創新基層社區治理模式的思考

韓穎

一、基層社區治理創新的內核

基層社區治理是整個社會治理的基礎環節，是社會治理的“前沿陣地”，基層治理是基層社會的治理主體以相對平等的身份，就基層社會公共事務進行合作共治?；鶎由鐓^治理創新的核心問題就是如何在當前形勢及今后的發展趨勢中，正確處理政府、社會組織、居民之間的關系，如何在社區層面搭建不同利益群體共同參與的平臺，構建起社區自治、居民共同參與、不同群體深度融合的局面，最終實現基層善治，這是基層治理模式創新的深層次命題。黨的十八屆三中全會指出要改進社會治理方式，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，這為我們創新基層治理模式指明了方向。

二、當前深圳基層社區治理存在的主要問題

隨著社會轉型的加快和新的社會問題的不斷涌現，深圳基層社區治理仍面臨一些亟待突破的困境和亟待解決的問題。

（一）黨在社會領域的領導體制和工作方式不適應

只有確立黨組織的核心作用，充分發揮廣大黨員的凝聚力、戰斗力、影響力、號召力和引領力，才能更有效地推進社會建設。近年來，深圳深刻認識到城市基層社會結構發生深刻變化，人口結構嚴重倒掛，社區群體結構、利益訴求日益多元的現狀，著眼以黨的建設引領推動社會建設，以城市社區為基本單位，推進基層黨建工作區域化，著力構建條塊聯動、區域統籌的基層黨的工作新格局，推動黨的領導核心地位在社區的落實。但是，從當前調研情況看，深圳在這方面仍然存在不足，黨在社會領域的領導體制和工作方式仍然存在不適應問題，比如，政府重管制、輕治理，包攬過多，被動應對，過多依賴行政手段等等。按照總攬全局、協調各方的原則，黨在社區治理中發揮領導核心作用還需要進行不斷地探索和實踐。

（二）政府職能轉變及街居體制轉型

當前深圳社區治理面臨政府職能轉變不徹底，由行政主導性向居民自治性轉化仍需加快的問題。深圳社區人員構成復雜、社會形勢復雜、社會管理任務艱巨，一些行政管理有必要下沉到社區。目前深圳街道管理體制尚未改變，多數街道管理范圍過大，社區工作站體制的主要問題是職能錯位，承擔過多行政職能，權責不匹配，承擔過多本應屬于居委會及社會組織的自治職能，擠壓居委會自治空間，導致社區自治難以發展。

（三）條塊關系理順和服務資源下沉

當前，深圳社區組織之間的關系仍存在界限模糊、尚未明晰的現象。社區黨組織、工作站、居委會、股份公司等組織之間未能形成權職明晰、協助合作的關系。社區黨組織的領導核心地位未能完全體現，社區工作站包攬社區一切事務，社區居委會被弱化虛化，社區股份公司仍要承擔一部分社區管理責任。

第一，居、站、企職能不清，權責未明確。目前，深圳市社區工作站、居委會和股份公司之間存在職能混亂，三者之間缺乏有效的協調，尤其工作站掌握著大量的行政和社會資源，導致居委會完全弱化，同工作站之間的矛盾和沖突較多。第二，社區管理經費不足，下撥標準有待明晰化。由于社區日常管理事務繁多，主要依靠政府撥款補貼，遠遠不能滿足社區管理費用，并且現有下撥標準是根據轄區面積、管理人口等指標進行分配，未考慮市場因素、社區管理水平、管理難度、人口空間建構等因素，存在不公平性。第三，社區承擔工作量大，人員配備不足。由于社區工作站是街道的派出機構，政府職能部門不斷向社區工作站下派各種任務，極大地增加了工作站的工作量。第四，社區資源條件有限，綜合服務存在差距。目前，大部分社區已沒有多余的空地來建設配套服務設施，在有限的資源條件下，包括綜合服務中心、社康中心、星光老年之家等基礎服務設施在一些社區仍未得到有效落實。第五，社區信息化建設滯后。雖然已采取措施逐步推進社區信息化建設工作，但由于社區人手不足、缺乏專業性人才和專項經費等原因，導致信息發布不及時，也沒有進行定期維護、及時更新等。同時由于宣傳力度不夠，并未與社區居民形成有效互動。

（四）居委會行政化趨向及自治作用弱化

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！狈擅鞔_規定了居委會的性質，居民委員會不是一級政權組織和行政組織，它是具有一套組織系統的群眾性的自治組織，是我國城市居民群眾在本居住地域內自己管理自己、自己教育自己、自己服務自己的共同管理好本居住地區各項事務的組織，是人民群眾直接管理自己事務的組織形式。

但是，社區工作站設立之后，由于社區工作站在制度設計上的強勢地位，社區居委會成了空殼，有名無實。社區工作站在權力、資源分配上的強勢地位，導致居委會“再度邊緣化”。居委會在群眾中的威信降低，動員居民的能力減弱，使政府與居民合作的可能性減少。出現社區居委會被弱化、居民自治被虛化的傾向。因此，在當前的形勢下，實現居委會自治性功能回歸是一個亟待解決的問題。深圳需要全面推進社區居委會建設，進一步明確社區居委會的自治主體地位，強化社區居委會職能和居民自治。

