基層社區治理體系與治理能力現代化的路徑選擇

倪赤丹

隨著中國社會轉型的深化，城市基層的社會結構和城市居民生活方式、互動方式都發生了深刻變化，城市社區在改革、發展、穩定中的作用越來越突出，城市社區治理成為一個重要的理論和現實課題。歷史和經驗都表明，社區治理體制的不斷完善，居民社區意識和社區認同的培育發展，社區凝聚力和向心力的不斷增強，對于新形勢下構建社會主義和諧社會有著重要作用。

黨的十八屆三中全會確指出，要實現國家治理體系與治理能力的現代化，就必須健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。但是，選擇怎樣的社區治理路徑，直接關系到社區治理體系與治理能力現代化的成敗，關系到黨的執政基礎的鞏固和社會主義和諧社會的構建。

一、社區治理是國家治理體系的重要組成部分

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化。社區作為國家治理的基本單位，社區治理既是國家治理在基層社區的體現，更是國家治理體系與治理能力現代化的基礎性工程。

一方面，基層社區治理是國家治理體系與治理能力的重要基石。基層社區治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。在黨的十八屆三中全會決定中把社會治理體制創新概括為改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，具有很強的戰略指導性和問題針對性，為我們深刻理解社會治理體制創新在國家治理現代化中的功能定位提供了指導。

另一方面，基層社區治理現代化是國家治理現代化的重要體現。治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，治理體系平臺搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理體系才能充分發揮效能。而所謂國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法治方式治理國家，把各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。健全的治理體系、高超的治理能力，是國家有序運行、健康發展的基本條件，也是人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。社區治理直接面對群眾，以社情民意和民眾需求為導向，以服務供給與資源鏈接為手段，指向構建一個文明祥和、安定有序的文明社會，這與國家治理體系與治理能力現代的目標是一致的。

二、城市社區治理的現狀與問題分析

作為社會的重要組成部分，社區的發展與變遷是整個中國社會發展變遷的縮影，它體現了社會發展的水平和變遷的趨勢，同時社區本身作為一種建構性力量也激發社會發展的活力，制約著社會發展的方向。我國城市社區體制的發展演變是時代的產物，體現了發展的要求。作為改革開放的前沿陣地，深圳社區體制一開始就呈現一個開放的姿態，為全國社區建設提供了經驗。

在深圳社區變遷的背景中，選取新圍社區作為個案，從2014年4月至2014年8月，通過文獻查閱、座談會、焦點訪談、問卷調查等方式，來觀察和分析深圳社區自治的現狀與問題。

（一）新圍社區概況

新圍社區是典型的農村城市化社區，占地面積6.4平方公里，現有居民兩萬余戶，總人口五萬余人，流動人口占了絕大多數。社區工作站、居委會為“一站一居”模式。主要由新圍、官龍、九祥嶺、留仙洞四個自然村，以及麗新花園、麗新小區、學子荔園、官龍名苑四個居民住宅小區組成。

新圍社區有著悠久的歷史，新圍村的祖先是從廣東興寧遷入的劉氏客家人，組建村落，形成新圍村的雛形。在清末民初，建了劉氏宗祠。后來陸續有其他居民遷入，并且在附近形成村落：1910年左右從廣東興寧遷入另一批劉氏客家人，組建了官龍村；1930年左右從石巖、龍華等地遷入的居民組建九祥嶺村；1947年從鶴山等地遷入的鄭氏客家人，組建留仙洞村。這就是現在新圍社區管轄的四個自然村。該社區先后經歷了以村民委員會為主的鄉政村治、村改居的議行分設體制、居站分設的社區管理體制。變遷歷程所帶來的變化對于我們觀察深圳社區治理體制的轉變及其影響因素有著重要的參考意義。

