度化的購買服務等方式鼓勵多元主體提供公共服務。同時，進一步完善基層自治組織立法，提高社區自治水平。

（二）著力構建多元共治的法律框架，依法協調和化解社會矛盾

重點是要運用法治的方式來協調社會關系，形成有效的法律機制，使社會運行和諧有序，政府管理協調高效。一是政府政策的制定要實現公眾參與、多方協商和透明化決策。不斷創造條件，擴大公民參與，使公民參與經常化、制度化、規范化，讓公民有足夠的渠道和平臺，不斷向行政機關提出建議和意見。特別是在涉及公眾利益的重大行政決策方面，出臺規定明確政府必須通過聽證、協商、辯論、談判等渠道，直接聽取公民的意見。二是拓寬并暢通群眾利益表達和權益保障機制，為不同利益訴求主體提供充分、暢通的表達渠道，使公民的權利主張切實得到表達和尊重。同時進一步拓寬社情民意的表達渠道，通過新聞媒體、網絡、電子政務等多種方式拓寬利益表達渠道。三是完善社會矛盾糾紛解決機制。推廣人民調解“福田模式”，加強基層人民調解室和人民調解員建設，發展專業性、行業性人民調解組織，健全由人民調解、行政調解、司法調解相銜接的大調解體系。四是提高社區法治化水平。堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，健全社區治理體系，深入推進社會建設“風景林工程”和“織網工程”，不斷改進和完善社區治理方式、優化社區治理流程，提高社區法治化水平。

（三）加快構建公共法律服務體系建設，夯實社會法治基礎

一是健全法律服務網絡，拓展法律服務領域。加快深圳“半小時法律服務圈”建設，制定規劃方案，確定重點建設項目。率先探索實行政府和人民團體、事業單位公職律師制度。通過政府購買等方式推動律師進入機關、事業單位和社區擔任法律顧問，開展法律服務。推動公證服務拓展延伸，為舊城改造、重點工程項目建設的征地拆遷等工作辦理證據保全公證，為困難人群提供公證法律援助服務。推動司法鑒定為民利民，為經濟困難、確需進行司法鑒定的法律援助對象或司法救助對象提供司法鑒定援助，為人民調解和群體性事件爭議解決提供司法鑒定服務。推動基層法律服務公益便民，引導基層法律服務站為社區提供法律援助等公益性法律服務。

二是完善法律援助體系，努力實現有援必援。進一步完善市、區兩級特別是區級法律援助機構的工作機制，鼓勵設立社區法律援助機構。擴大法律援助惠及面，加大對老年人、殘疾人、未成年人、低收入家庭、下崗失業人員、外來務工人員等社會弱勢群體的法律援助力度。完善法律援助與勞動仲裁、司法救助的應急銜接機制，加強與工、青、婦、殘、信訪等部門的溝通協作，實現各部門之間法律援助資源的互通共享，形成覆蓋到最基層的法律援助工作體系和“全市受理、就近服務”的工作機制，保證法律援助質量與效率。進一步擴大法律援助補充事項范圍，精簡審批環節、優化工作流程，通過直接受理、網絡受理、電話受理、信函受理和接訪受理等多種形式受理法律援助申請。

三是加強法律職業共同體建設，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化。加大法律人才培養，注重挖掘和培養法律服務人才資源，積極為優秀法律人才引進、法律人才培養和法律服務人力資源的整合等提供支持。加強法律職業培訓和終身化的法律繼續教育，整體優化和完善應用類、學術類、輔助類法律人才之間的比例結構，加強法律志愿者和法律輔助類技術應用人才的培養工作。完善法律職業準入制度，探索在市人大或市委政法委設立獨立機構，吸收法學專家和律師參加，負責法官、檢察官的遴選和違規懲戒工作。建立法官、檢察官和律師互相配合、互相尊重、互相監督的工作機制，推進職業平等互尊，強化業務配合協作，促進交流溝通，實現信息資源共享。進一步規范法官、檢察官與律師相互之間的關系，杜絕辦理“關系案”、“人情案”、“金錢案”。支持律師依法執業，保障律師執業權益。廣泛動員社會力量積極參與公共法律服務，努力實現城鄉公共法律服務體系組織形式的多樣化和服務主體的多元化。