（五）社會組織和社區精英培育

黨的十八屆三中全會明確提出，要“激發社會組織活力”，“加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”。社會組織是聯系政府和人民群眾的橋梁與紐帶，是維護社會穩定的“安全閥”，是政府職能轉移的載體。從當前改革形勢看，深圳民間組織發展迅速，這是市場化改革推動的結果。社會組織不僅發揮著提供社會公共服務、維護一定群體利益、推進民主政治的作用，而且還擔負著分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會和諧與穩定等方面的作用。因此，深圳要按照十八屆三中全會精神要求，支持和發展志愿服務組織，實現行業協會商會與行政機關的真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。

深圳作為改革開放的前沿城市，是一個戶籍和非戶籍人口嚴重倒掛的城市，流動人口的快速增長和頻繁流動，極大地增加了社區治理的難度和復雜性。改革開放后，深圳人民的經濟生活水平不斷提高，獨立意識也不斷增強，但其自治組織能力卻沒有成正增長。反映在當前的社區治理中，由于缺少精英的作用及其他相應的條件，群眾要求的凝聚、訴求和表達還比較困難，缺乏可處理性，政府與社區民眾之間缺少真正的系統化、制度化的溝通渠道，從而造成政府對居民要求反應遲鈍，這反過來又挫傷了社區居民主動參與治理的熱情和動力。因此，培育精英，精英治理是實現居民民主自治的現實路徑。

三、新形勢下創新基層社區治理模式的建議

在多元化的治理結構中，政府如何改善自己“元治理”的方式、保持政治權威的同時又與社會主體融合、充分發揮社會主體的作用，這是時代的新課題。去行政化和強化居民自治是創新基層社區治理的大方向和突破口。在全面深化改革的新時期，深圳要更好地履行經濟特區的使命，在社區治理改革中敢于創新，大膽試新，在全國發揮示范、引領和排頭兵、尖兵作用，用法治思維和方式來統領與推動社區治理的各項工作，以基層社區治理體制的創新推動國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）強化黨組織在社區治理中的領導核心作用

要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

一是要理順關系。厘清政府與社區的權責，積極理順社區組織關系。首先理順上下層級關系，明確市、區、街道及社區的功能定位，逐步推進“居、站、企”分離，并應用細則界定工作站、居委會、社區的職能范圍，公布社區各服務管理主體職責清單，在此基礎上，進一步做到功能錯位互補，各自發揮優勢。形成以社區黨組織為核心，社區各類組織健全，功能完備，關系協調的社區組織格局。

二是全面梳理社區職能。推進基層政府行政職能歸位，服務職能下移。打破政府包辦代替的傳統做法，樹立社區工作社會化的工作理念。使居委會去行政化，在理順社區行政權、自治權關系的基礎上，將過去轉移到社區工作站的一些自治類職能重新回歸到居委會，充分發揮居委會在引導居民開展自治中的功能作用?？梢越梃b發達國家和地區的成熟經驗，社區日常工作可以借助社區社會組織和志愿服務人員完成，或者通過購買服務、項目管理、委托管理方式完成。這樣，既能調動社區自治的積極性和主動性，也能培養公益精神，避免居委會成員“官僚化”。

三是探索社區黨建新模式。繼續推進黨建社區化，通過推動黨建重心下沉，充分發揮基層黨建的龍頭作用，建立多元化、多主體的黨建工作聯動機制，聚集、整合社區內各種組織和力量參與社區治理，使黨組織和黨員成為加強基層社會治理創新的主要力量，形成以社區黨組織為核心，黨建引領、多元主體優勢互補、資源共享、共駐共建的治理體系和動力機制。

（二）優化社區治理結構

第一，改進黨組織的活動方式和基層治理方式。從更好地發揮社區黨組織作用的角度出發，在社區黨組織體系架構上，應遵循區域統籌的理念，突破傳統組織界限，把隸屬不同系統、掌握不同資源、實行不同管理的黨組織聯系成為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、大包容的社區基層組織體系。一是要進一步健全完善社區綜合黨委領導機制，進一步深化基層黨建區域化，推進社區綜合黨委全覆蓋。落實“加強末梢管理”的要求，搞好“第一書記”項目，選優配強社區書記。二是要更為廣泛地選配社區兼職委員，擴大覆蓋面，更好地吸納駐社區單位黨組織和黨員參與社區管理建設。三是要推廣“黨組織議事廳”、“黨員議事會”等做法，發揮社區代表會議等功能，定期組織社區黨員、在職黨員、社區代表，圍繞社區黨的工作和社區建設建言獻策，拓寬黨員民主參與社區事務的渠道。四是要著力構筑共駐共建格局。推行社區服務項目認領制度，落實日常溝通和重大事項通報制度，實現社區綜合黨組織與駐社區單位黨組織“大事共議、實事共辦、難事共解、資源共享”。