（二）新圍社區治理現狀分析

一是社區高度分化。新圍社區地處深圳原關內與關外的結合部，是典型的“村改居”社區，30多年來，經濟的快速發展促進了社區社會分化。

人口分化形成。該社區目前有總人口五萬余人，其中戶籍人口四千余人，原住民一千余人，流動人口占了絕大多數。一般來說，原住民作為深圳城市化最大受益者，他們既享受了社區股份公司分紅，又擁有物業收入，在經濟上處于優勢地位；而戶籍人口雖然作為外來人口，但是由于其擁有知識、技術，逐步成為社區中間階層；流動人口租住原住民物業中，他們或是從事較低端產業，或是新移民，還處在社區底層。這三大人群之間除了在物業租住方面會產生往來，基本上缺乏交流，尤其是原住民形成了相對封閉的社會系統。

組織分化初現。社區股份公司有四個經營部，經營部股東全部是原住民。從2010年開始，新出生原住民可以繼承股東分紅等收入，但不能直接成為股東參與分紅，由于所屬組織差異導致了原住民之間社會分化。社區現有社區綜合黨委、社區居委會、社區工作站、社區服務中心、社區股份公司以及社區合唱團、社區志愿服務組織等社會組織，組織化程度不高，大量的流動人口仍然處于原子化狀態。

宗族分化延續。雖然新圍社區“村”改“居”已多年，但是農民身份的轉變并未帶來農業文明的變化，宗族意識強烈。社區原住民雖人數不多，但是宗族勢力、宗族思想嚴重，目前有劉氏、鄭氏、廖氏三大姓氏，其中官龍村、新圍村以劉氏為主，是該社區的大姓，而鄭氏、廖氏是小姓，因此在社區干部的競選中，往往是大姓的劉氏當選，而小族、小姓很難成為社區主要干部。

二是社區居委會邊緣化嚴重。新圍社區居委會于2001年成立，旨在推進居民自治。居委會作為城市社區治理的主體，就其性質而言，是居民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織。從權力的合法性基礎來看，它是經居民大會選舉產生，有廣泛民意基礎，其職責是在法律和政府許可的范圍內根據村民意愿，決定和處理本社區公共事務和公益事業，創辦管理本社區的企業、調解人民糾紛，促進社區團結。深圳為了發揮居委會的自治職能，從“議行合一”到“議行分設”再到“居站分設”，又設立居民議事會，都是為居委會自治職能發揮創造條件。2005年，新圍社區成立了社區工作站，承擔原居委會的行政職能，由于費隨事轉，居委會迅速邊緣化，居委會除在人民調解、家庭糾紛等方面由于原來的熟人社會關系能發揮一些作用外，其余基本上沒有太多作用。外來人口不參與居委會選舉，居委會在開展工作時，傾向于維護有投票權的居民利益。因為其服務群體本身在社區中就是小群體，從而導致居民認同度低。

三是村落“單位化”現象嚴重。由農村社區過渡而來的“村改居” 社區因為村集體經濟不斷強大，經過股份合作制改造實現了村莊再組織，使原子化分散村民再次聚合起來，村莊為自己的“子民”提供了從出生到教育、就業、就醫、分紅、社會保障等全方位的服務，從而使得原來的行政村成為城市中的新“單位”。李培林曾指出：在城中村里，存在著與城市單位很相似的組織形態，即村落單位制，村民在收入、生活、社會交往、心理認同等諸方面對自己的村落都有著很強的依賴關系。村落單位制的形成往往由兩個因素造成的：村落管理制度下共同生活的社會關系網絡和村落集體經濟產權下的資源分配。村落單位化給原住民強烈的認同感和歸屬感，而且在與外界的利益斗爭中，這種共同體往往可以增加其談判能力。在制度供給不足的情況下，村社共同體可以在與政府的博弈中，把握更多討價還價的籌碼，從而使村落具有內聚力。這種單位化村落包辦居民的社會保險、養老、助學等一系列公共產品和公益事業，逐漸建立了一個類似“單位”的社會管理體系，形成了以行政村為組織框架、村民有較強歸屬感及其利益與所屬村組織高度相關的生活共同體。