四是加強公共法律服務財政保障。將聘請公職律師、政府法律顧問所需經費列入財政預算，逐步擴大政府購買公共法律服務項目。同時，探索設立公共法律服務基金，由司法部門提出服務項目，制定服務標準，凡是達到公共法律服務數量和質量，取得社會效果的法律服務組織，由司法部門向基金會申請經費給予資金支持。

（四）發揮社會組織作用和依法監管社會組織，促進社會依法自治

社會組織具有直面社會需求、均衡群體利益、協調社會關系、積累社會資本的重要功能，在公益慈善、社會救助、扶貧開發、教育培訓、醫療衛生、環境保護、社區建設、勞資關系等諸多社會領域中發揮著日益重要的作用，能有效提高社會自治能力，改善民生，維護安定團結，已經成為社會公平、社會和諧和社會進步的重要力量。截至2014年6月30日，深圳市共有社會組織7484家，其中社團組織3665家、民辦非企業單位3720家、基金會99家，從業人員超過10萬人。加強社會法治建設，必須根據新形勢的要求,既注重發揮社會組織作用，又加強對社會組織的監管。一是健全社會組織的法律、法規體系，從制度上支持和規范社會組織的發展，擴大其生存發展空間，對社會組織開展的公益性服務給予政策和資金扶持。二是加強社會組織執法隊伍建設，加大執法力度，加強對社會組織的違法行為查處。三是促進社會組織貫徹“公開透明”原則。把社會組織的公開透明程度作為政府進行購買服務等財政支持時的重要考量指標，如果社會組織接受政府購買服務后不愿意公開信息，政府有權解除合同。四是強化社會組織內部自律機制，強化社會組織從業人員職業道德，提高其思想覺悟和業務水平。

（五）加強網絡治理，依法管理虛擬社會

加強網絡虛擬社會的法治化管理，促進依法管網、依法辦網、依法上網，全面推進網絡空間法治化。一是用好特區“兩個立法權”，加快互聯網治理地方性立法進程。進一步健全相關法律法規，著力推動現有法律法規向網絡空間延伸。近年來，國家先后頒布了《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》、《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網新聞信息服務管理規定》等一系列互聯網管理法律法規，要以這些相關法律法規作為框架，充分利用深圳的“兩個立法權”，細化相關法律法規，有效保障國家、企業、個人的信息安全和基本網絡權利，規范電子政務活動，解決網絡管理的部門化傾向和多頭治理現象，劃清禁止性規范和義務性規范邊界，確保互聯網管理有法可依，為規范我國互聯網管理探路。

二是充分發揮深圳互聯網產業優勢，依托先進的網絡技術和裝備，以網管網。深圳互聯網企業集中，互聯網產業是重點扶持的戰略性新興產業之一，要充分利用這個優勢，進一步加大對互聯網產業的扶持力度，前瞻性擬定互聯網行業標準和技術法規，重視和支持對網絡安全技術的研究和開發，加大利用網絡技術保護網絡信息系統、網絡信息資源，依托先進的網絡技術和裝備，推進公共信息網絡安全防御系統建設，加強對互聯網關鍵技術的研制和改進，保障網絡暢通運行，實現以網管網。

三是推進網絡管理的法律機制建設。從法律上明晰相關部門網絡管理職責，科學界定政府部門、網絡服務商、網絡媒體和網民的權利義務，既在網絡傳播過程中保護網民的權利,保護網絡傳播表達自由不受侵犯,同時又規制并限制網民在網絡傳播過程中侵犯或影響他人和組織的合法利益,做出危害性的行為，實現網絡健康發展，網絡運行有序。

四是加強網絡執法，整治凈化網絡環境。堅決打擊網絡暴力、色情、欺詐等犯罪行為，對傳播虛假信息以及違法信息以盈利的網媒建立相關的懲處機制。以完善網站舉報工作為抓手，推進網民參與網絡空間治理，形成政府、社會、網民共建共享良好網絡生態的局面。深入開展“網絡非法公關”與“網絡謠言”等專項整治行動，查辦一批涉網犯罪的典型案例，不斷凈化網絡空間。

五是加強網民和網媒的法制教育。以社會主義核心價值體系引導網絡輿論方向，引導網民遵法守法，培養網民法律素質，促進依法上網。