第二，加快政府職能轉變，發揮市場資源配置作用，大力發展培育社會組織。要依托社區資源和人才優勢，注重培育、扶持、發展服務性、公益性、慈善類社會組織，將來自不同地區、不同階層、不同職業、不同年齡的多樣性人群聚集起來，加強交往、溝通和互助。引導他們形成共同價值觀念、共同行為規范和社區“家園”歸屬感，引導他們積極參與社區治理，提供政府做不了、做不好而百姓急需的社會服務，不斷擴大黨的群眾基礎，使之成為黨委、政府聯系群眾的橋梁紐帶。增強社會組織服務社會的能力和影響力，統籌整合各方資源，拓展服務功能，創新服務方式，聯系和帶動相關社會組織共同參與社會管理和公共服務，提高服務社會效能。

第三，強化社區共治自治功能，打造社區共同體。要推進社區多元共治工作機制，擴展基層社區治理的參與主體，健全基層參政議事的各項制度，規范“業委會”等新型自治組織的自治行為，提升由“業緣”、“趣緣”等建立起來的草根社會組織參與社區自治的能力，綜合運用社區公約、鄉規民約、廠規廠約等社會規范協調利益關系，打造社區共同體。

（三）構建聯動協同的工作格局

要深化區域化黨建格局，以健全完善基層黨組織架構、管理體制和運行機制為突破口，以重心下移、條塊聯動、資源共享、共駐共建為主要內容，以扎根基層、服務群眾、發揮作用為重點，以黨組織和黨員創先爭優為動力，以社區黨組織為基礎，大力構筑區域內各單位黨組織和全體黨員共同參與的區域化黨建工作新格局，充分發揮黨組織在區域內的核心引領作用和統籌協調作用。通過設立區、街道和社區三級“大聯動”網絡，實現條塊結合，充分整合各類資源，形成合力，以信息共享與業務協同為支撐，建立網格化的責任機制，推動區域內多元主體互動合作。比如，深圳市寶安區實行“十聯”工作機制，推動參與主體多元化。通過“黨員教育聯管、思想工作聯做、普法教育聯抓、社區治安聯防、社區環境聯治、公共設施聯造、弱勢群體聯幫、社區文化聯辦、社區文明聯建、和諧社區聯創”等機制，形成多元主體優勢互補、資源共享、共駐共建的良好格局。這一經驗取得的良好效果值得大力推廣。

（四）暢通群眾民意表達渠道

黨員干部聯系服務群眾，只有“直接”、“經?！辈拍堋懊芮小?，社區作為黨員干部聯系服務群眾最直接的載體，是黨員干部傾聽群眾所思、所想、所需、所盼、所愿的直接通道，因此，要建立經常性服務群眾工作機制，將黨員干部隊伍和工作力量全面推向社區，全面參與社區管理和服務群眾。以聽取民意、傳達民聲、為基層群眾解決實際困難和問題為目標，建立各級黨員領導干部聯系服務群眾長效機制，為社區內不同群體利益的充分表達提供組織化、常態化渠道，實現社會利益的聚合。把黨密切聯系群眾這一最大的政治優勢充分發揮出來，全面參與社區治理和服務群眾，打通黨群服務“最后一公里”。實現黨群、干群之間“空間上沒有距離，心理上沒有隔閡，溝通上沒有障礙，服務上沒有空白”。

（五）加大物質保障

創新社區治理工作必須有強大的人、財、物做保障。要加大對基層社區人財物的投入，保障社區經費撥款，對于需要社區共同參與的專項工作，有效實施“費隨事轉”，切實減輕基層工作負擔；同時要確保社區基礎設施建設、服務設施建設（如“星光老年之家”、社康中心等）、養老和失業補助等專項經費；此外，社區基金會是籌集社區資源、服務社區發展、改善社區公共福利、促進社區居民自治的一項探索創新，要積極培育和發展社區基金會。同時，要積極培育社區骨干和草根領袖，深入推進黨組織與社會組織人才“雙向”培養工作，不斷擴大黨的群眾基礎。創新人才培育機制，夯實推動社會管理的科學化、精細化人才基礎。引導社會組織中的黨員認真學習黨的方針政策，提高做好群眾工作的能力。

此外，積極推進管理服務工作電子化、信息化，整合社區現有信息網絡資源，建立社情民意數字化管理系統、黨代表博客等網絡工作平臺，建設規范、內容豐富的社區綜合服務信息網，為居民提供社區政務服務、居民互動、生活資訊、電子商務等信息；積極利用博客、微博、微信、網上社區等新渠道，加強與社區居民溝通聯系，提高社情民意收集、轉辦、反饋的效率，提高社區管理服務效能。

[1]姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J].中國行政管理，2014（ 1）.

[2]唐忠新.社區治理——國家治理的基礎性工程[N].光明日報，2014-4-4.

[3]王瑞華.社區治理中社會工作的角色定位[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2015（1）.

[4]張克文.從業委會建設看黨的領導方式的改變[J].黨政論壇，2015（ 3）.

[5]史錦平.充分發揮社會組織協同社區治理作用——對南京社會組織的調查[J].唯實，2015（3）.