四是社區社會組織發育不足。為了應對城市化過程中“政府失靈”和“市場失靈”的雙重影響，1991年國家提出了社區建設的思路，通過發展社區服務，成立社區社會組織，增加社區居民參與，逐步實現社區居民自治。《社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》明確指出，要充分發揮社區社會組織在社區自治中的功能作用，并提出到“十二五”末，實現每個社區有五個以上的社區社會組織。

然而就目前新圍社區的情況來看，該社區僅有群團組織一個，在民政部門登記的社區社會組織一個，社區志愿組織一個。此外，從已有的社會組織所包含的成員數量來看，在新圍這樣一個有著五萬余人口的社區中，社區志愿服務組織的人數僅有98人，其中還包含社區協管員20余人，而且這些志愿者很多還是附近大學生，本社區居民真正參與志愿服務組織的人數非常少。可以看出，社區居民組織化程度較低，社區居民大多是以“原子化”個體生活在社區中，他們之間沒有形成緊密的共同體關系。

五是居民參與熱情不高。以理性經濟人的理論假設作為考量，只有基層民主制度與其個人利益直接相關，他們的參與直接影響到個人的收益，才有政治參與的足夠動力。在傳統社區中，社區黨支部、社區居委會、社區股份公司三位一體，居民對社區有較強的依賴感和歸屬感，居民參與熱情比較高。但是隨著大量外來人口的進入以及原住民與社區本身的利益被剪斷，其利益完全寄托在股份公司上，原住民的參與熱情也逐漸消退。

六是居民對社區治理滿意度不高。“村改居”以后，社區居委會去行政化，使得居委會既無錢也無權，即使有人反映問題也得不到解決，在某種程度上，居委會變成了無事可“治”。社區工作站的出現，導致在社區治理過程中，政府仍然是責任主體，而社區自治的責任主體由于資源缺乏，嚴重缺位，只留下居委會的空殼。無論哪種身份的居民，對新圍社區治理滿意度均不高。可見，城市基層社區治理存在的問題仍然突出，治理體系尚不健全，治理能力還有待提升。因此，探尋深圳社區治理體系與治理能力現代化的路徑十分必要且緊迫。

三、城市社區治理體系與治理能力現代化的路徑選擇

社區基層治理體制不論進行何種創新，只要能讓社區治理能力提升，不斷提高民眾的生活質量，這種制度便是“善”的制度。從現實來看，應當將三種不同人群的社區生活需求整合起來，通過體制變革，發揮綜合黨委、社區居委會核心作用，培育社區社會資本，增強居民社區參與的動力，構建現代社區生活共同體。

（一）在社區定位上，構建利益共同體

現代社會血緣關系不斷淡化，地緣關系也在弱化，原來的熟人社會在逐步地走向消亡，一個全新的陌生人社會正在日益呈現。深圳作為一個典型的移民城市，大家來自五湖四海，缺乏“共同性”基礎，在這種背景下，共同體的構建應當成為社區治理能力提升的首要環節。

首先，共同體的生成和培育可以促進社區居民之間的互動，通過頻繁互動增強居民之間的信任和合作，從而逐步形成親密關系網絡。此外，通過開展各種活動，可以提高居民參與社區公共事務和活動的積極性，從而提升社區治理能力。通過開展鄰里互助等活動，居民參與意識和參與能力都會得到提高。從本質上看，社區內共同體的生成過程是一個社區實現居民自我管理、自我教育和自我服務的過程，也是社區治理能力提升的過程。

（二）在治理模式上，通過賦權形成治理權威

深圳基層社區治理體制經歷多次改革，仍然面臨諸多困境。“居企分設”后，居委會沒有經濟權，股份公司掌握社區的話語權，居委會依靠行政資源與股份公司進行合作治理；“居站分設”后，居委會沒有行政資源，政府的行政資源給了社區工作站，居委會逐步邊緣化；而隨著深圳社區服務中心的建立，居委會將面臨更加邊緣的趨勢。

社區服務中心的服務是由各區民政局采購，在街道指導下，由社區工作站監督。那么，在這一背景下，政府主導的社區基層治理體制改革應該順勢而為，將采購決定權交給居委會，由居民會議來決定向誰采購社區服務、采購什么樣的社區服務。這理清了社區各組織之間的關系，同時也還原了社區居委會的社區服務、社區自治職能。社區居委會通過召開居民會議對社區服務進行服務質量、服務水平評價，既可以督促社區服務中心提高服務水平，也培育了居民的社區參與能力，拓展了居民參與渠道。通過賦權、增能樹立了社區居委會為民服務形象，讓居民在真實的服務中感受到社區居委會的存在，增強了居委會權威，擴大了號召力。這在一定程度也可解決當前社區服務中心服務質量不高、服務內容不切合居民需求的矛盾，一舉多得。

（三）在治理手段上，大力培育社區社會組織

社區社會組織在本質是一種社區社會資本，社區社會資本是蘊藏于社區關系結構中的社會資源，擁有并開發利用這些資源，可以增強社區的行動能力，從整體上提升社區治理水平。而社區社會組織的多元化存在，可以滿足異質化的社區居民的需求，社區居民通過參加社區社會組織的活動可以實現他們的自我價值和人生意義，從而提高他們的社區認同感和歸屬感。

在社區社會組織的培育過程中，應當著重從以下方面著手：

一是擴大社區社會組織規模。通過大力扶持社區社會組織發展，將社區居民有效組織起來，通過組織化運作，可以提升社區居民組織歸屬感，從而逐步形成社區意識。

二是豐富社區社會組織類型。社區社會組織是以滿足社區居民服務需求為目的的，要著力發展社區服務類組織，直接為社區居民提供各類社區服務，滿足社區居民的生活需求。

三是要加強社區社會組織能力建設。能力建設是社區社會組織可持續發展的關鍵，通過加強社區社會組織的內部管理、豐富社區社會組織的服務內容、擴大社區社會組織的服務覆蓋，提升社區社會組織在社區中的凝聚作用。

（四）在治理基礎上，構建居民參與動力機制

在新制度主義的視野中，居民參與是實現社區治理和社區和諧的制度前提。社區氛圍的營造有賴于社區居民自覺和互惠合作和對社區權威的自覺認同。美國學者普特南在其《獨自打保齡球：美國衰弱的社會資本》中從公民參與的角度論述了美國社會資本的現狀和發展趨勢。他認為，社會資本來源于公民通過參與各種社會政治活動所形成的公民參與網絡。同樣，社區歸屬感和社區居民參與是一種相互促進的關系。社區歸屬感越強，人們對社區事務參與的積極性就越高，與社區參與就更深入更廣泛，與他人的聯系也就越多，就越能增強社區居民之間的信任與合作。

社區意識、社區歸屬感的發育，并不是靠外部動員的社區活動就能實現的，它只能是社區成員在參與社區建設并共同享有整體利益的過程中才能實現的。社區參與必須是主動的參與。目前城市社區居民存在參與不足的情況，城市社區許多社區活動都不是居民視為自己必須要做的事，而是被他們看成是居委會要做的事，是居委會的“政績”，甚至有些居民覺得那些活動更像是一種擾民行為。因此，構建社區居民參與的動力機制，要實現社區居民在利益上的關聯，讓居民在參與中得到實惠。誠如德魯克所言：“我們需要一個有別于傳統的社區，它不僅具有自由和自發的特性，也要讓城市里的每一個人有機會創造成就，做出貢獻，而且跟社區息息相關。”

[1]李培林.村落的終結——羊城村的故事[M].北京：商務印書館，2004：35～36.

[2]王銘銘.社區的歷程[M].天津：天津人民出版社，1997：69～71.

[3][美]伯特·普特南.使民主運轉起來[M].王列等，譯.南昌：江西人民出版社，2001：203.